第 3 章 上海事业单位养老保险制度的改革试点状况
上海作为 2008 年国家《试点方案》中事业单位养老保险制度改革试点的城市之一，自《试点方案》下发之日起，实施了一系列改革措施，以下逐一概述。
3.1 上海事业单位养老保险制度改革推进态势
上海自《试点方案》下发后，市委市政府积极思考、开拓创新，在施行事业单位养老保险改革方面听取多方意见，最终决定多管齐下，从提高企业退休人员基本养老金水平开始，同步推行事业单位人事制度、工资制度、财政体制改革，到加快推进企业年金、职业年金等补充养老保险制度发展等多方面入手，这一系列举措都是围绕事业单位改革开展。而事业单位的养老保险制度改革因涉及面广、牵扯利益众多，从而成为了这轮事业单位改革的焦点。
3.1.1 事业单位养老保险制度改革上海推进状况
3.1.1.1 上海事业单位养老保险个人帐户的状况
从事业单位养老保险个人帐户的建立时间来说，上海是全国推行事业单位养老保险制度改革较早的地区。上海的养老保险制度于 1993 年首先在企业建立；随即上海的事业单位 1993 年 10 月被要求参照企业模式，全面缴纳社会保险费，并需补缴 1993 年 1 月至 9 月期间的社会保险费，即上海的事业单位与企业在同一时间节点建立了个人养老保险帐户。也就是说，上海的事业单位职工，养老保险个人帐户于 1993 年就建立了。
上海事业单位养老保险个人账户的缴费方式，自 1993 年以来，一直实行个人和单位共同缴费的方式。个人的缴费比例和企业的完全相同，都是单位缴纳22%,个人缴纳 8%.但是在缴费基数方面，企业员工要求按照上年度的全部工资总额计算月平均缴费基数，而事业单位的员工则是根据财政给定的数字来作为缴费基数的。而这个财政给定的缴费基数，往往低于上年度的实际月平均工资收入。
上海全额拨款和差额拨款的事业单位，其缴费基数的确定，都是按照自 2006年工资改革后 的级别工资加上职务工资确定的；①其他收入诸如奖金、津贴等都不计入养老保险的缴费基数。因全额拨款和差额拨款事业单位的人员经费由财政拨付，尤其是两级财政以上共同拨付一家事业单位经费的情况下，当出现因财政拨款不及时到账或者未全额拨付的时候，为保障职工的工资收入或福利水平不下降，则会出现将职工的养老保险基数在原应缴纳基数上再打八折。可见，事业单位人员的养老保险缴费基数的确定在很长一段时间内是比较混乱的。
3.1.1.2 上海事业单位职工养老金的状况
上海事业单位职工养老金的计算方式，与企业的计算方式完全不同。虽然在个人帐户缴费方面，上海的事业单位与企业职工相差不大，但不可否认的是在领取养老金方面，直至现今，事业单位的养老金计算方式与企业还是完全不同。
事业单位的养老金计算方式，还是遵循着用工作年限和个人职务职称挂钩的模式，以 30 年工龄的职工为例，其到了退休就可以领取其退休时职务职称工资的 85%.而企业职工养老金的构成则采用了“11 指数办法”①，即养老金由基础部分和个人帐户部分共同构成。故截至目前为止，同样拥有 30 年工龄的企业职工，由于“11 指数办法”对于 1993 年至 2010 年间的个人帐户金额统一规定其指数为 1,故其由个人帐户确定的养老金指数的增长，远远落后于其在职工资的涨幅，导致其养老金的替代率只有 40%左右。正是这种不同的养老金计算方式，使得养老金替代率出现了极大的差异。
事业单位职工养老金的计算方式，只与该职工的工作年限有关，而与其在职时建立的个人帐户中的金额，没有任何的联系。也就是说，事业单位的职工工作了 20 年中，每个月在工资中扣缴的基本养老金，与其自己最后可以得到的养老金没有一毛钱的关系，完全是在为了国家在做贡献。只有在职工发生死亡或者出国定居的情况下，才可以领取或者继承个人账户中的费用。
上海事业单位的个人帐户建立于 1993 年，累计了 20 年的帐户也是一笔不小的数字，但是付出的与得到的利益完全不存在关联，这对于事业单位的职工来说是极度不公平的。同时，这也是事业单位对于按实际收入申报在职员工的工资基数、缴纳社会保险一直抱有抵触情绪的重要原因之一。
