第 2 章 相关概念界定及理论阐释
本章通过对非法营运、车辆监管和公共交通三个概念的界定和对社会治理理论、公共服务理论的阐述为下面的分析提供了理论基础。
2.1 相关概念
根据道路交通相关的法律规定，现对非法营运、车辆监管和公共交通的概念进行以下界定。
2.1.1 非法营运与车辆监管
非法营运是指没有经过法定程序获得道路运输经营的许可，擅自通过运营以谋取利益的行为。即未按规定领取相关交通部门核发的营运证件或是超越核定范围进行经营。如果没有金钱交易行为或不能查证有金钱交易行为则不能界定为非法营运。[12]
本文的"非法营运"主要指未取得相关政府部门的经营许可，以营利为目的，擅自从事非法经营道路旅客运输，以各种私有客车、面包车、轿车、摩托车等非法载客并收取费用的行为。非法营运包括非法从事客运和货运。本文主要研究非法营运的客运车辆监管问题。
非法营运车辆是指是未经相关主管部门批准，擅自从事非法运营的出租车、各类小客车、面包车、三轮车等车辆的统称。非法营运车辆的监管是指政府部门对没有经过合法程序批准而从事非法营运的车辆进行的监督管理，主要是动用行政手段加强对违法营运车辆监管，维护车辆的合法营运。包括对非法营运车辆车主的监管和对非法营运车辆的检查管理，以实现社会的交通运输体系良好运行。[13]
2.1.2 公共交通
公共交通是指为满足居民日常出行需要而建立的社会公共交通服务。公共交通具有面向全体市民、公益性等特征。城市公共交通是由公共汽车、轨道交通、出租汽车等交通方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，也是社会公益事业。城市的公共交通有城市和城际之分，城市公共交通就是指城市内部交通，包括公交车、轻轨、 BRT、公共自行车等，城际公共交通主要指城际铁路、长途巴士等。
目前，菏泽市没有地铁、轻轨等大容量的公共交通工具，所以本文的"公共交通"主要指城市内部的公交车、出租车和公共自行车等交通工具提供的合法性运营。
2.2 相关理论
非法营运车辆的治理主要依靠政府部门，治理的过程也是政府向公众提供服务的过程，这就涉及到了社会治理和公共服务两个方面。
2.2.1 社会治理理论
党的十八届三中全会第一次正式提出了社会治理这个概念。所谓社会治理是为促进社会系统协调运转，以政府为核心的多元社会主体通过平等合作的关系，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正社会失灵的过程。社会治理突出的特点表现为：
第一，强调合法权力来源的多样性。当前，我国经济社会处于转型期，政府职能也随之转变。社会组织等也应该成为社会治理的合法权力来源。所以，社会治理的主体是多元的。
第二，强调发挥多元主体的作用。当前，社会结构深刻变动、社会事务日趋复杂。由于社会事务日趋综合性和复杂性，和很多利益群体相关，共同参与就显得愈加重要。多元主体作用的发挥不仅体现在对社会治理结果的评价和反馈，也应该体现在社会政策的制定和实施。在社会治理过程中，作为其多元主体之一的社会组织不仅仅是社会治理的接受者，也应该是参与者或发起者。
第三，强调在多元行为主体之间形成平等的关系。社会治理更加强调多元主体在社会治理过程中的平等地位。在现代社会，原先由政府承担的职能正在越来越多地由政府和各种社会组织、私人部门、基层自治组织、人民团体组成的治理网络来承担。
第四，强调运用市场的、法律的、文化的、习俗的等多种管理方法进行治理，社会治理者要通过运用新的方法和技术来更好地对社会公共事务进行治理。政府应更多地采取引导的方式、更少地采用管制的方式，其他社会治理的主体应该更多的参与社会治理，体现其主体地位。社会治理的过程中，最能够发挥其主体地位的应该是市场的治理。
虽然社会治理主体多元化，但政府仍在社会治理中具有主导作用。政府应该以社会治理理论为指导，树立轻管控、重服务，轻经济建设、重持续发展的管理观念，做好政府职能转变，打造服务型政府。在菏泽市非法营运车辆治理过程中，合理运用社会治理理论，遵从善治原则，才能取得群众满意、交通市场秩序清明的良好效果。
2.2.2 公共服务理论
公共服务的概念是在 20 世纪初期，由法国学者莱昂 ·狄骥首先提出的，由此延伸出了新公共管理理论。美国的丹哈特夫妇则在对新公共管理理论的批判和继承中提出了新公共服务理论。公共服务理论是以实现公民权益的最大化为目的的社会公众与政府的管理体系的融合。新公共服务理论完善了以公民权益为中心的理论学说，对公共管理理论具有批判性和继承性。通过对定位政府服务角色、确定政府与公众关系。
新公共服务理论的主要内容有：一是政府角色的转变，由管理者转变为参与者，更加强调民主，强调政府和公众的平等地位；二是追求公共利益最大化，以全体公众的利益为先，强调服务职能，最大限度的尊重民意，而不是单纯的追求生产率。新公共服务理论和我国的以人为本理念相符，有利于维护公众利益、提高政府的服务水平和干群和谐关系的建立。
新公共服务理论对非法营运的治理有着积极的指导作用：
1.有利于政府职能的转变。公共服务理论对建设服务型政府有着积极的作用。政府应从管理者的角色中跳出来，逐渐适应参与者、服务者的角色。和企业家是企业的所有人不同，政府部门的管理人员并不是政府的所有者，而是责任承担者、公众利益的表达者和为人民服务者。因此，政府部门应避免一味的打击处罚非法营运现象。而是从服务的角度寻求合理的政策和措施。
2.有利于实现人民群众利益的最大化。作为政府服务的对象，人民群众不再处于弱势地位，而是被服务的主体，他们的利益得到了最大的保障。政府部门在制定政策和执行政策时，首先要考虑的是人民群众的根本利益，这是政府制定措施的主要目标和参考依据。
3.有利于执法部门和非法营运从事人员建立和谐的关系。政府部门转变了重处罚、轻服务的观念，对治理非法营运工作有着重要的意义。和谐的关系可以防止群体事件的发生，执法部门人员能够得到广大群众的拥护和信任，治理工作能够得到广泛的舆论支持。
这为非法营运治理工作的顺利实施有着极大的积极作用。
