5 我 国 安 全 生 产 应 急 预 案 制 度 完 善 与 改 进（Improvement and Modification of the Work SafetyEmergency Plan in China）
5.1 明确政府各层级安全生产应急预案的法律地位（Ascertain thegovernment department of Work Safety Emergency Plan and ItsLegal Status）
安全生产领域的应急预案到底是否属于法的渊源，在法律上处于何种地位，目前学界还没有一个权威的定论。但毋庸置疑，应急预案与法律规范还是有本质区别的：
（1）安全生产应急预案的编制目的并非设置新的权利义务，而是依据特定区域、特定部门及特殊行业的安全防护需求，对现存的各种法律、法规、规章中已有的权利义务进行具体化的成果。作为各种安全生产应急法律规范针对不同情形在特定应急范围内的具体执行方案，具有灵活多变的特点；
（2）政府编制的安全生产应急预案的目的，并不是谋求安全生产应急预案的普遍约束力，而是在既有的安全生产法律制度规定的框架之下，迅速开展应急救援行动，提高应急反应速度，全面控制事故灾难的进一步恶化。应急预案是以风险评估为基础结合事故现场实际情况，依据安全生产应急预案的规定迅速反应制定出的备选方案，是面临未知风险在束手无策条件下的预测推理的结果，不排除在事故真正发生后由于救援条件的限制等其他原因而被更合理优化的方案所取代。因此如果只强调预案的法制化进程，将未知复杂多变的安全生产危险交由相对稳定的法律去调整，其后果可想而知。不是法律的相对稳定性无法适应安全生产活动复杂多变的情况，就是瞬息万变的安全生产事故原因导致法律法规朝令夕改，从而丧失法律的权威性及稳定性。
（3）安全生产应急预案的并不具有普遍的约束力，实践中多数地方安全生产应急预案只针对部分人产生法律效力，有些仅作为内部安全生产管理文件的组成部分，对企事业单位的工作人员及安全监督管理人员产生约束力。对于一般群众来说，安全生产应急预案更主要的作用是通过预案的公布促使群众了解预案内容，在事故发生后迅速开展自救行动。
预案的启动对公众产生的效果主要是号召、动员，在保障自身安全的情况下鼓励社会力量在同一组织领导下参与应急救援活动。
安全生产应急预案的生命力就在于它的灵活性、可行性，一味的强调将其上升到立法的高度在强化其权威性的同时，也削弱了它灵活变通应对安全生产突发事件的初衷。但是由于其规定的相应内容涉及到政府部门间权力的配置以及各部门间的权力与义务，有些还涉及到保险、事后处置等其他民事领域，仅以至更低位阶的政府文件来管理以上事项显然不妥当，有悖于现有的法律适用规范。面对如此矛盾，我们应该采取区分基本预案及具体预案的办法分别定位其法律性质。
对于《国家安全生产专项预案》来说，应继续保持其原有行政法规的地位，作为统领全国范围内安全生产预案的依据与基础，要保持高位阶的法律地位。而对于安全生产部门预案及省级安全生产专项预案来说，预案内容中关于总则、责任、预防机制、应急响应、后期处置、保障措施等方面的内容应上升为行政法规及地方立法，同时还必须在此基础上以附件的形式补充关于应对突发状况事前、事中、事后等各环节的具体应对方案及实施细则，这样才能确保预案兼具原则性及可行性。具体预案与基本预案的核心不同之处在于各项规定更加趋于细化，分工负责的各领域责任到人，并载明负责人联系方式。应急物资储备的地点、种类、数量，应急资源的配置和调度方法，人员疏散、应急设施的使用及每套方案具体实施的流程图都应一一详细载明等。
