第 2章 基本概念与相关理论
"今后战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理。"美国前国防部长麦克纳马拉的一番话说明了公共危机管理的重要价值。可是，在学术研究中，一些最基本、最简单的概念往往也是最复杂、最深奥的。"危机"、"公共危机"、"危机决策"等对我们而言似乎很熟悉，但是学术界仍没有达成统一意见。本文为了较为深入的探讨地方政府在公共危机管理中的决策能力问题，首先对一些常用的基本概念进行界定，同时对公共管理理论的发展和危机决策过程理论进行阐述。
2.1 公共危机的相关概念
2.1.1 危机的内涵
危机（crisis）在《现代汉语词典》中的解释为："危险的根由、严重困难的关头".西方学者对危机给出了众多定义，其中比较着名的是荷兰危机管理专家乌里埃尔·罗森塔尔提出的"危机是一个系统的基本结构或基本价值和规范所受到严重的威胁，由于受到时间压力和处于高度不确定状态，这种威胁要求人们做出关键的决策".我国学者认为，"危机就是在无预警的情况下所爆发的紧急事件，若不立刻在短时间内做出决策、将状况加以排除，就可能对企业或组织的生存与发展造成重大的威胁".
尽管学者从自己的研究视角出发，对危机给出了不同的定义，但是普遍认为危机应具备以下几方面的特点：一是社会性。危机事件是对一个社会系统的行为规范和价值构成了严峻挑战，影响的客体具有社会性。这一点与一些经营组织面临的危机有着本质区别。
例如河北三鹿奶粉事件，是对社会公众对食品安全问题担心的强有力刺激，影响到国内奶制品行业的健康发展。二是突发性和紧急性。人们虽然可以通过信息预警，提前预测公共危机发生的可能性，但是，风险依旧存在隐蔽性或偶然性，甚至出乎人们的预料，一旦发生往往具有紧急突发性。三是高度不确定性。危机发生后，事情的演变常常无法准确预料，后果也不可能预测，一切都是瞬息万变的，甚至出现多米诺骨牌效应，使危机的不良影响严重扩大。四是信息量有限。危机具有突发性，这导致信息会出现不完整、不准确、不及时等问题，影响决策者对危机的治理。总的来说，从公共管理的角度出发对危机进行分类，主要包括政治性危机、宏观经济性危机、社会性危机、生产性危机、自然灾害性危机。
2.1.2 公共危机的内涵
公共危机是一种具有高度不确定性的情境。公共危机的发生往往是与公共利益受到严重威胁相伴，对社会系统的价值观念和运行功能构成严峻挑战，要求决策者在巨大的心理压力和时间压力下快速做出正确的抉择。目前，我国学者之所以用"公共危机"这一说法，目的是将公共危机与企业危机、国际危机相区别，强调公共危机的社会性影响。
我国学者汪玉凯将公共危机定义为，"那些突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的生存和发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的事件。"这里的公共危机不同于国际危机，其关注的范围是在一国内部发生危及公众生命、财产安全的事件，区别于全球危机；公共危机也不同于企业危机，企业危机关注于企业正常生产经营安全。在国内，官方经常使用突发事件来代替公共危机这个词。根据《中华人民共和国突发事件应对法》，对突发事件的定义为：突然发生、造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。《国家突发公共事件总体应急预案》对突发公共事件的类型进行划分：自然灾害类、事故灾难类、突发公共卫生事件、突发社会安全事件。本文在论述中引用薛澜教授在《危机管理》一书中对国内公共危机事件的分类：自然灾害类、利益失衡类、权力异化型、意识冲突型、国家关系型。
就公共危机的基本特征而言， 公共危机和危机都存在一些相似的基本特点。一是具有紧急性和突发性。公共危机发生之前往往没有多少明显的征兆，难以做出察觉和准确的预测。公共危机的爆发让决策者难以在短时间内形成应对方案，也会带来比较严重的后果。
