第 1 章 导论
1.1 研究的背景和意义
1.1.1 研究的背景
事业单位是带有社会公益目的的，从事科技、教育、卫生、文化等活动的社会服务组织。事业单位已成为了我国社会主义市场经济的重要组成部分，是社会运行的必要支撑。事业单位一方面为大量中青年提供了工作岗位和就业机会，同时，也必然有老年职工每年要进入退休行列。因此，事业单位养老保险制度改革必然涉及事业单位的各个方面，应该与事业单位收入分配制度改革、人事制度改革等统一进行。
事业单位养老保险制度改革已经进行多年，但收效甚微。2008 年 2 月，国务院下发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），确定了包括上海在内的先行开展试点的 5 个省市。时隔 7 年，2015 年 1月 14 日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），将事业单位养老保险制度改革推向全国，并进一步扩大到政府公务员。今年 4 月 6 日国务院办公厅又印发了《机关事业单位职业年金办法》（以下简称《年金办法》），明确事业单位的工作人员应该参加补充养老保险，即补充养老保险是强制性的保险。原本公众、媒体对于事业单位员工缴费水平低、养老金水平却高等问题一直持高度关注的态度，当这两个决定公布后，更是引发了极大的社会关注度，形成了目前中央政府、媒体公众急于推动事业单位的养老保险改革，而地方政府和事业单位却在改革过程中遭遇重重阻力进展缓慢的矛盾。
1.1.2 研究目的与意义
事业单位养老保险制度改革的历史意义在于：双轨制的养老保险制度已经不能适应高速发展的社会经济发展需求，所以现在的事业单位养老保险制度改革并不是单纯意义上的养老保险制度改革，这项制度的改革已经成为能否打破“双轨制”壁垒的标志之一，并已经引起了社会各个方面的广泛关注。事业单位养老保险改革将成为我国养老保险制度中里程碑式的改革，给现有的养老保险制度带来极大的改变。
事业单位养老保险制度改革的现实意义在于：自 2008 年起，上海作为 5 个事业单位养老保险试点改革的城市之一，在这 7 年间上海市政府已出台了众多制度举措，其中一些制度对于即将进行的全国事业单位养老保险有积极作用，也有一些措施的施行没有起到预期的效果。本文将立足上海的改革措施以及得到的成效，剖析导致事业单位养老保险改革进展缓慢的原因，并希望通过本文能够为我国的事业单位养老保险改革进步贡献自己的力量，达到促进社会公平，提升人民群众幸福感，和保持养老保险金收支平衡的目的。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
1.2.1.1 事业单位养老保险改革滞缓的原因研究
事业单位养老保险制度改革试点多年，总体情况却不尽如人意。杨桂宏认为，事业单位养老保险待遇和企业单位养老保险待遇差异过大，引起的事业单位养老利益群体与政府之间进行利益博弈等是导致改革推进缓慢的重要原因，而改革的功利化倾向是事业单位养老保险制度改革滞缓的另一重要原因。
①吴宏洛认为，造成这种情况是由于事业单位的分类改革没有跟上造成的，诸如事业单位人事制度改革、收入分配制度改革、绩效工资制度改革都还不到位的情况下，就如同改革失去了前提和基础，养老保险制度改革难以单兵突进。
②赵红云认为，参照系有失公平公务员未纳入改革体系、改革后事业单位退休待遇有所下降违背帕累托改进原理、没有明确的事业单位养老保险基金的管理体制，以及转轨成本的责任主体不明等是造成改革滞缓的因素。
③秦建国、孙卫国认为事业单位保险法律不健全、缺乏统一制度，各地政策不配套，社会保险立法层次过低，社会保险制度不统一。