借助现代计算机技术及网络技术，这些具体预案还可以借助计算机及网络以数字化的方式呈现在电脑及网络上，通过科学的计算预测预案的可行性及效果，以便各方了解预案并行使监督权。进而在今后的应对行动中能够依据现实情况结合科学论证预案的规定迅速生成多套可行方案备选。基本应急预案专注于权力分配、责任承担等宏观的规定，具体应急预案应当解决的问题是迅速为应急指挥部门提供多套具体可行的方案供其评估、比较，由指挥部依据具体应急方案并结合现场情况迅速部署应急行动。
通过区分基本预案及具体预案的不同法律地位，在确保预案法律效力的同时保障其灵活性及可行性。关于权力分配、责任承担的基本预案应保持法律的稳定性与权威性，在制定及修改的过程中要严格遵守相关程序。而具体预案则体现出预案灵活多变的一面，当应急负责人员变动、应急物资设备更替等情况出现时，能较快修订完善具体应急预案而无需启动修改法律的相关程序，从而节省行政成本、提高行政效率。
5.2 以事前风险评估为依托完善安全生产应急预案体系（Based onthe RiskAssessment and Improve Work Safety Emergency Plan）
安全生产事故应对是一个系统的工程，需要一个网格化、全覆盖的完善应急体系。风险评估制度是完善安全生产应急预案的前提。我国现有的相关规定中确有提到“风险评估”一词，如 2014 年国家安全监管总局制定的《生产安全事故应急处置评估暂行办法》中就提到了风险评估，但是此处的风险评估作用仅限于安全生产事故灾难发生后调查事故原因，确定企业及其他相关负责人承担责任的依据。
目前只在作为国家标准的《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》提及“风险评估”并将其作为预案编制不可或缺的环节之一。具体包括：（1）分析生产经营单位存在的危险因素，确定事故危险源；（2）分析可能发生的事故类型及后果，并指出可能产生的次生、衍生事故；（3）评估事故的危害程度和影响范围，提出风险防控措施。
风险评估是安全生产应急预案编制的基础。通过风险评估可以发现潜在的危险源，针对危险源合理配置应急设备及物资，进而制定具体应急预案。风险评估不仅有利于具体应急预案的编制，也为适时启动应急相应、开展应急救援行动提供了有力的数据支持。
首先，判别区域内可能存在的各类危险源。结合区域内从事有毒有害、易燃易爆生产经营单位的生产状况，有害物品的危险等级、存放地点。收集资料全面分析区域内地理地貌、自然环境，结合历史上曾经出现的极端天气，推测极端天气或自然灾害可能造成的安全生产事故。
其次，全面调查区域内敏感部门的安全防护能力。仔细检测是从事危险品加工、企业的周边环境，同时合理规划危险品的运输的路线，重点关注企业周边及危险品运输路线上的敏感部门。对于危险源可能波及的地区尤其是学校、医院、大型社区、商贸中心等人群密集的地区提高警惕，为拟定针对敏感区域的具体应急预案，制定疏散计划并结合实际情况指定集体避难处所提供数据支持。标记敏感人员及敏感区域，从而为确定应急行动的优先级，保护安全生产事故发生后可能造成的环境危害提供理论基础。
最后，依据风险评估结果编制基本预案及具体预案。针对现有安全生产应急预案体系中的漏洞，结合风险评估结果及时补充修订新的应急预案。拟编制针对敏感部门的区域性的应急预案，切实保护敏感区域内敏感人员的生命财产安全，并对应急结束后的恢复建设工作提出建议。
风险评估作为制定预案的基础，仅在国家标准中有较为原则的规定，这显然与其在预案制定中的地位是不相符的。
上文也着重介绍了英国的风险评估制度，分析英国等欧美国家的先进经验并结合我国现有情况，应从以下几个方面完善安全生产领域的风险评估制度：
