第 2 章 政府与公众信任关系的理论分析
2.1 政府与公众信任关系的基本内涵及主要作用
2.1.1 基本内涵
政府与公众的信任关系，在一些文章里被称之为政府公信力。温家宝总理在十届人大四次会议上所作的政府工作报告中第一次提到“政府公信力”这个概念，但是对于政府公信力，据了解，目前学者们对这一问题的内涵界定还没有完全一致的定论，但大体上主要分为两类，一类是将其视为政府管理社会所具备的一种能力类型，如学者朱光磊和周望认为，“政府公信力是政府及其公务员自身、公共管理与公共政策及其执行能否取信于民的能力”[2].而另一类则将其视为公众对于政府工作和能力的内心评价和反映，即“政府公信力是指政府获得人民群众的信任度的高低，是政府行为所产生的信誉和形象在社会基层组织和群众中所形成的一种心里反映”[3].二者都从自身的角度出发对于公信力做了自己的了解，其中笔者个人更倾向于后者。笔者认为，在行政活动中，政府公信力涉及的主体有两个，一个是政府，一个是公众。二者之间的关系是服务与被服务的关系，即政府是为公众提供公共服务，公众是政府服务的受益者。既然政府公信力涉及到政府和公众这两个对象，其概念必然关系到政府与公众之间的互动问题，即政府和公众之间相互使彼此发生作用或变化的一个过程。当政府作为主体时，如何能够使自身的行政行为让客体--也就是社会公众所接受呢？这就需要有良好的政府的公信力，具体体现在政府的号召力和影响力；那么我们换个角度，从公众作为主体的角度来看，政府的公信力具体体现在广大社会公众对待政府行政行为的一种态度或者评价，也就是说政府及其职员是否在人民群众的眼中的形象、口中的评价、心中的印象[4].政府公信力这个概念表达一种理念，“信”与“不信”皆为社会公众的主观评价、心理反应和价值判断；政府公信力指涉一个内容：政府的“言”、“行”、“果”是否一致[5].真正的服务型政府必然是能够达到最初的“言论”、现实的“行为”和最终的“结果”三者高度一致，从而获得良好的声誉，得到公众的认可。政府的公信力在此就是指公众对政府的认可程度。
2.1.2 主要作用
第一，政府公信力是维护市场经济正常运转的根本之基。政府公信力的建设是整个社会信用体系建设的关键环节，只有在完善的信用制度下，依靠政府的维护、规范和社会成员对秩序的遵守和信任，我们的市场经济才能够沿着正常的轨道运转，缺少了信用这一最为基本也是最为关键的因素，整个社会主义市场经济的运转必将举步维艰。
第二，政府公信力是确保社会稳定的定海神针。政府履行公职的效果如何，只有依靠政府公信力来评价，同时也只有依靠政府公信力来检验政府的合法性。人民网《光明日报》上的一篇名为《努力提高政府公信力 》的评论文章曾一针见血地指出：“信用政府能够增强人民群众的社会信任感和归属感，政府失信则会导致人民群众对政府信任的丧失，从而造成社会普遍失信，削弱政府的合法性”[1].
