第二章 行政审批电子监察系统相关理论概述
一、电子监察系统的理论基础
（一）基本概念界定
1.行政审批
行政审批是指行政审批机关提出的申请，根据自然人、法人或者其他组织经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。
廖扬丽认为行政审批是政府行政机关依法处理公民和企业的申请，以确定其市场主体资格、限定其权利、明确其义务的行为。
宋华琳认为，为了控制行政审批权滥用，我国出台了《行政许可法》，并且在实践中不断完善，《行政许可法》具有监督政府滥用职权的法律效力。
综上所述，行政审批就是国家机关依法行使职权，为自然人、法人或者其他组织提供审批服务的行为。
2.电子监察
李小晓认为，电子监察将使行政事务的处理更加地公开透明，可以有效地防治腐败问题的发生。
刘娅，谭刚，曾葆认为，电子监察是借助现代信息技术，依法对行政审批事项进行监督的电子监管系统。
芮钢认为，电子监察，即运用现代信息技术手段，对行政审批行为的全过程进行实时监控。
谢雅云（2013）认为，电子监察是电子政务发展的新的阶段和领域，是对电子政务有延伸性的拓展。
综上所述，电子监察是指纪检监察机关运用行政审批电子监察系统对行政审批过程进行实时监察、预警纠错、绩效评估和信息服务。
3.电子政务
在我国，电子政务的概念仁者见仁智者见智。
江玉凯教授认为"电子政务就是公共管理部门应用现代信息技术，全方面地向社会提供优质、规范、透明的管理和服务。"李晗认为（2011）：政府机构运用以网络技术为核心的现代信息技术，最终为公众提供规范透明、优质高效的服务。
综合分析，电子政务就是政府机关利用先进的网络技术，创新政府管理模式，建立与行政管理体系相对应的全面的网上服务体系。
（二）电子政务在电子监察系统的应用。
1.电子政务的发展阶段
随着计算机及网络技术的逐渐普及，到目前，我国的电子政务发展经历了三个阶段：
第一初始阶段。我国政府于20世纪80年代开始办公自动化，政府办公开始使用计算机、传真机、打印机、复印机等办公设备及简单的网络技术，从而提高办公效率和质量。
第二形成阶段。20 世纪 90 年代中后期，由于改革开放的进一步深入，初步建立了一定规模的电子政务体系，尤其体现在海关、出入境检疫、工商、技术监督等部门的日常工作中，也初步形成了同电子政务硬件匹配的的软件和技术支撑。
第三完善阶段。本世纪初，随着网络技术突飞猛进的发展和向普通民众的普及，电子政务的发展也迎来了"黄金"时节，政府部门进一步加强基础设施建设，大范围铺设光缆，改善设施功能，普通民众可以通过网络足不出户实现"网上审批",完善服务内容，查询、取证都可以一并完成，建立起了具有相当广度、高度和深度的政府服务网络体系。
进入二十一世纪第二个十年，我国电子政务的发展已经基本成熟和相对稳定，政府各部门之间，政府和广大人民群众之间的相互联系得到长足发展，形成了聚合效应和生产力。电子政务发展的方向，是加强对政府的有效监管，提高政府工作效率，营造公平公正环境，积极开展公共服务，逐步改善民生。
2. 电子政务的内涵
电子政务就是政府部门通过利用现代化的计算机硬件技术和网络信息软件技术，创新行政管理模式，建立与行政管理体系相对应的全面的网上服务体系。行政审批电子监察系统是电子政务发展的新阶段。电子政务就是要以网络信息技术为媒介，作为政府与公众的沟通桥梁，电子政务的发展是大势所趋，随着经济社会的快速发展和现代信息技术的突飞猛进，以电子政务为代表的互联网技术，以其独特的优势打破了传统的时空界限，迅速成为覆盖广泛，能够有效沟通的工具。
（三）电子政务的特点
一是信息化。在政府日常工作中，把现代网络技术应用于政府工作中，从而现了信息化，达到信息传输的现代化，提高了政府管理的效率。
二是电子化。通过计算机系统连接，实现无纸化，改变原有时间和空间格局，实现了实时交流、高效运转的网络链接。
三是节约化。毋庸置疑，通过大量、先进的信息化和电子化的广泛应用，最终达到了节约化的目的，减少政府行政成本，节约政府开支。
二、我国行政审批制度的历史与发展
（一）行政审批的概念
行政审批就是国家机关依法行使职权，为自然人、法人或者其他组织提供审批服务的行为。
（二）行政审批制度改革发展阶段
第一阶段：改革开放前，审批制度要求个人及其他任何组织的经济和社会文化活动都需向政府部门报告审批。