（1）完善各安全生产主管机构的风险评估责任。从现有相关规定中来看，并没有明确一个责任主体来承担风险评估的责任。为统一应对安全生产及其他突发事件，全国各省市相继建立了应急管理办公室、应急管理委员会等办事机构负责区域内的应急管理工作。作为应对突发事件的第一线，各级应急管理办公室、委员会对于预案的制定与实施有这更为深刻的认识与理解，由其承担风险评估的责任，能够协调各部门关于安全生产风险评估的统一规范，为风险评估制度纳入预案制定奠定基础。
（2）强调风险评估的动态化。随着社会经济的发展，造成风险的诱因、性质、后果都会发生变化，因此风险评估也必须进行相应的动态化调整。因此，要在法律法规上明确要求定期对风险进行复查，每 6 个月至 1 年就应该对风险评估报告的内容进行一次复查，并对风险情况持续监测，分析影响现有的风险评估报告的相关因素有无明显变化。如果有信息显示影响风险评估的相关因素发生了潜在的变化，则应当立即重新进行风险评估，并更新风险评估登记中的相关信息（3）重视风险评估报告在安全生产应急预案制定等各阶段的运用。风险评估结果应当渗透到应急管理各个环节中去，而不是被束之高阁的形式主义。安全生产风险评估的结果应当得到全面的重视，它不仅关系到安全生产预案的编制与修订，同时也是开展安全培训和预案演练的依据和基础，甚至对城市的整体规划具有指导意义。
（4）风险评估结果应通过各种媒介向社会公众公开。在政府多渠道政务公开的大背景下，预案的内容应当向公众公开，作为预案制定重要依据的风险评估结果显然也应该公开化。社会公众了解到当地可能存在的各类安全生产风险，有助于更好的配合政府的应急救援活动，也有助于强化公众的风险意识并增自救能力。
总之，作为安全生产应急预案制定的重要依据，风险评估制度理应得到更多的重视，同时也应该在基本预案将风险评估制度纳入其中。风险评估报告涉及的内容也是跨学科多领域的，政府部门应该加强与社会力量的沟通协作，把好安全生产应急预案编制的第一道关。
5.3 改进安全生产应急预案的内容（Modified Content of the WorkSafety Emergency Plan）
《生产安全事故应急预案管理办法》对于预案的编制提出了如下具体要求：
（1）符合有关法律、法规、规章和标准的规定；（2）结合本地区、本部门、本单位的安全生产实际情况及危险性分析情况；（3）应急组织和人员的职责分工明确，并有具体的落实措施；（4）有明确、具体的事故预防措施和应急程序，并与其应急能力相适应；（5）有明确的应急保障措施，能满足本地区、本部门、本单位的应急工作要求；（6）预案基本要素齐全、完整，预案附件提供的信息准确；七是预案内容与相关应急预案相互衔接。规定整体上较为原则，没有提出具体的要求，这就形成了我国已有应急预案存在的一个共通性问题，内容单一不够细化、缺乏现实可行性、没有针对性。《突发事件应对法》第 18 条规定：“应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。”实际上，上升为法规的应急预案本身就是无法演练且无需演练的，因为其并不关注具体的应对措施，而是为分配各部门间应急任务、确定权力义务关系、明确各部门具体责任而制定的。因此在丰富预案内容时也要区分内容关注的对象是具有全局性的制度考虑还是专注于具体实施方案。
完善我国安全生产应急预案的内容应当从以下几个方面人手：
（1）安全生产应急预案中应当有对风险的总体描述。制定某一区域安全生产预案时，应当对该区域内存在的，可能对生产活动造成影响的风险进行总体描述。具体应当包括区域内生产经营企业的分布情况、危险物质的存放地点及周边情况、特殊地理环境及易发、多发的自然灾害可能对安全生产造成影响的情况。