第三，政府公信力是助推经济社会快速稳定发展的关键要素。当前全国上下都在建设社会主义和谐社会，政府公信力的建设就是社会主义和谐社会不可或缺的一部分，同时也是落实科学发展观的重要体现[6].政府作为社会主义和谐社会建设的发起者和组织者，就必须主动做好诚信建设的表率，只有当政府的公信力收到广大人民群众的认可，才能名正言顺的提出依法治国的口号，理顺稳定与发展的关系，实现中华民族的伟大复兴。
2.2 政府公信力现代理论基础
现代的社会是一个追求民主开放、公平公正的社会，在现代社会的理念之中，无论是从各国不同政体的合法性根基，还是国家政府与公民之间的关系，政府公信力都是十分重要和必要，都是有其理论基础的。
2.2.1 社会契约理论
英国资产阶级思想家卢梭在其 1762 年出版的《社会契约论》里提出了人民主权学说，主张国家的权利来源于人民与政府之间的协议或契约[9].契约理论认为，公众与政府之间是一种以行政权为中心的委托--代理关系：公众将行政权委托给政府，同时期望能获得维持其利益的政府服务，这种关系必然包含着政府信用和社会公众认同的政府公信力问题，政府必须建立在公众信任的基础上[10].德国社会学家马克·韦伯首次把“合法性”作为核心要领进行学理探讨，他认为合法性是既定政治体系的稳定性，即人们对享有权威地位的确认和对其命令的服从[11].从卢梭到马克·韦伯，对合法性的研究都离不开-个主题--怎样的政府公信力最好，最能得到民众的认同和拥护[13].其实，国家权力的合法性基础就是某种信任，越是现代意义上的合法性基础，越是与公民的选择相关，就越符合信任的狭义定义。合法性的获得，一方面取决于政府的活力，包括国家权力为强化自己的统治地位而运用意识形态的、法律的和道德伦理的力量为自身所作的种种论证，另一方面，其更为实质的内容是，国家政权在大众中赢得了广泛信任和忠诚，从而使人自觉地把对政府的服从当作自己的义务[12].
2.2.2 责任政府理论
在法学中对“责任政府”的定义是：“这个术语通常用来指这样的政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职”[2].在现代民主政治条件下，公共权力行使体现出两个极为重要的价值取向，即民主和责任。公共权力来自公民主权的委托，公共行政向公民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。政府的公信力，正是政府行使公共权力效果的社会反馈，是政府责任行为的外射[14].在民主社会，失去民众信任的社会，其合法性也存在危机。政府公信力产生的根源来自于对政府政治合法性的确认，合法性与政治现象相生相伴，它是指社会性秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态，现代民主政治的实践显示，责任政府的共同趋势是既注重公民的参与又重视民主的宪政原则[15].公信力集中体现了政治合法性的实质内容，其落脚点却是公民利益的最大化[16].因此，责任政府政治合法性的根基是政府的公信力。
2.2.3 社会主义和谐社会理论
我们当前所构建的社会主义和谐社会，其最根本的目地就是要达到人与自然的和谐相处，社会各系统之间的和谐发展。这是一项极其庞大而又复杂的工程，需要全体社会成员的共同参与。在社会的各系统之中，广大人民群众是这项工程的最直接参与者和建设者，而政府主要扮演着主导者的角色[17].政府之所以能够成为这一复杂而系统工程的指导者，是以其政治合法性为基础的，而政府政治合法性最主要的因素之一就是政府的公信力[18].
公信力是政府合法性的根基，公信力薄弱的政府，其合法性地位也势必将遭受质疑[19].在社会主义和谐社会理论中，政府公信力的重要性主要表现在以下三个方面：第一，政府公信力是社会主义市场经济的基础[20].构建社会信用体系的关键在于加强政府信用建设，只有在完善的信用制度下，依靠政府的维护、规范和社会成员对秩序的遵守和信任，社会主义市场经济体制才能够正常运转，如果不以信用为基础，整个社会的信用荡然无存的话，社会主义市场经济也必将无法存在[21].其次，政府公信力是政府治理社会的基本要求[22].政府履行公职的效果如何，只有依靠政府公信力来评价，同时也只有依靠政府公信力来检验政府的合法性。信用政府能够增强人民群众的社会信任感和归属感，政府失信则会导致人民群众对政府信任的丧失，从而造成社会普遍失信，削弱政府的合法性[23].再次，政府公信力是经济社会稳定快速发展的前提条件[24].当前全国上下都在建设社会主义和谐社会，其中重要的组成部分就是政府公信力的构建[25].政府既是社会主义和谐社会建设的组织者，也是社会信用体系建设的倡导者，只有当全社会的群众对政府公信力充分的给予认可，才能理顺发展与稳定之间的关系，才能在依法治国的同时提高政府的威信，从而促进经济社会的全面协调可持续发展[26].那么政府依靠什么来处理与民众的关系，化解与民众的矛盾和冲突呢？答案就是良好的政府公信力[27].政府公信力不仅是构建和谐社会力量的重要组成部分，也是落实科学发展观的必然要求[28].正是因为公信力的这种作用，要求我们在提高政府公信力的时候要以社会主义和谐社会理论为基础。