第二阶段：改革开放后，国家加大了行政审批的改革力度，通过颁布、实施一系列法律法规，规范行政审批职能，减少不必的行政审批环节，落实政府公共服务理念。
第三阶段：21 世纪初，我国行政许可法正式发布实施以来，我们国家对行政许可事项进行了明确规定，从而使得行政审批更加规范，更能够满足公众和企业申请并办理相关手续。
（三）电子监察在政府管理中的应用
1.行政审批电子监察系统的构成要素
电子监察是电子政务在纪检监察系统的具体运用，是指纪检监察机关运用行政审批电子监察技术手段，对行政审批从受理、审批、办结全过程实施监控，对发现的问题及时处置，对工作效果进行评估，为领导决策提供依据，为市民提供信息咨询服务。
鞍山市行政审批电子监察系统分为软件和硬件两部分。软件部分主要包括：行政审批系统、电子监察系统、行政审批电子监察网站。主要用于对全市的行政许可、非行政许可及便民服务事项进行实时监察和预警纠错。硬件部分主要包括：服务器相关设备、视频监控相关设备及监控中心。主要用于为软件系统提供硬件支持，并应对公务人员的工作作风和服务态度进行实时的视频监控。
2.电子监察的功能
电子监察系统包括对主要办事窗口实时视频监控以及相关部门的行政审批项目的审批过程进行实时、全程和自动的监控，其主要功能包括：第一。建设本系统督促政府各部门按照行政许可法规范审批流程、缩减审批时限，明确审批权限；第二。对行政审批全过程进行实时全方位监控；第三。受理市民投诉，解答市民疑惑，督促纠正行政审批行为；第四。可通过该系统提供行政许可规范及办事指南等，为公众提供服务；第五。通过有效预警机制，实行行政审批绩效考核。
3.电子监察的作用
一是实时监控。电子监察系统与各部门业务系统连接，自动、实时采集每一笔业务办理过程的详细信息，对其审批过程、办理时限和异常情况进行监察，使监察机关足不出户就可以即时、全面地了解每笔业务的办理是否存在违规、违法。一般情况下，在办公区设有摄像头，在公共服务中心显着位置设有大屏幕，滚动播报办件信息，办理窗口位置和办理顺序，摄像头与管理人员联网，可以实现实时监控。从全国各地的电子监察看基本上实现了实时监控的功能。
二是预警纠错。系统通过对监察所需的数据进行采集，电子监察系统可以对行政审批时限、行政审批结果异常、收费异常等进行实时的监控，一旦超时或违规，将及时提醒管理者，管理人员及时与具体工作人员联系，并将情况及时上报，并结合短信平台实现预警纠错。预警纠错是电子监察系统的重要作用，并被广泛应用于工作中，起到了防微杜渐、促进工作的作用。
三是绩效测评。通过对纳入监察系统的单位和部门进行量化打分和综合排名，实现绩效测评。能够自动生成的统计图表，可以直观、醒目地为领导决策提供参考依据。绩效测评是近年来全国各地流行通用的考核政绩的主要方式，并且被考核部门所认可，但是弊端就是容易受到人为主观因素干扰，而从电子监察的特点看，恰巧能够弥补这一点缺陷，能够提供相对客观公正的考评结果，为领导决策作出依据。
四是信息服务。电子监察系统可以根据实际需要自动生成相应的统计图表。对相关部门的办件效率、红黄牌预警和业务异常等情况可以一目了然。对领导进行宏观经济决策和行政处罚决定提供有效的参考依据。我们所处的是信息社会，我们被不同的信息所包围，信息的混乱也对社会和公众带来了一定的困扰，正因为此，正确而有用的信息在现代社会显得越来越重要，电子监察的最终目的就是要监督政府部门，为公众提供优质服务，提供信息服务也是电子监察发展的应有之意，通过信息服务，能够让公众掌握办事流程、办事进展情况和办事结果，同时，政府部门接受群众监督，更加努力为群众办事。
三、国内外电子监察系统的实践
（一）国外发展情况
1.国外行政审批制度改革历史延展
从 20 世纪 70 年代末欧美国家开始行政改革，行政改革都是适应现代市场经济的发展，转变政府职能。
美国在福特总统任期内，为了适应市场需求，开始了行政审批制度改革，取消了对经济不必要的管制和审批，90 年代美国经济的高速增长，应该是行政审批制度改革的结果。不过，美国有相对完善行政审批方面的法律法规，明确规定了审批的内容，审批的范围、审批的条件，审批的时限以及审批不作为的处置方式等，这些都需要接受严格的司法审查，通过司法程序对政府审批行为进行监督，加强对行政审批的监管，提高行政审批的科学性。