（2）安全生产应急预案应当有各种突发事件的情景描述。预案的制定目的是应对未知的各项安全生产风险，这就要求在制定应急预案时充分吸取国内外在处理安全生产事故过程中积累的经验，充分发挥合理想象，经过科学论证设想出有可能发生的若干情况并对各种情况提出切实可行的多套备选方案。这一部分是整个预案编制过程中最不可控、最棘手的问题，同时也是决定应急预案效果的重中之重。然而现实中面对复杂多变的安全生产形势，各种生产事故与周边环境及突发自然灾害的结合是我们无法预料、无法穷举的，因此就要求我们依据风险评估不断展开合理想象，推断出可能出现的各种危机的具体情境。
（3）不同层级安全生产应急预案内容之间的协调配合。安全生产突发事件的应对工作不可能由一个单一的部门单独完成，需要多层级部门的沟通与协作。因此，各层级应急预案的内容应当体现出与其他有关部门制定的应急预案之间相互协调一致。政府各部门制定的应急预案应当在事故发生前做好沟通协调工作，有助于事故发生后迅速统一思想、明确各方责任，启动应急预案，控制事故灾害进一步恶化。企业结合自身情况制定的安全生产应急预案也应与政府预案保持信息互通，并依据上级预案的变动结合企业自身情况及时做出调整，以备事故发生后可以将企业应急预案与政府应急预案迅速无缝链接。
（4）强化政府与各类社会组织间的分工配合。各类应急预案均涉及政府与社会组织的沟通协作，上文也多次提出要将有资质的社会组织纳入应急预案编制、评审、备案的各环节，使社会组织为优化应急预案贡献力量。各类社会组织内部也应加强联系，如从事同类生产经营的单位在预案编制、救援协助支持、预案联合演练等领域相互支持、相互借鉴，有利于形成区域内企业应急联动机制，为提升应急效果奠定基础。
（5）明确安全生产应急管理机构、应急活动中的有关组织，并列明这些机构及其主要负责人员的姓名及详细联系方式。为了破除“有关部门”不知道是哪些部门的谜团，面对安全生产这一艰巨任务必须责任到人。依据不同层级确定应急管理机构负责人及工作人员，保障全年无休的安全生产上下信息沟通机制。确保企业在发生安全生产事故后结合事故严重程度层层上报，并依据各层级的应急预案及时开展应急活动，承担本级应承担的各项任务。明确具体责任人员有利于安全生产事故发生后各方沟通联系，接受上级统一指挥，同时也是明确各方义务，强化各方责任的必然选择。
（6）完善应急预案的奖惩制度，增加对政府部门及其工作人员的追责机制。注重应急预案的编制、评审、备案各环节工作监督检查，是确定安全生产责任，提高预案应急效果的必然选择。《生产安全事故应急预案管理办法》明确了应急预案工作的奖励及处罚条件：对于在应急预案编制和管理工作中做出显着成绩的单位和人员，安全生产监督管理部门、生产经营单位可以给予表彰和奖励。
生产经营单位应急预案未按照《办法》规定备案的，由县级以上安全生产监督管理部门给予警告，并处 3 万元以下罚款；生产经营单位未制定应急预案或者未按照应急预案采取预防措施，导致事故救援不力或者造成严重后果的，由县级以上安全生产监督管理部门依照有关法律、法规和规章的规定，责令停产停业整顿，并依法给予行政处罚。
上文也多次提到，除了追究企业违法违规行为以外，还应当建立对于相关评审专家和政府部门的问责机制。经评审通过并执行的安全预案，在实践中如有由于缺乏科学的论证，制定过程不符合程序发生重大漏洞的，可以取消评审人员的评审资格，对于相关部门领导玩忽职守不依法履行工职的，依法追究责任。
安全生产应急预案不仅是生产经营单位的“紧箍咒”,也应成为奖惩负有安全监管职能相关部门的重要依据。
以上制度本身应当被写入各层级安全生产的基本应急预案，作为编制预案不可或缺的部分。但无论是风险的总体描述还是各种情景描述，其本身又要面对生产过程中受多种因素影响复杂多变的各种条件变化，如何实现这些制度设计呢？这就要求各层级应当按照区域内的特殊情况将其列入具体应急预案，时时关注变化适时修改。
5.4 完善各层级安全生产应急预案的制定程序（Modified DraftingProcedure of the Work Safety Emergency Plan）