二是严重威胁性。加强公共危机管理，减低公共危机带来的损失是政府的基本职责。公共危机一旦发生，各种不确定的因素高度积累，甚至于会形成连锁反应，引起社会公众对社会系统的质疑，影响社会和谐稳定。例如在 2003 年"非典"疫情爆发，社会上出现哄抢食盐、萝卜等恐慌性行为。三是高度不确定性。公共危机的发生，往往是开端不确定、蔓延不确定、影响不确定。四是双重效果性。公共危机的发生往往是冲突与危机能够促进社会的协调和整合。危机并不意味者危险，也许伴随着转机。正如厦门"PX"事件，本身是一起群体性事件，可是经过有效的公共危机管理，将群体性事件化为推动公民参与决策的良机，促进了公共政策民主化、科学化。五是信息量相对有限。首先公共危机的发生，决策者在短时间内不能掌握所有有关信息；其次公共危机事态发展迅速，信息传递到决策中枢系统，经过多个环节，往往出现信息不及时、失真的状况；再次一旦公共危机发生，大量信息涌现，信息极易失真，甚至社会上出现大量谣言，其正确性和有效性难以保证。
2.2 相关理论概述
2.2.1 公共危机管理理论
近年来，学者们对公共管理的研究已经整合了社会学、管理学、行政学、公共关系学、心理学、传播学等多学科的知识，渐渐形成了一套综合性的学科理论体系。国外学者对公共危机的含义、类型、特征、影响、形成原因进行相应的探讨，并提出诸多公共危机管理的划分理论。其中比较典型的就是斯蒂文·芬克的四阶段划分理论。斯蒂文·芬克将公共危机管理分文四个阶段：征兆期、发作期、延续期和痊愈期。危机管理学家米特罗夫将危机管理划分为：信号侦测阶段、探测预防阶段、控制损害阶段、恢复阶段与学习阶段。美国危机管理学家奥古斯丁提出危机管理的六阶段理论，又称为奥古斯丁法则。奥古斯丁将危机管理系统的划分为：危机的避免阶段、危机管理的准备阶段、危机的确认阶段、危机的控制阶段、危机的解决阶段。奥古斯丁还将危机管理总结为六个字：说真话、赶快说。着名危机管理专家与顾问罗伯特·希斯提出了危机管理的四阶段划分理论。该理论包含危机缩减、危机预备、危机反应与危机恢复。
随着学界对公共管理理论的深入研究，在理论创新方面出现新的紧张。一是出现基于核心能力的公共危机管理理论。根据经济合作与发展组织的报告，组织的知识资本可以概括为兼顾组织内部和外部的五大范畴的知识资本：人力知识资本、技术知识资本、组织知识资本、客户知识资本与社会知识资本。组织的核心竞争力是以组织知识资本的形式展现出来。实践证明，组织规避风险的能力与组织知识资本能力息息相关，提高组织知识资本有助于组织提高公共危机管理能力。二是基于可持续发展的公共管理理论。该理论认为，树立危机意识、强化制度性基础管理、实现全面创新有助于预防公共危机的发生。可持续发展的公共管理理论避免单纯依靠传统手段去预防、处理公共危机。三是基于战略管理视角的公共危机管理理论。该理论主要从高层领导的危机意识、准确界定危机和及时沟通、预警系统的组织保障来探讨危机管理。四是基于供应链管理角度的公共管理理论。
从 20 世纪 80 年代末公共危机管理理论传入我国。经过三十年多年的发展，公共管理理论在我国得到了丰富和完善。特别是美国"9·11"事件之后，公共管理理论开始受到政府和学界的广泛关注，也开始兴起了公共危机管理的研究高潮。2003 年的"非典"之后，我国学术界对公共危机管理的研究转入对公共卫生安全、公共服务等领域进行研究。2003 年薛澜教授、张强教授和钟开斌教授等编着了《危机管理：转型期中国面临的挑战》一书通过案例与理论研究，从社会转型期的背景下探讨我国现阶段公共危机管理的历程，对我国公共危机理论研究产生了较大影响。
2.2.2 危机决策理论
美国管理学家西蒙指出，管理就是决策，决策贯穿管理的全过程，由此形成了着名的决策管理学派。从这个层面讲，危机决策也是公共危机管理的主要关节，危机决策贯穿公共危机管理的全过程。管理学家西蒙根据决策问题的性质把决策划分为程序化决策和非程序化决策。程序化决策是指那些具有常规性的、反复性的例行决策，可以制定出一套理性程序来处理决策。而非程序性决策是指那些过去未发生过、或者性质难以把握或复杂的决策。因此，危机决策本身就是一种非程序性决策，无多少先例可循。在论述中，对于危机决策的定义就是要求政府在决策时间高度紧张和可利用资源有限的情况下，面临高度不确定性和极其复杂的现实危机决策环境，进行公共危机应对的活动。