2.3 政府公信力的主体及评价标准
2.3.1 政府公信力的主体
政府公信力涉及两个主体：信用方（即政府），信任方（即社会公众）。它包含公众对政府的信任和政府对公众的信用，其中政府信用是政府公信力的核心内容。政府信用是社会组织和民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映，它包括民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等，也体现出民众自愿地配合政府行政，减少政府的公共管理成本，以提高公共行政效率，是现代民主和法治条件下的责任政府的重要标识[7].政府公信力体现政府的信用能力，它反映了公民在何种程度上对政府行为持信任态度。政府公信力的强弱，取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度。这种信用资源既包括意识形态上的（如公民对政府的政治合法性的信仰，公民对政府制度及公共选择过程的公正性、合理性的认可程度等等）、物质上的（如政府的财力），也包括政府及其工作人员在公民心目中的具体形象等等。
2.3.2 评价标准
政府公信力并不是一个抽象的概念，纵观国内外对于政府公信力的研究，大多将其具体划分为以下五种指标来衡量。
（一）政府的诚信程度。我们通常说，信用是现代市场经济的基石和灵魂。同样，信用也是政府执政的根本。政府的诚信程度决定了其各项公共政策是否能够顺利的执行，也是其各种权利能否合法运用的重要保障，从一定意义上来讲，政府的公信力体现了一个政府存在的合法性。只有当政府在广大群众中树立良好的公信力，受到广大群众的信赖，才能真能的得到公众的支持和拥护。
（二）政府服务的质量。我们经常说，我们要转变政府职能，建立服务型政府。那么什么才是所谓的服务型政府呢？所谓的服务型政府，最根本的体现，就在于能够满足人民群众日益增长的物质文化需求，并提供人民满意的公共服务。政府只有以广大人民群众最根本的利益为出发点，不断提高其各相关部门的服务质量及服务效率，积极履行公共职责，广大人民群众的满意度才会提高，政府的公信力也会随之上升。一个将老百姓利益放在首位，真正为人民着想、为人民服务的政府，自然会得到广大人民群众的亲睐和支持。
（三）政府依法行政的程度。政府作为社会规则的制定者和社会权力的行使者，依照自己制定的法规来行使其职能是获得广大公众信任的最基本要求，只有当各级政府及工作人员能够自觉的接受人民群众的监督、质询，真正做到依法行政，违法必究、法律面前人人平等，政府部门没有特权，才能得到群众的信任。如果政府及其工作人员滥用手中的权力以权谋私、胡乱作为，甚至出现权大于法的行为，必将引起广大人民群众对政府的质疑和不满。
（四）政府的民主化程度。我国《宪法》明确规定，在我国人民是国家的主人，拥有权力参与决策的制定。所以，政府及其相关职能部门在决策的制定时，一定要充分吸收和采纳广大人民群众的意见，从维护人民群众利益的角度出发，凡是损害人民群众利益的决策，一律不能通过。当前，在社会建设中出现的一些所谓的“政绩工程”、“形象工程”,其中很大一部分都是与人民群众的意愿背道而驰的，只是领导干部的一意孤行，最终给国家和人民带来巨大的损失[8].因此，政府在社会建设中，要不断加强民主化建设，不断健全完善相关制度，确保决策的科学化、民主化、法制化。
（五）政务的公开程度。我们各级政府现在都在推行政务公开，目的就是为了打造阳光政府。事实证明，实行政务公开，让群众了解政府的所作所为，不仅可以有效地制止各类贪污腐败现象的发生，而且大大加深了人民群众对政府的信任程度，增强了人民群众对政府的满意度。因此，按照法律规定，除了一些确实不方便公开的信息，各类相关政务信息，各级政府都要积极主动、准确及时地去公开公示，自觉接受人民群众的监督，随时都让人民群众能够了解我们的政府在做什么。所以我们说，一个对广大人民群众负责任的政府，他必然会是一个讲诚信的政府。