5.4.1 完善安全生产应急预案的编写
完善安全生产应急预案编制程序是保障预案内容详实、实践可行的先决条件。然而我国安全生产突发事件应急预案的制定程序尚未纳入统一法律规范的轨道，安全生产相关政策文件中均未规定政府层级应急预案制定的程序。国家安全生产监督管理总局发布的《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》中对应急预案的编制程序也仅作为企业制定预案的程序。《导则》规定预案制定分为以下 6 个步骤：“（1）成立应急预案编制工作组；（2）资料搜集；（3）风险评估；（4）应急能力评估；（5）编制应急预案。”此处预案的编制程序虽然只适用于从事生产经营的单位，但是对政府层面各层级应急预案的制定程序有一定的借鉴意义。因此，完善政府层级应急预案编写可借鉴《导则》中的若干规定，从以下几个方面入手：
1、成立由多部门构成的安全生产应急预案编制组
成立多部门、跨领域的安全生产应急预案编制组是一系列编制环节的起点，是编制安全生产应急预案的第一步。同时，预案编制组编制预案的过程也为各应急主管部门的沟通合作创造了机会，有利于各方统一思想，交流本部门在应急工作中的现实困境，寻求其他应急部门支持，协调一致共同应对突发事件。预案编制小组的成员一般应包括：（1）区域内行政首长或其他政府代表；（2）消防、公安、环保、卫生、市政、医疗、卫生防疫、通信、交通等应急管理部门领导；（3）区域内各类媒体代表；（4）法律、安全防护、环保等各领域技术专家及高校教授；（5）符合相关资质有意参于应急预案编制的其他社会组织。成立预案多部门、多层次共同参与的预案编制组是联合制定安全生产应急预案的先决条件，广泛听取各方意见有助于促成跨部门的应急预案，对于丰富预案内容、完善预案体系、强化预案的可行性及有效性起到举足轻重的作用。预案编制小组的成员必须按照预案编制计划，明确各方责任，合理分工，保障预案编制工作高效开展。
2、风险评估和应急能力评估
完善安全生产应急预案的内容需要“未卜先知”的能力，需要对可能发生的安全生产事故展开联想。当然，这种联想是建立在科学的基础上而非毫无依据的胡乱猜测，而风险评估及应急能力的评估的作用正是为制定预案时的猜想提供了科学的支持。应急能力评估是依据风险评估的结果，分析现有应急能力的短板，整合区域内各级政府及各类企事业单位应急资源，为下一步提高应急能力、提升应急水平提供依据。上文已经详细介绍了风险评估制度，此处不再累述。
总之，应将风险评估及应急能力评估制度纳入到预案编制的过程之中，作为编制预案编制必经的程序在法律上确定下来。
3、编写安全生产应急预案
应急预案的编制必须基于风险评估的结果，参考应急能力评估数据，依据有关法律法规及其他关于预案编制的具体要求完成编制工作。此外，应广泛收集参阅已有的各类安全生产应急预案的规定，尤其关注总体应急预案及其他上级的应急预案的相关规定，避免本级制定的应急预案内容是上级预案的简单重复，更要避免预案内容与上级预案的规定相冲突，要确保与其他安全生产领域的应急预案协调一致，针对不同情形的具体应对方案可以无缝对接。
5.4.2 完善安全生产应急预案的评审
预案的评审是保证预案质量的关键，于此同时也要避免对生产经营单位的预案进行评审给企业带来负担。《生产安全事故应急预案管理办法》规定了应急预案的几项评审要求：一是地方各级安监部门应当组织有关专家对本部门编制的应急预案进行审定，必要时还可以召开听证会，听取社会有关方面的意见；二是涉及相关职能部门或需要有关部门配合的，应当征得有关部门同意；三是矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储存，使用单位和中型规模以上的生产经营单位，应当组织专家对本单位编制的应急预案进行评审；四是评审应当形成书面纪要并附有专家名单；五是生产经营单位的应急预案经评审或者论证后，由生产经营单位主要负责人签署发布。