20 世纪 60 年代以后，日本政府开始了大规模的行政审批制度改革，日本的行政审批改革前后经过七次调整，逐步实现了精简审批项目，优化审批程序促进了日本经济的发展。英国在完善行政审批制度改革方面主要是通过不断完善私人中介组织，极大地调动了全社会参与的积极性，尤其是在信息沟通、投资采购等方面都是依靠社会组织完成，由于通过第三方机构，直接减少了政府部门相关人员腐败的机会。
2.国外行政审批电子监察应用
上世纪 70 年代末，全球化把世界紧密联系起来，经济一体化使得各国在合作中充满着竞争，而且愈加激烈，政府的高效服务成为各国发展的目标。随着以计算机网络为核心的技术壁垒被打破，信息化成为全球一体化之后世界各国的共识，信息化对政府行政管理带来了便利，也提出了严峻的考验，既为电子政务的发展技术平台和支撑环境，又为国家安全带来了新的隐患。
目前，国外电子政务的发展已经到达了一定的水平，美国埃森哲公司发布的电子政务研究报告指出，在网络服务和电子政务成熟度上，加拿大名列第一，新加坡第二，美国第三，这些国家在电子政务方面积累了丰富的经验。
美国积极倡导和推动电子政务和电子政府。2000 年 6 月，时任总统克林顿宣布"要在 3 个月内建成一个超大型电子网站--第一政府网站" ,这是全球首次提出"电子政府"概念。此后，美国的电子政务建设经历了"以公众为中心","政府重塑"、向公众提供一站式政府电子化服务的发展，目前的工作重点已开始由目标整合向信息系统整合方向发展。
新加坡在电子政务方面取得了举世瞩目的成绩，经过了 30 多年的发展，新加坡已经迈入电子政务现代化国家，新加坡的电子政务发展经历了三个阶段，第一阶段为 1992 年至 1999 年，新加坡提出以建设智能国家为目标，举全国之力建设了首条宽带网络，政府部门开始为广大民众和企业提供互联网服务。第二阶段为 2000 年至 2006 年，通过融合发展，政府部门全部完成业务系统的建设，同时，把信息通信的发展作为推动经济发展、提升国民素质的主要动力。第三阶段为 2007 年至 2015 年，新加坡提出了创新、整合与全球化策略，通过创新政府与部门联动机制，整合政府资源，开展全球化互联互通，努力提高政府办事的信息化服务水平。经过 30 多年的发展，新加坡已经初步形成了当初设想的"智慧岛"目标。
从这些电子政务发达国家的实例不难看出，世界各国均大力开展电子政务建设，开展了经济领域之外的又一次竞赛，同时，持续数年的经济投入和分阶段、有步骤的推进，都使得电子政务成为了这些国家发展的"软实力",很多观念都值得我们学习和借鉴的观念，比如，服务的理念以"以公众为中心",服务的方式通过办事大厅来实现，服务的目标是规范政府行为，公务人员的工作理念是现代服务化，政府的服务理念是改善民生，改善人居环境，提高公民道德修养，培养现代公民意识。
电子监察系统作为专门用来监察、管理各行政部门行政审批实施情况的电子政务应用系统，在全球已有 40 多个国家先后建立了自己的电子监察系统。
（二）国内电子监察现状
1、电子监察系统现状
自从 2006 年全国第一个行政审批电子监察系统在深圳取得巨大成功，电子监察系统的发展也出现了百家争鸣的景象。综观全国各地，纪检监察信息化建设的趋势有以下几个特点：
第一、向多级监察网化络发展。行政审批电子监察的建设从单个的、独立监察业务的电子监察发展成多级行政电子监察网络化、综合业务监察平台化、网上监察体系化。
第二、向多种业务综合监察平台发展。以"顶层设计、资源共享、标准统一、安全保密"为原则，引入最新信息技术，实现机关规范高效运转。
第三、向网上监察体系化发展。不断向行政监察各个业务领域深入，逐渐覆盖政府各委、办、局全面的业务和政府各阶段的中心工作，建立与行政管理体系、行政监察体系相对应的全面的网上监察体系。
2、电子监察系统的发展趋势
电子监察系统已经在行政审批系统中得到了广泛的应用，起到了不可替代的作用，纵观其未来发展趋势，应该在广度和深度上再有更高层次的突破和延伸拓展，从广度看，未来，行政审批只是电子监察监察应用的一部分，还将包括了公共资源交易，尤其是涉及农村土地流转、城市拆动迁改造等关系国计民生的重大项目、行政执法监察、资金管理电子监察系统、政务公开及资源共享电子监察系统、公共服务及其他类电子监察系统等系统。从深度看，电子监察系统将不止开展简单、表面化的监察，而是探究更多深层次、更多细节的研究趋势，国家也会顺应潮流，建立起统一的数据交换平台，减少人为因素和壁垒，整合各地区、各部门、各单位信息资源，让信息资源得到共享，让政府工作公开透明、让政府权力得到下放，让上下级形成合力，从而形成现代电子监察体系。