1.2.1.2 事业单位养老保险制度改革的必要性研究
国内大部分学者都认为事业单位养老保险改革势在必行。李至福、刘福奇认为从人事制度的角度看，事业单位养老保险制度改革关系到事业单位人事制度改革的进程、发展及其成败。健全的养老保险制度有利于增强职工的“自我保障”意识，促进勤政廉政建设；有利于人才的合理流动和人力资源的优化配置。⑤秦建国认为促进机关事业单位养老保险制度改革是降低制度风险的内在需要。⑥王金涛认为，事业单位养老保险改革是我国养老保险制度改革的重要环节，并从人员结构和宏观经济结构方面分析论证。
1.2.1.3 事业单位养老保险制度改革的对策研究
国内许多学者专家都提出了自己的对策。中国人民大学孙光德教授、董克用教授认为：“改革国家机关和事业单位的养老保险制度，使其与企业养老保险制度相配套，以利于劳动力流动。”①王忠文认为：“通过大幅提高企业养老金的办法实现与事业单位退休养老金逐步并轨，既不会触动事业单位人员的利益，也体现了社会分配的公平，这才是真正的两全其美，更不会引起民心震荡。虽然有可能使财政收支吃紧，但也正是刺激扩大内需、实行积极财政政策的大好时机。”②郑秉文提出改革的基本思路和原则，即从新参加工作的人员开始，逐步把机关事业单位养老保险纳入全国统一的基本养老保险制度，在此基础上建立企业年仅，以保证其养老保险待遇不下降，同时应坚持建立统一的社会保险制度、坚持政府机关和事业单位同步改革以及待遇不出现大幅下降的原则。同时指出到2061年，财政负担将大大降低，改革的长期收益将远远大于中短期成本。
1.2.1.4 事业单位养老保险制度改革的实证研究
为了更好地分析我国事业单位养老保险制度改革的现状，学者们选取不同的地区进行了实证研究。封铁英、戴超选取西安市教育、科技、文化、行政监管、公益服务等事业单位工作人员为研究样本，采用分层整群随机抽样方法实施问卷调查，对事业单位养老保险现状进行描述和分析，通过变量设计 与多项分类Logistic 回归模型构建，实证分析得出年龄、婚姻状况、单位性质、工作年限、月基本工资、月基本生活支出、期望缴费比例、退休前一月基本工资和期望养老金替代率是影响事业单位工作人员养老保险需求倾向的主要因素。④李隽、徐再波结合江苏省连云港市机关事业单位养老保险制度的改革现状、存在问题及其原因分析，针对性地提出进一步推进机关事业单位养老保险制度改革的对策建议：
扩大基本养老保险覆盖范围，提高基金统筹层次；设计公平的基本养老金计发办法，建立基本养老金调整机制；建立基本养老保险个人账户，完善养老保险管理体制；制定统一的机关事业单位养老保险政策，构建多层次的养老保险体系。⑤张明丽、沈志尧、李方选取了海南、深圳、上海这三个已经开展试点工作的具有代表性的地区作为样本，研究其改革试点实践，总结其改革试点取得的成效以及不足。⑥马敏对厦门市事业单位养老保险制度改革进行了探讨，他认为，尽管起步于 2004 年的厦门市事业单位养老保险制度改革取得了一些好的成果，但仍然需要针对事业单位分类改革不彻底、事业单位养老保险制度碎片化明显、养老保险的财政支持措施不完善、事业单位职业年金制度的不健全等问题，以事业单位分类改革为基础，通过强有力的财政支持建立以职业年金制度为主要补充支柱的养老保险制度。
1.2.2 国外养老保险相关研究
事业单位是中国特色的组织机构， “事业单位”这一概念在国外涵盖的范围并不如中国这样广泛，国外的各级学校、科研院所和文博单位类似于我国的事业单位，但是并不包括我国的各种由机关衍生而出的服务机构、管理机构，例如各种就业促进中心、科技创业中心等等这类事业单位。相对的国外的事业单位养老保险制度的研究也并不多见，我国事业单位的许多职能，在国外都是由非政府组织来承担的，故本文所讨论的是国外某些国家适用于公职人员或公共部门工作人员的养老保险制度理论研究。