上海企业职工的养老金增长机制和当年度全市平均工资、个人全部工作年限以及个人上年度的养老金等因素挂钩，可以说是比较公平的。而事业单位的养老金增长机制则完全依靠人力资源和社会保障局的文件，根据其职务职级来做调整，而确定各个职称职级之间的差额，也与个人的工作年限无关，甚至也与全市平均工资无关。其确定每年的增长金额的过程不够公开透明，在如今信息爆炸的时代中，很容易令人怀疑，每年事业单位的养老金增长机制都是领导“拍脑袋”决定的，这并不利于现在和谐社会、法制社会的建设。
无论是全额拨款、差额拨款还是自收自支的事业单位，其退休职工的养老金，在 2012 年事业单位津补贴改革前，②全部由财政拨付；而在 2012 年事业单位津补贴改革后，事业单位职工的养老金就由 2 个部分组成：基本养老金和补贴部分，基本养老金由统筹基金支付，补贴部分由单位自行承担。
对于自收自支事业单位来说，补贴部分的养老金支出的确是由单位来支付了，需要从经营收入中特别列支；但是，对于全额拨款单位来说，其经费完全由财政拨付，所谓的单位承担的补贴部分，其实质意义上也是由财政承担的，等同于政府把一个口袋的钱转移到另一个口袋中，并没有达到津补贴改革的最初目的。
何况，现在的实际情况是，因社保统筹基金先行垫付该补贴款，再由事业单位打款给社保中心这种操作流程，直接导致了大额欠款的产生。例如，上海市某城区截至 2015 年 5 月的事业单位津补贴欠款累计高达 4.82 亿元。①而针对此类欠款，社保中心却缺乏有效的征缴手段和处罚措施。
3.1.1.3 上海事业单位职工建立职业年金的状况
上海最早于 2000 年建立补充养老保险金，也就是最初的职业年金雏形，由单位自愿参加并自行申报缴纳金额、确定具体分配方案、确定职工的最终领取方式和领取金额。2007 年，正式成立“长江养老保险股份有限公司”,②其在 2008年 7 月成功建立上海企业年金过渡计划，顺利完成 186 亿资产和 5646 家企业，75 万个人的账户整体移交工作，同时开放对外服务。即事业单位，主要是指自收自支事业单位，在上海最早建立职业年金也是 2008 年了，相对于 1993 年就已经建立了基本养老保险帐户的上海事业单位员工来说，职业年金无论是建立时间，还是帐户内的金额，与其领取的退休金相比都显得无足轻重。例如，一名在2015 年退休的工龄 30 年的中级职称的事业单位退休女员工，其每月的养老金是4200 元，按照预期寿命为 80 岁计算，不计算每年的养老金增加额情况下，其一共可以领取 126 万元。假设其单位是第一批建立职业年金的单位，依据其缴费基数的 7%缴纳的职业年金，则其可以一次性领取的职业年金数额是 15 万元左右。
也就是说，职业年金要成为事业单位养老金的支柱之一，其道路还很漫长。
3.1.2 相关其他事业单位改革上海推进状况
3.1.2.1 上海的事业单位分类改革
事业单位作为计划经济体制条件下产生、发展、壮大的产物，其组织特征、管理体制、运行模式都与特定的经济、政治、社会、文化相适应。目前事业单位普遍存在性质模糊化、举办主体单一化、办管职能一体化、资源配置计划化、事业单位行政化和事业单位人才 “干部化”等特点，导致事业单位不断膨胀，形成了点多面广、铺摊子的格局，条块分割、政事不分、人浮于事的现象屡见不鲜，财政负担日益加重与财政投入不足的矛盾愈加凸显，事业单位分类改革势在必行。
上海徐汇城区自 2004 年起，完成了 14 家事业单位转制成为企业，20 家带有公益管理性质的事业单位 698 人参照公务员管理。并计划在未来 20 年内，继续深化加强事业单位分类改革。
3.1.2.2 上海的事业单位收入分配制度改革
国务院 2006 年发布了《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》（以下简称“06 工改”），文件规定事业单位需要建立岗位绩效工资制度。也就是说，事业单位人员的岗位绩效工资由 4 个部分组成，即岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴，其中岗位工资和薪级工资为基本工资。②“06 工改”文件发布后，上海地区积极施行，并制定了实施细则，并在短短半年内基本完成了“06 工改”的基本工资和薪级工资改革，绩效工资的推进却并不顺利，截止 2015 年初，还有部分单位没有改革到位。究其原因是原本部分事业单位到年底是可以和企业一样，有一笔可观的“年终奖”,而实行绩效工资后取消了“年终奖”制度，拿到手的绩效工资，国家都有统一的标准，无形中降低了事业单位员工的实际收入，故推行起来难度较大。事业单位的收入分配制度改革和养老保险制度改革是一脉相承、息息相关的。