评审工作的有序开展是保障安全生产应急预案科学性的前提，为完善预案而进行多次评审在确保预案有效性的同时可能会增加企业的经营负担。因此，应进一步明确评审费用负担的相关规定。评审专家及相关机构必须对评审的内容负责并署名，预案发现重大漏洞造成人员财产损失的要启动责任倒查机制，必须做到权责统一，追究相关责任人责任。随着人们安全理念不断强化，无论是政府还是企业都在不断完善自身的安全生产应急体系，安全生产领域的预案数量也随之呈现出爆发式增长。为优化评审程序，提高评审效率，分担政府部门评审工作，应进一步与社会组织合作，通过政府购买公共服务的方式确定一批有资质参与应急预案评审的机构，动用社会力量确保预案评审工作的质量。
5.4.3 完善安全生产应急预案的公布
关于安全生产应急预案的公布，并没有统一的规定，各层级的安全生产应急预案公布情况也不尽相同。在计划制定的应急预案中，有部分关于安全生产的专项预案及部门预案在国务院的官方网站上仍然是“待公布”的状态，各级地方政府及应急管理部门预案的公布情况也不尽相同。依法律的效力来自于公开的基本法理，在一些应急预案上升为法律法规后就不能不面临公布的问题。以未依法公布的安全生产预案作为应急行动的指南，并将其作为处罚的依据便不免有违宪违法之嫌。
安全生产应急预案不同于一般的法律规定，预案涉及的内容可能涉及国家秘密，在公布程序中应依据不同的涉密等级具体的区分以下情况：（1）预案内容并不涉及国家秘密、商业秘密，不需要保密的，应全本公布。（2）预案内容涉及国家秘密、商业秘密的，全本公布将损害国家利益及企业权益的，应当适时将涉密部分删减，只公布预案简本。如涉及到国家军用物资、军事力量部署等军事秘密的。（3）预案内容平时并无公开必要，但是当安全生产事故灾难发生后有必要让公众知晓的，应当在事故发生后及时公布。如有关区域内应急响应动员、应急费用的筹集运用、现场救援阶段对媒体的管控等方面的规定。
最后，预案管理部门应运用电子政务及互联网技术，构建涵盖各层级安全生产应急预案的数据库，将包括企业应急预案在内的各级预案即时发布到网上。一方面运用大数据技术对比各类预案，有利于完善科学性、可行性论证。另一方面方便群众查看区域内各级各类安全生产预案的相关内容，在事故发生后能够依据应急预案开展自助和救助行动。广泛吸纳各方力量共同参与安全防护，这也体现了预案规定的鼓励社会力量参与应急救援的宗旨。
5.5 重视安全生产应急预案的动态化修订（Pay More Attention tothe Revision of the Work Safety Emergency Plan）
安全生产应急预案修订与编制同样值得引起足够重视。由于影响生产安全的客观情况不断发生变化，只有根据变化情况及时修订补充预案内容，才能更有效地应对安全生产过程中的各类突发事件。《突发事件应对法》第 17 条规定：“应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。”但针对安全生产应急预案由谁主持修订、如何修订等问题没有相关细化的规定。
一般出现以下情况，应当修订预案：（1）发现了新的风险源或者具体情况变化导致现有预案已经过时，不能满足应急任务的。（2）从安全生产事故中获得的经验教训，具体应对突发安全生产事故暴露出的新问题，实践表明需要强化现有应急力能的。（3）日常应急演练中获得经验教训。（4）应急组织机构及其工作人员发生变动，具体应急预案必须实时更新变动情况，必须将名称、部门及联系方式一并载明。（5）《安全生产法》、《突发事件应对法》等制定基础发生变化，以此为编制依据的安全生产应急预案也应有所调整。