按照公务员参加养老保险的选择性，西方国家的公务员养老保险可分为四种模式：一是以美国、加拿大、荷兰、日本等为代表的选择型养老保险模式；二是以法国、德国、意大利、葡萄牙等为代表的专门性公务员养老保险制度；三是以欧洲福利国家和英联邦国家为代表的交叉型养老保险模式；四是以挪威为代表的与其他职业群体相统一的养老金制度。②总体来说，大部分西方国家形成了包括基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄积累在内的全方位、多层次公务员养老保险制度。养老保险筹集以英国、德国为代表的大部分国家采取现收现付办法，也有以美国为代表的部分国家将现收现付制与积累制相结合，以新加坡为代表的少数国家实行完全积累制。
公务员个人缴费一般占全部费用支出的 30%-50%之间；公务员缴纳养老保险费后，由公共财政采取两种方式缴费：一是当年养老金支付总额与公务员个人缴费收入的差额，全部由财政预算直接安排；另外一种办法是财政部门将养老保险费与其他经费一起拨给公务员所在单位，由单位按确定的比例缴纳养老保险费，但财政仍承担兜底责任。④Robert Palacios and Edward Whitehouse（2006）⑤认为通过对 OECD 国家公务员养老金制度的分析，在独立型制度（即国家有独立的养老金收入计划）中，又分为完全独立和制度安排独立但待遇相同的情况。在整合型制度（即整合的公务员养老金计划）的国家中，分为完全整合和制度整合但待遇更优厚的情况（与一般的国民养老金计划相比）。Vinicius（2004）①结合融资方式和与国民养老金计划的比较对全球部分国家的公务员养老金计划进行了分类，第一类是制度独立，融资方式为现收现付（由政府负担）；第二类是制度独立，融资方式为基金积累制度或部分积累制；第三类是在整合型的国民养老金计划的基础上，附加特别的公务员补充职业养老金计划；第四类是在整合的国民养老金计划的基础上，附加一般的职业养老金计划。Christine Leal（2006）②通过对欧盟的公务员养老金制度的研究，提出公共部门的国家养老金计划包括：与私营部门相同的，但附加选择性的补充养老金计划；公共部门和私营部门有不同的养老金计划，但提供相同的待遇；公共部门的计划完全纳入国家养老金计划，但强制性的补充养老金仅针对公共部门雇员；公共部门的计划部分纳入国家计划；与一般的国家养老金计划完全分开。
1.3 研究方法与创新点
1.3.1 研究方法
1.3.1.1 历史分析方法：
结合我国的事业单位养老保险改革的历史沿革，探究我国事业单位养老保险制度的起源及成因，希望能从中找到解决目前事业单位养老金改革的可行之策。
1.3.1.2 比较分析法：
通过对于欧盟等国家的公职人员养老保险制度改革的实践的研究，从中总结出有益我国事业单位养老保险制度改革的经验和启示。
1.3.1.3 文献研究方法：
在研宄过程中，通过査阅相关文献资料和学术着作，在进行认真阅读及详细的分类的基础上找出明确的研宄方向和写作角度。
1.3.1.4 理论与实践相结合的方法：
本人作为上海养老保险的一线经办管理人员，长期关注上海区域内的事业单位养老保险制度改革发展，积累了一定的工作实践经验。可以在工作实践的基础上，辅以理论分析，再对实践工作加以指导。加强养老保险的理论意义和现实性。
1.3.2 创新点
本文的选题具有现实意义。在《决定》出台之后，社会普遍推广实践之前，全面分析事业单位养老保险制度改革可能面对的问题、存在的障碍、带来的风险，并提出建立独立的职业年金管理和监督机构，与原有的企业年金区别管理等建议，希望有助于实现事业单位养老保险改革的平稳化过渡，促进社会公平正义。
