第 1 章 绪论
1.1 研究的背景和意义
政府与公众的信任关系，在一些文章里被称之为政府公信力。2006 年 3 月，温家宝总理在十届人大四次会议上所作的政府工作报告中明确指出要加快推进行政管理体制改革，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。这是政府公信力的概念第一次被写进中央正式文件，它标志着政府公信力建设正式被纳入国家综合治理的范畴[1].在党的十八大、十八届历次会上，也都对政府公信力的建设提出了明确要求，党的十八届三中全会明确提出：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理试，增强政府公信力，建设法治政府和服务型政府。
公信力是政府的影响力与号召力。它是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。同时，它也是人民群众对政府的评价，反映着人民群众对政府的满意度和信任度。政府公信力在政府行使其基本职能、维护社会稳定中起着至关重要的作用。第一，政府公信力是社会经济秩序正常运转的基础。构建社会信用体系的关键在于加强政府信用建设，只有在完善的信用制度下，依靠政府的维护、规范和社会成员对秩序的遵守和信任，社会市场经济才能够保持其正常的运转轨道，如果政府不带头做好公信力的良性示范，整个社会也就没有信用而言，其结果必然导致无论是那种社会体制下的市场经济都无法正常运转，甚至无法存在。第二，政府公信力是政府治理社会的基本要求。政府履行公职的效果如何，只有依靠政府公信力来评价，同时也只有依靠政府公信力来检验政府的合法性。人民网《光明日报》上的一篇名为《努力提高政府公信力 》的评论文章曾一针见血地指出：“信用政府能够增强人民群众的社会信任感和归属感，政府失信则会导致人民群众对政府信任的丧失，从而造成社会普遍失信，削弱政府的合法性”[1].第三，政府公信力是推动社会经济快速平稳发展的重要因素。当前全国上下都在建设社会主义和谐社会，政府公信力的建设就是社会主义和谐社会不可或缺的一部分，同时也是落实科学发展观的重要体现[6].
当前在学术界，政府公信力建设的问题还是一个新兴的研究课题，笔者阅读了大量的有关政府公信力的研究资料，发现绝大多数有关政府公信力的研究都是集中在中央政府以及省、地级市政府这种“上层”的政府机关范围，而对于基层政府的公信力研究更是少之又少。笔者认为，基层政府作为国家行政机关的较底层，与广大人民群众处于最广泛、最频繁的接触中，相对上层的政府机关而言，基层政府更具有亲民性，其公信力的研究更能直观地反映出老百姓心中政府的形象。因此，有必要将基层的县级政府，甚至于农村的乡镇政府、城市的街道办事处最为政府公信力的研究对象，从而更加全面地着手研究我国政府公信力的建设。
1.2 国内外研究动态
1.2.1 国外研究动态国外对于政府公信力问题的研究始于二十世纪，大致可归纳为以下两种观点：
一部分学者从文化角度探究政府公信力问题。《历史的终结》一书中，日裔美国学者弗朗西斯·福山曾讲到，“历史将终结于一种自由的国家形态，平等、民主将成为现代社会的基本理念”[3].他的观点是，平等与民主在社会中的的具体化即是一种物质生活与文化权利的平等。男女平等的权利、高质量的物质生活、可共享的公共服务体系等都是其具体表现。在社会现代化的进程中，民主是由社会内部产生的动力与诉求，对于社会的现代化，这是其产生的必然压力。政府责任机制的建立及其高质量的保证与民主相辅相成[29].