3.1.2.3 上海的事业单位人事制度改革
事业单位人事制度改革是事业单位自身适应市场经济发展的客观需要，也是整个事业单位分类改革中十分重要的一环。由于历史原因，事业单位内人员众多、结构复杂，事业单位人事制度改革涉及面广，具有一定的复杂性、艰巨性和风险性。现在上海的事业单位人事制度改革主要从完善岗位设置管理方面入手，对于老职工完善聘用合同制度，规范事业单位的合同管理，对于新职工的招聘做到规范公开，并在研究制定专业基数一级岗位的实施方案，在加大对于高层次人才的激励机制的同时，健全纪律惩戒措施。
3.1.2.4 上海的事业单位财务制度改革
我国目前执行的《事业单位财务规则》，是在 1996 年 10 月 5 日经由国务院批准，于 1997 年 1 月 1 日起执行的。这 20 年来，我国市场经济已经发生了天翻地覆的变化，企业目前执行的会计制度和财务通则都是在 2006 年颁布的。相比之下，《事业单位财务规则》已经显得和现在的市场经济大时代不适应了，而且随着近年来事业单位体制机制改革的稳步推进，事业单位财务的实际管理工作中也出现了一些亟待解决的新问题。①上海从财务制度入手，强化事业单位内部会计控制制度，同时加强外部审计工作，聘请专业的财务审计公司对事业单位的财务进行全面的审查。在加强内外部控制的同时，强调事业单位必须实行财务预决算制度，提高收支管理水平，合理编制预算，保证事业计划和工作任务的完成，提高资金使用效率。截止至 2015年初，上海的事业单位的财务预决算制度覆盖面已经达到了 90%以上。
3.2 上海事业单位养老保险制度改革推进方式方法的分析
3.2.1 以总体规划、逐步推进的方式为基础
上海的事业单位养老保险制度改革并不是一蹴而就的，而是采取总体规划、逐步推进的方式，这样可以为事业单位全面改革打下制度基础。
3.2.1.1 养老保险制度改革是整个事业单位改革的排头兵
2008 年 2 月，国务院印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，而事业单位分类改革试点的第一个文件《关于事业单位分类试点的意见》是于 2008 年 8 月由中编办印发的，甚至和事业单位改革息息相关的事业单位人事制度改革和分配制度改革的相关制度文件一直进展缓慢，截止目前也没有正式的文件出台。由此可见，养老保险制度改革是整个事业单位改革的排头兵和基础，由养老保险制度改革先行试点，再逐步推进事业单位改革是我国的既定方针。
3.2.1.2 养老保险制度改革是整个事业单位改革中的重要组成部分
虽然养老保险制度改革是事业单位整体制度改革的试金石和排头兵，但是在改革实际推行的过程中，切不可由养老保险改革一方独进，这样很有可能会产生反作用。因养老保险制度改革与事业单位的收入分配、人事制度等改革有着密不可分的联系，如果不进行收入分配制度的改革，仅仅只是依靠养老保险改革，是一种治标不治本、换汤不换药的行为，必然不会取得理想的效果。
所以，上海采取了全面推进事业单位改革的方法，将养老保险改革也列入其中。从 2011 年起启动的新一轮事业单位改革中，上海的第一步就是事业单位分类改革。截止 2015 年底，全国事业单位的划分类别已经基本有了结果，在 3100多万在职事业单位人员中，大约只有 10%会被划转至企业。②相对于全国来说，上海的分类改革不仅仅是将部分事业单位编制的人员划转到企业，上海的分类改革还包括了将部分拥有管理职能的事业单位转为参照公务员管理，同时也在部分事业单位试点将服务外包或者使用编制外的聘用人员来推进分类改革。
3.2.1.3 改革需要从在职人员和养老退休金两个方面逐步落实
从整体上分析，事业单位职工在退休前的工资收入比国企职工，特别是比垄断行业的国企职工的工资收入要低很多，而退休后事业单位职工享受的养老金待遇，比一般企业职工优越，但是与机关公务员、垄断国企的职工还是有一定差距的，如果忽视这些因素，盲目推进事业单位养老保险改革，或者片面要求事业单位养老保险制度与企业接轨，必然会让事业单位人员产生强烈的抵触情绪。
