第一章 绪论
一、研究问题的提出与研究意义
（一）研究背景
广州市作为国内特大型城市，拥有 1600 余万人口，城市交通状况对居民日常生活影响重大，直接影响着居民的生活品质，也反映出政府基本公共服务的水平。随着城市规模不断扩大，广州市交通状况令人堪忧。近年来，广州市保有的中小汽车总量年平均增长率已达到 19%,现有的路网资源难以满足车辆新增的需求，城市管理者面临一系列的交通问题。而如何发展城市交通，成为摆在政府管理者面前的一道必答题。
2005 年印发的《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发[2005]46 号）明确了优先发展城市公共交通的发展战略，2012 年印发的《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发[2012]64 号）强调“将公共交通发展放在城市交通发展的首要位置”.各地也相继出台了发展公共交通的配套政策措施，如天津市 2013 年 10 月发布了《天津市优先发展城市公共交通实施意见》，广东省新修订的《广东省道路运输条例》也将优先发展公共交通作为其发展目标。从政策层面，优先发展城市公交已成为从中央到地方的共识。
为此，广州市政府提出了“公交优先”的城市交通发展战略，并提出到 2016 年实现公交出行替代率达到 70%的目标。目前广州市初步建成了以常规公交、地铁、出租车、水上巴士为主体的立体公交系统。
公交系统有多种模式，各种模式的建设成本和应用条件各有不同，都存在各自的优势和短板。其中，轨道交通载客容量大，通行基本不受道路因素影响，便捷，安全性较高，其中地铁采取地下布局，能节省城市的土地资源，但其建设成本高、建设周期长，在没有大量客流资源支持的情况下，将为地方财政带来较大压力，不利于社会整体效益的提升。公共汽（电）车是最常用的公共交通方式，常规公交一般对道路没有特别的要求，线路可以灵活变动，使得常规公交可以根据客流需要在短时间内实现快速调整以契合客流需求。在常规公交基础上，基于公交优先的发展原则，一些城市通过建设公交专用道等方式，提高公共汽（电）车的路权，提高公共汽（电）车的道路通行速度，以保障使用公共交通的大多数乘客。但公共汽（电）车的通行必须依赖于道路，在道路通行车辆日益增多，道路运行效率不断下降的情况下，公共汽（电）车的运行效率不断下降，在一些大型城市，由于居民需求旺盛，高峰时段公共汽（电）车的乘客人数骤增，车厢过度拥挤，导致乘客体验较差，限制了公共汽（电）车作为城市主要公共交通方式的发展。出租汽车的租乘手续简便，一般可在路上招呼上车，或是在营业站点乘车，在道路条件和交通法规允许的情况下，可为乘客提供“门到门”的服务。然而受到居民出行时段较为集中的因素影响，在居民出行的高峰时段，普遍感觉“打的难”,事实上，每天在路面行驶的出租车大概有 40%的空驶率，交通部门不能无限制的增加出租汽车数量，否则会加剧城市的交通拥堵，而且不利于环保。公共自行车具有以下优势：一是不存在大气和噪音污染，可为居民和旅游者提供便捷的绿色出行方式，提高城市的绿色竞争力，同时骑车还有助于强身健体，减少城市病的发生；二是为城市提供 1-5 公里的短途出行解决方案，成为城市交通系统不可或缺的组成部分，提高道路资源的利用率，缓解道路交通拥堵，解决公交出行“最后 1 公里”难题；三是与公共汽车相比。自行车具有体量小、操作灵活、可达性好和投资少的特点。可作为轨道交通接驳的辅助性工具，最大限度地促进各种交通资源的合理利用，满足居民多层次的短距离出行以及不同出行目的的交通需求，便捷、高效地集散客流，提高城市交通的整体运行效率。公共自行车的最大不足在于其要求城市道路具备一定的非机动车通行条件，以避免机动车和非机动车混行带来的道路通行低效率和事故隐患，其次公共自行车的维护保养频率较高，折旧快，使得公共自行车系统的运营成本较高。
作为地方政府，需要应对错综复杂的市民和舆论环境，作出符合大多数人利益且能顺利付诸实施的选择。这要求城市管理者具有极高的管理水平，而重点在于其决策能力和水平。从各地发展城市公共交通的具体案例中可以发现，各地发展城市公共交通采取的模式各不相同，这取决于城市管理者的决策，而决策产生的过程和机制直接决定了市民对决策的接受和支持程度。这又将对决策者后续的决策过程产生影响。
国务院于 2012 年 12 月下发的《关于城市优先发展公共交通的指导意见》提出：“科学研究确定城市公共交通模式，根据城市实际发展需要合理规划建设以公共汽（电）车为主体的地面公共交通系统，包括快速公共汽车、现代有轨电车等大容量公共交通系统。”《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020 年）》（粤府〔2009〕153 号）也提出到 2018-2020 年实现“大运量快速公共汽车系统全面应用。”广东省于 2013 年公布的《广东省道路运输条例》也明确规定“县级以上人民政府应当优先发展城乡公共交通”.地方政府有发展公共交通的职责，地方政府履行职责一要做出决策，二要保证有效实施。地方政府应如何履行职责，做出符合社会发展和公众需要的公共交通发展决策，在决策时其面临的压力和阻力都有哪些，如何才能保证决策的顺利实施。这是地方政府发展公共交通时经常面临的问题。
（二）研究意义