弗朗西斯·福山在《信任：社会美德与创造精神繁荣》中同样讲到，“文化是与经济生活密切相关的，信任是由文化因素决定的；信任，作为一种社会资本，它直接影响到社会稳定、经济繁荣和政府的施政。[4]”所以，政府公信力与文化是紧密联系在一起的。
国外学者中还有一部分则从理性角度研究政府公信力问题。其中最具代表性的是社会学家詹姆斯？科尔曼，他认为群众对政府的信任层度是可以通过数值来衡量的，群众对政府的信任可以划分成很多类别，例如情感型、认知型、认同型等等，他提出群众对政府信任类型的不同，将会对政府的工作绩效、满意层度、以及政府承诺的兑现都将产生很大的影响。所以，他认为政府的公信力是可以以理性的标准来衡量、计算的。以上的这两种观点，都为我们研究政府公信力的问题奠定了基石。
就目前而言，国外基本没有专门研究基层政府公信力的文章，我们应当对这些文献批判的加以借鉴。
1.2.2 国内研究动态在学术界，学者们主要从三个方面对政府公信力进行了研究，即公信力与评价、公信力与诚信、公信力与责任。而对于基层政府公信力的界定，鉴于研究资料的局限，多数学者对基层政府公信力的定义也都与政府公信力的定义相仿。
（一）公信力与诚信。对于公信力与诚信的关系在学术界主要存在以下两种观点。一种观点认为政府公信力和诚信是一体的。也就是说在公信力的概念之中，既包含着信任，也包含着信用，二者缺一不可，都是公信力概念中最重要的因素。认同此种观点的学者主要有陈洪生、龚培兴等人。他们认为所谓政府公信力，是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任度[30].而高卫星等人在此基础上指出政府公信力的影响因素还有政府自身的道德状况，进一步来说也就是政府的诚信度。与此不同的是，王水波和何贤明等人虽然承认政府公信力与政府诚信二者之间的密切关系，但更多的认为二者之间的不同之处。
在他们看来，政府公信力体现的是政府信用能力，它反映公民在何种程度上对政府行为持信任态度[31].而政府信用，指的是政府履行其对公众承诺的状况。现代社会是民主与法治的社会，政府信用在责任政府中扮演的角色也愈来愈重要。以上两种观点的相同之处是都看到了公信力与诚信的密切关系。不同点在于一种观点认为诚信寓于公信力之中，是公信力不可缺少的一部分；另一种观点则是在看到两者密切关系的同时又将两者相互区别。但无论是哪种观点，都是通过分析两者之间的关系来考察政府公信力的内涵。
（二）公信力与评价。唐铁汉等人所持的观点是，政府公信力应该是政府行政能力与公众满意度之间的乘积。它反映的实质就是广大人民群众对他们的政府所支持和信赖的程度，也就是民众对政府的满意度。人民群众对政府公信力的评价主要体现在政府的诚信程度、服务程度、依法行政程度及民主化程度这些方面[32].吴威威等人的观点是，政府公信力是社会组织和民众对政府信誉的一种主观价值判断，它是政府行政行为的形象和所产生的信誉在社会组织和民众中所形成的心理反应，即民众对政府整体形象的认识、情感、兴趣、期望和信念等，于此相应的行为表现是民众是否自愿地配合政府的行政行为以减少政府的公共管理成本，从而提高公共管理效率[33].这种说法以人民群众对政府的评价作为衡量政府公信力的标准，认为政府的公信力的高低取决于群众对政府评价的好坏。换句话说，政府公信力表现在政府对广大人民群众的号召和影响程度上，群众对政府工作评价的好坏就是政府的公信力。
（三）公信力与责任。部分学者也把政府的公信力与政府负责任的程度等同起来，比如张伟珍等人就将公共责任明确为基层政府公信力最为核心的一个因素，他们认为，一个负责任的政府必然会收到广大人民群众的拥护和信赖，其政府公信力也必定具有相当高的水平。换句话说，政府公信力和责任是密不可分的，它是政府责任行为的客观结果和反射。
1.3 研究目的和方法
研究目的：本文旨在通过以邹城市为例所做的政府公信力调查问卷，通过问卷调查的形式，分析基层群众对政府的信任层度，从而发现县级基层政府在公信力建设方面存在的种种问题和不足。同时，在借鉴国内外政府公信力建设的理论及实践基础上，结合自身多年的工作实践，从基层的角度出发，对我国基层政府公信力的建设开展相关研究探索，提出有针对性的合理化建议，解决在政府公信力建设中存在的种种问题。
主要研究方法：一是参考文献。大量查阅、研究有关我国中央政府、各省市政府公信力建设的理论文章、文献资料，对比国外政府在公信力建设中采取的有效办法，找出可供参考之处，作为文章的理论基础。二是案例分析。对于新闻报道中出现的各类群众关注度较高、有代表性的社会问题、突发事件，进行认真研究分析，对其中所反映出的具体问题认真剖析归纳，找出研究对策。三是调查研究。结合基层政府的基本情况，通过制作有针对性的政府公信力调查问卷，认真梳理基层政府在公信力建设中存在的不足，对存在的问题进行分析、研究，提出有针对性的对策建议。
1.4 研究创新之处
本文的创新之处在于用全新视角去研究基层政府的公信力建设问题，以调查问卷的形式探索基层政府公信力现实情况，同时根据自己工作实践经验，运用加强对社会管理的创新，积极转变政府职能，努力构建服务型政府这一理论思想，从而解决基层政府在公信力建设方面存在的各类突出问题。
政府的公信力建设是个永恒的课题，其中涉及到社会的各个方面，需要在实践中不断探讨和深化，受笔者学识水平、知识结构和社会阅历等方方面面的限制，此篇论文在理论功底、深入研究、对策的针对性、实用性及可操作性上还存在着一些不足之处，还有待在众多专家学者等同志们的不断帮助下进一步改进和完善。