正如前文所述，事业单位养老保险制度改革是事业单位的分类改革、收入分配制度改革和人事制度改革等的基础，而在养老保险制度改革中具体细分，则在职人员缴纳养老保险的方式方法就是退休后领取养老保险待遇的基础和前提。从公平正义的角度来说，每个人的付出和得到都应该是成正比的。在事业单位养老保险制度中，“付出”就是在职时候的缴费多少，即养老保险个人帐户的数额，“得到”就是退休后事业单位职工能够领取的待遇，即养老金，养老金的多少应该和个人帐户相互关联、形成因果关系，而不是仅仅和工作年限的长短挂钩。故要施行对于事业单位人员养老金的改革，必须先施行对于退休前的事业单位职工的养老保险缴纳方式的改革。
总之，事业单位养老保险制度改革并不是单一的一项改革，它涉及面广、跨度时间长、涉及人数众多、关注度高，需要全面规划，配合国家和本市的一系列事业单位改革制度共同推进，及时收集反馈信息，逐步实施。
3.2.2 采取统账结合、夯实基数的方式之目的
事业单位养老保险制度改革采取统账结合、夯实基数的改革方式是为了减轻财政负担、增进人才的流动。
3.2.2.1 退休待遇实行基本养老金和事业补贴相结合的改革方式
上海事业单位自 2011 年起实施规范机关事业单位津补贴的改革中，明确将事业单位人员的养老金待遇分为 2 块内容计发，即基本养老金部分和津补贴部分，基本养老金由养老保险统筹基金计发，津补贴部分由各个单位自行计发。而津补贴的发放金额每年根据退休时的个人职务职级确定相关标准，也是从一定程度上规范了津补贴的发放，杜绝了单位随意滥发津补贴的可能性。从实行了近 4年的时间来看，事业单位的退休人员的实际收入水平稳中有升。而由于津补贴这块明确由单位承担，虽然不是所有单位都按时足额缴纳津补贴费用，但是从社保统筹基金的角度来看，对于事业单位退休金的负担的确是有所下降的。
3.2.2.2 在职员工实行按实缴费后有利于推进正常的人才流动
2014 年上海市政府召开特别会议，布置事业单位在职员工按实缴费事宜，要求在 2014 年 10 月之前，各个事业单位按照企业的缴费基数申报方式，即按照实际收入申报事业单位职工的缴费基数，以便做实事业单位员工的个人帐户，为进一步推进事业单位养老保险改革做铺垫。
上海事业单位的员工自 1993 年起已经全部建立了养老保险个人帐户，但是在最后领取退休待遇时，个人帐户的金额却和自己的退休金额没有关联，致使这20 年来，事业单位员工对于按实缴纳养老保险都采取了消极的态度。相对于企业职工，事业单位员工的收入来源更加复杂多样，除了工资性收入，还存在各种津贴、补贴以及一些其他福利，在计算全部收入时有一定的难度和局限性。所以，在过去的 20 年中，上海的事业单位职工从未按照实际收入缴纳社会保险金。
但是，在目前事业单位改革的大环境下，上海市政府决定必须在 2014 年底前促使所有的事业单位都必须按实缴纳社会保险费，对于不如实申报的单位，将采取审计稽核手续。截止本文撰稿前，上海 90%以上的事业单位都做到了按实申报单位职工的养老保险缴费基数。
按实缴纳养老保险金的意义不仅仅在于进一步减轻社保统筹基金的压力，更重要的是事业单位员工采用和企业员工相同的计算方式缴纳社会保险费，对于人才之间的流动也是有巨大的好处的。现在的事业单位员工在退休前所获得的工资收入，与同年龄资历的跨国公司或垄断性国企相比，是存在巨大差距的。而事业单位员工在退休后享受到的养老待遇却并不比这些企业人员差多少，即事业单位人员在职的收入待遇低，但退休后待遇收入较高。这样的现状导致大部分事业单位的员工即使有更优渥的待遇时，也不愿意离开事业单位，有很大一部分原因是因为退休后的待遇高于企业，而在职时需要缴纳更多的养老保险金；如果调离事业单位，多缴的养老保险就白交了。如果按照上海目前对于事业单位员工进行夯实社会保险缴费基数的话，则今后面对更优渥的条件，事业单位的员工在跳槽时会少了一层顾虑，有利于人才的自主流动。
3.2.3 建立职业年金、做实缴费账户的方式之目的