在目前的财政体制和各级政府普遍关注民生的背景下，地方财政收入有限，而随着我国居民收入的不断增长，居民的出行需求和教育、医疗等民生需求一样，得到了大幅的提高，这要求地方政府加大财政投入，将公共交通建设和教育、医疗等其他民生领域的建设工作提到相同的高度，满足居民的出行需求。
对于城市而言，公共交通建设尤为重要。随着城市的空间不断拓展，规模不断扩大，城市的发展越来越受到交通基础设施的制约，由于规划的前瞻性不足导致城市部分地区交通拥堵情况日益严重，严重影响城市的运行效率，增加了市民出行的时间成本，同时对城市生态环境造成负面影响。在居民生活水平日益提高的背景下，机动车保有量快速增加，导致城市交通压力与日俱增，公共交通通过优化线路组织，提高通行速度，依靠大容量的交通工具，能极大提高道路通行能力，满足大部分市民的日常出行需求，是解决交通拥堵这一“城市病”的一个有效工具。
然而居民对于公共交通的需求不尽相同，有不同的出行模式。在公共交通出行中，目前可以选择的有地铁、公交、水巴等多种模式，同时，部分市民倾向选择个体出行方式，如出租车、私家车等，他们对公共交通的发展有不同的需求，对公共交通发展决策议题有不同的意见和态度。公共交通发展决策有赖于决策的有效执行，而决策执行的参与主体包括提供公共交通服务的相关企业，公共交通本身具有公益性，相关企业在服从政府决策提供相应公共交通服务时还需要顾及企业自身的可持续发展问题，这些因素将极大地影响公共交通决策的顺利开展。
公共交通对于引导城市发展有着不可忽视的重要作用，本文通过研究对地方政府的实际行为进行实例分析研究，从政治系统理论的视角，对地方政府和相关各方的行为进行分析，寻找出政府开展公共交通决策时相关因素对决策的影响机制，为地方政府开展类似决策时提供参考和借鉴，为地方政府科学、合理决策提供一种参考。
二、核心概念的界定
（一）公共交通
公共交通（Public Transportation）通常有广义和狭义两种解释。从广义角度解释，公共交通包括民航运输、轨道交通、公路运输、水路运输等各种交通方式；而从狭义角度理解的公共交通则是指在城市区域内按照固定线路运营的公共汽（电）车及地铁、轮渡、索道等交通方式。无论哪种解释，公共交通都是人们日常出行的主要方式。本文所指的公共交通是指狭义的城市公共交通，是指在城市及其郊区范围内，为满足公众日常出行的需要，用载客汽（电）车辆、地铁、船只等设施进行旅客运输。公共交通是城市交通的重要组成部分。城市公共交通的发展水平对一座城市的政治经济、文化教育、科学技术等方面的发展有着举足轻重的影响，是城市建设的一个非常重要的组成部分。
衡量一个城市公共交通发展水平的指标是公共交通出行比例（指公共交通占机动化出行比例），目前多数城市公共交通出行比例偏低。随着我国经济的不断发展，城市范围不断扩大，居民日常出行日益活跃，需求旺盛，但目前各个城市公共交通发展水平与市民的需求存在严重的供需矛盾，这种矛盾引发了各个城市特别是大中型城市多发的城市病，由于公共交通系统的不完善，市民的出行需求不能得到有效满足，而居民生活水平日益提高，消费能力增强，个体机动车出行方式趋向多样化，家庭购买小型客车日益增多，导致城市路面机动车辆在短期内快速井喷，降低了路面交通的运行效率，继而导致公共交通出行便捷性受到较大影响。为从根本上缓解交通拥堵、出行不便、环境污染等矛盾，地方政府必须树立公共交通优先发展理念，将公共交通放在城市交通发展的首要位置。
受各国经济发展和科学技术水平的影响，不同国家、城市公共交通的发展进程存在较大的差异，同时因为各个城市所处的地理位置和地方政治经济地位之间的差异，城市公共交通发展结构也各有不同。在城市公共交通结构中一般主要包括公共汽车、无轨电车、有轨电车、快速有轨电车、地下铁道和出租汽车等不同形式的客运营业系统。随着城市的发展，市区范围的逐渐扩大，各个地方逐步发展市郊公共交通出行方式，铁路旅客运输也成为城市公共交通模式的一种选择。此外，在一些有河湖流经的城市，公共交通系统中还包括有轮渡，如广州市近年组织发展的水上巴士。在山区城市中，索道和缆车的运输也作为城市公交系统的组成部分有所发展。随着科技的发展和应用，公共交通体系也在逐渐扩展，如磁悬浮客运交通以及无人驾驶的出租客车系统正处于试用阶段。
（二）快速公交系统
快速公交系统（Bus Rapid Transit）简称 BRT ,是一种介于快速轨道交通（如地铁、城轨等）与常规公交之间的新型公共客运系统，是一种大运量的旅客运输组织方式，通常也被人称作“地面上的地铁系统”.它利用现代化公共交通技术与先进的智能交通系统和运营管理手段相结合，设置公交专用道路，建造类似地铁的专用公交车站，借鉴轨道交通运营服务模式，达到轻轨服务水准的一种独特的城市客运系统。快速公交系统是一种高品质、高效率、低能耗、低污染、低成本的公共交通形式，采用先进的公共交通车辆和高品质的服务设施，通过专用道路空间来实现快捷、准时、舒适和安全的服务。
广州市 2010 年开通运营的中山大道 BRT 试验线西起天河体育中心，东至黄埔夏园，共设 26 个 BRT 站点。包括体育中心、石牌桥、岗顶、师大暨大、华景新城、上社、学院、棠下村、天朗明居、车陂、东圃镇、黄村、珠村、莲溪、茅岗、珠江村、下沙、乌冲、黄埔客运站、双岗、沙浦、南海神庙、庙头、南湾及夏园站。BRT 全线统一票价 2元，换乘免费，通过合理的公交线网设置，扩大了 BRT 试验线的服务范围和区域，同时减少了市民出行的费用和时间。