安全生产应急预案的及时修订是保证应急预案针对性、实效性的重要措施，《生产安全事故应急预案管理办法》不仅对修订条件做出原则规定，还明确了具体时间，规定地方各级安监部门制定的应急预案，应当根据预案演练、机构变化等情况适时修订。生产经营单位制定的应急预案应当至少每 3 年修订 1 次，预案修订情况应有记录并归档。存在以下情形的，应急预案应当及时修订：一是生产经营单位因兼并、重组、转制等导致隶属关系、经营方式、法定代表人发生变化的；二是生产经营单位生产工艺和技术发生变化的；三是周围环境发生变化，形成新的重大危险源的；四是应急组织指挥体系或者职责已经调整的；五是依据的法律、法规、规章和标准发生变化的；六是应急预案演练评估报告要求修订的；七是应急预案管理部门要求修订的。
但是《生产安全事故应急预案管理办法》忽视了从事生产的一线工人参与预案修订的权责，他们对于安全生产中暴露的问题接触最多、了解最深，因此应定期组织企业一线工人座谈，听取他们对于安全防护的意见与建议。依据“谁编制，谁修订”的原则，相关编制单位应切实组织好修订工作，必要时可以邀请预案评审部门及相关专家和符合评审资质的社会组织加入到修订的队伍中。通过与发达国家预案的对比，我们也发现了自己的差距，国外的安全生产应急预案也是通过不断修订从而不断完善的。因此，应当继续深入研究国外的先进经验，结合我国现有情况，及时、科学的修订预案。
5.6 严格安全生产应急预案的违法责任（Ascertain the IllegalLiability of Work Safety Emergency Plan）
5.6.1 明确安全生产应急预案的责任
保障全国范围内生产经营活动有序开展，安全生产应急预案作为安全生产管理的第一道关必须把守好。为引起安全监管部门对于安全生产应急预案编制、评审、备案、实施等各环节的重视，有必要把违反安全生产应急预案各个环节的行为作为处罚的依据列入《中华人民共和国安全生产法》及《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》之中。同时，也应该强调安全生产应急预案的基本预案对于政府部门、生产经营单位及其他企事业单位的普遍约束力，在安全生产突发事件发生后对事故区域包括公民在内的所有人均具有约束力，违反安全生产应急预案造成人员伤亡财产损失的，应依法承担相应责任。
5.6.2 明确安全生产应急预案中的处罚的法律依据
安全生产应急预案并不因为其应对突发事件的紧迫性、严重性而拥有更高的法律效力，安全应急预案作为法律的具体实施方案当然也应该符合法律位阶的各项规定。现有的各层级安全生产应急预案法律之中，国务院发布的《国家安全生产事故灾难应急预案》的位阶最高，其效力显然是在法律之下的。
因此，为明确安全生产应急预案中处罚的法律依据可以从以下几个方面改善：
（1）提高现有安全生产应急预案的法律地位，将基本预案上升为法律，基本预案中规定的各项处罚措施自然获得了法律上的授权。但从现有应急体系来看，将安全生产应急预案中基本预案层级提高必然导致国家总体应急预案等上位应急预案的集体升级，立法成本较高。
（2）在其他高位阶的法律规范中新增因违反安全生产应急预案而应承担责任的相关规定。如将因违反安全生产应急预案各环节应承担的责任列入《中华人民共和国安全生产法》、《突发事件应对法》等上位法之中，将违反安全生产应急预案处罚种类的设定权适度上移。
总之，不能因为应对突发事件情况紧急而将安全生产应急预案凌驾于现有法律设定好的责任种类及设定责任的权限之上，避免类似规章授权地方立法的乌龙。应依据立法程序，明确各方责任，建立上下统一、协调一致的应急责任制度。