按照《决定》中的相关内容，事业单位养老保险改革的主要内容之一就是要建立多渠道的养老金来源方式，并同时公布了《年金办法》确立了职业年金是事业单位养老保险制度改革的重要组成内容。从目前的情况来看，建立职业年金无疑是促进社会公平，缓解企业养老保险制度和事业单位养老保险制度矛盾的有效选择。
3.2.3.1 职业年金能最大程度保证退休待遇水平不下降
职业年金类似于一种储蓄性保险，但其特点在于是由单位和个人共同储蓄。现根据《年金办法》的规定，单位缴纳职业年金的比例为本单位工资总额的 8%,个人缴费比例为本人缴费工资的 4%,由单位代扣。其职业年金无论是单位缴纳部分还是个人缴纳部分，都全额计入个人账户，只要在本单位退休的职工并符合领取职业年金的条件，个人就可以将自己账户部分的职业年金提取，作为退休待遇的一部分。
职业年金作为事业单位养老保险改革中的改革重点，成为了今后事业单位人员退休待遇的重要组成部分。相对于现在的事业单位退休待遇，职业年金无疑是新增加的一块“蛋糕”.按照保守估计，即假设某事业单位员工工作了 30 年，职业年金个人部分只有 10%,月工资按照 4000 元计算，则该员工累计需要缴纳 5.5万职业年金，到退休时，其职业年金账户也有 15 万的规模，假设此人 55 岁退休，按照上海目前的人均 80 岁寿命计算，该人的养老待遇每月可以增加 500 元，由此可以看出，即使事业单位养老保险进行改革，个人的养老替代率比之前下降，但实际的养老收入水平因为有职业年金的补充，也可以维持事业单位员工退休待遇水平的不下降，保证事业单位职工的基本利益不受损害。
3.2.3.2 职业年金的灵活性能减轻单位的财政负担
职业年金的建立其本质是为了将市场化的运作作用于养老保险制度中，而作为市场运作的手段，职业年金相对于现在强制性的社会保险缴纳，单位在缴纳额度和制定个人提取条件上有更多的自主决定权。每一个建立职业年金的单位都必须制定经过本单位全体职工大会通过的《**单位的职业年金方案》，方案中规定了年金的提取方式和缴纳方式，该方案通过后，向所在地区县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门备案，经人力资源社会保障行政部门复函同意备案后即产生效力，职业年金公司只不过是这笔资金的运作公司，在年金的缴纳和提取上都是严格按照单位的年金方案执行的。也就是说职业年金的缴纳和分配权利都在于单位自身，在这种情况下，如果单位的效益没有达到预期，单位可以按照5%来缴纳职业年金，而明年效益较好，则将职业年金的缴费比例调整至 8%的最高额。这样一来，职业年金对于单位的压力也不会很大，反而是单位能够带给职工的一种比较有吸引力的福利。资金的流动和解放，将进一步促进事业单位积极参与到市场经济的运作过程中去，对于正在进行的事业单位分类改革也能起到促进作用。
3.2.3.3 职业年金的流动性能促进正常的人才流动
《年金办法》中第十二条规定：“工作人员变动工作单位使，职业年金个人账户资金可以随同转移。”①这就意味着在事业单位的工作人员，在离开原工作单位时，可以将自己账户内的职业年金转入下家单位中，或者由原管理机构继续管理运营，直至符合领取条件时领取。也就是说，事业单位的员工在面临是否离开单位的选择时，不用担心自己的职业年金会因为离开单位而消失，即不需要再考虑退休待遇是否会随着离开事业单位而下降的问题了。虽然目前，事业单位退休后的待遇的养老金替代率大大高于企业退休的待遇，但是只要实行了这一系列事业单位养老保险改革方案，可以说今后的事业单位的养老金替代率将和企业相差无几，而以后的养老待遇差距就在职业年金这块。但是职业年金又是允许个人在变动工作单位时带走的，那么今后在养老保险方面，事业单位将全面和企业接轨，则个人在变动工作单位时也更有主动性，可以预见今后的人才流动将更为频繁与合理化。
可以这样比喻，职业年金就如同在企业养老保险制度和事业单位养老保险制度之间一座桥梁，通过搭建这个桥梁，使得企业和事业单位的养老保险双轨制有了并轨的可能。我们预测，伴随着养老保险制度的进一步改革，年金市场必然会蓬勃发展，也将覆盖包括企业单位、事业单位、以及大部分政府机关工作人员在内大多数职业者，成为提高退休职工生活水平、体现劳动者价值贡献、均衡企业与行政事业单位养老待遇的一项长期有效的制度安排，为建立完善全方位、多层次的养老保障制度提供有意义的探索和实践。
