第 2 章 公共危机多中心治理的理论基础
2.1 公共危机的概念
危机（crisis）最初是从希腊语演变过来，在医学上是指一种不可预期的，事关生死的危难情况，属于医学词汇。在关于危机的解释，《韦伯词典》中对于危机的解释是由好变坏或者是由坏变好的关键时刻或是转折点。《辞海》在关于危机的解释是危险的祸根或严重困难的关头，是一种危难的紧急和紧迫形势。上述所解释的危机只算是一些问题，那些容易被忽视的、无法提前预知的，具有枪的危害性和破坏力的意外事故等可以别列为危机时代在不断地发展，所出现的情况防不胜防，尤其是近些年来经济社会的迅猛发展导致社会中出现了很多前所未有的新情况和新问题。
危机的范围和含义也在不断地丰富和扩展，危机的影响因素、分类、特征、解决措施等也在不断地发展。公共危机也就应运而生，之所以被称为"公共危机",主要是指在整个社会的运行过程中，由于发生了自然灾害或者社会运行机制失灵，导致危害公众生存空间，扰乱危机社会秩序，从而危及公共安全。当前，我国正住在社会转型期，各种问题矛盾频发，公共危机的发生严重威胁到社会的稳定和人心的稳定。危机不可能彻底根除，但是公共危机治理的提出也证明当前国家和社会对于公众人身财产安全的重视，对于构建和谐社会做出的努力。经济增长了，政治有序了，公众更关心的是民生问题。
将治理的理论引入到公共危机的具体实践中来，是本文的重要论点。公共危机治理衍生与世界银行关于金融危机的治理，自此之后，相关治理理论就进入到社会的很多领域中来，并且产生了巨大的影响。我国长期以来就是以"管理"作为解决社会问题的思路，公共危机管理一直是应对危机后的方法。在我国关于公共危机的经验总结中几乎没有关于公共危机治理的论述。其中相关的代表性的观点基本上也都是围绕着公共危机管理来定义的，张成福在危机管理的解释中认为危机管理作为一个持续的管理过程，是有组织的、有计划地。
其中政府在危机的发展过程中起着非常关键的主线作用，在不同的发展阶段针对已经出现或者是潜在的危机采取相应的应对行为，达到有效地预防和处理。关于有效危机管理，薛澜出首先应该查明危机的来源，确定危机的影响范围和影响，重视危机管理在社会管理中的作用和地位不断地改进和完善危机反应能力，通过采取一系列预防解决机制做到高效的解决危机带来的损失和危害。通过查阅相关资料以及结合危机管理和治理的相关解释，本文认为公共危机的治理有着多元的主体，包括政府组织、企业、社会团体、大众媒体、非营利组织等，为了能够有效地预防、消除和避免危机，运用现代的信息技术，将整个社会的资源、技术、人力、权力等形成了动态的组织网络的一系列的行为。
其中这些多元的主体，各自明确相关职责，利用优势，在政府的指导之下，各尽其职，提升自我应对危机能力的同时，公平的交流合作形成联合模式一起应对公共危机。其中多元主体是公共危机治理区别于传统的管理模式最主要的部分，突破了政府大管家的局限。
应对危机的能力相对比较薄弱，无论是物质方面的准备还是心理承受能力的准备都还很匮乏。自从汶川地震以来，全社会对于公共危机的认识更加深入深刻，其应对措施也在结合当前全球化和信息化的技术背景进行不断地完善和优化，从而超越时间和空间的局限，降低公共危机所造成的不利影响。当然，在此过程中，政府一直起着较为关键的作用，集中人力物力办大事的优势得以发挥，但是其行政命令的做法使得政府权利的运用过于强烈，而社会阶层的日益分化，阶层的增多对于政府提出了许多新的挑战，特别当前社会处在公共危机的高发阶段，这都使得政府对于社会的控制和管理的能力逐渐削弱。在这种大背景之下，为了正确的认识公共危机，准确把握社会的脉搏，推动社会协调发展，就需要除了政府之外，还要推动社会多元主体参与到公共危机的治理过程中来，探索公共危机的建设机制，深刻的认识公共危机、治理理论、多中心治理等理论的基础，这对于公共危机治理具有较强的现实意义。在解决公共危机的过程中，无论是中央政府和地方政府都成为应对的主体，也成为了政府面对的重大事件。尤其在事关社会稳定的大危机面前，地方政府一般配合中央政府应对。
2.2 治理理论
治理理论作为应运而生的新概念，在由政府管理到治理的转变过程中其含义和内容也在不断地丰富和扩大。治理来源于古希腊语和拉丁语，治理的含义是治理（Governance）在英文中的解释是引导、控制和操纵。在《辞海》中，治理的意思是控制引导。与统治（Government）一词也有相同之意，是指国家或者政府在公共管理领域中的相关政治活动。全球治理委员会对于治理的定义为"治理是各种公共的或者私人的个人或者机构管理实务的多种方式的总和，是使不同的或者具有冲突的多方利益进行协调并且采取协同行动的过程，这过程是长久的持续的。治理不仅包含能够使公众服从的正式制度和规则，也包含公众认可的符合的其相关利益的非制度性安排。国外不少学者也从其他学科视角对于治理提出了相关的合理解释，认为治理主体存在多元化，治理存在着一定的权力依赖。格雷厄姆·汤普森和保罗·赫斯特认为治理存在"五个版本",包括善治、国际制度领域的治理、公司治理、与新公共管理有关的治理以及通过协调网络关系、合作关系、论坛替代逐渐没落的等级制合作主义[6].1989 年"危机治理"的提法由世界银行为了应对当时的金融危机而使用，自此之后也被用于政治学、管理学和经济学等学科领域。这在一定程度上也表示过去的政府善政不再成为主导，无法解决日益出现的新矛盾、新问题。善治开始成为国家或政府追求的目标。在 20 世纪 90 年代，治理理论作为公共管理领域的关键理论，是研究多中心治理的基础和前提。
治理实现了原来管理无法实现的彼此之间相互协商合作的新突破，转变了之前自上而下的单一统治模式，并且治理的工具和策略也不同，通过非政府的其他共同体来逐步实现共同的利益，达到共同的目标。这与之前由政府主导的，依靠国家强制力等来实现的管理大不相同。治理突出的是社会的整体力量，突出的是多方的合作，突出的是为了达到共同目标各种公私个人或机构主动合作和互动交流，并非是强制的，硬性的。通过形成一个遍布社会的巨大网络，将各种主体联系起来，在协商互动的过程中共同的解决问题，应对挑战，逐步实现全社会的共同参与，保证公众的利益得到最大范围的尊重和满足，这一过程是长久持续的，并且是不断具体和完善的。这也与统治的自上而下的等级制度的政治活动完全不同，解决了国家权力受限，无法有效解决社会问题的难题。
在对治理的一般范围意义上的理解主要是从治理的主体、治理的客体、治理的目标以及治理的方法上进行研究，这也就是治理区别于其他管理方式最重要的几个方面。很多学者认为，治理的主体包括政府、企业，非政府组织以及公众等；治理的客体范围很广，不仅包括关于涉及国计民生的大政策，更包含日常生活中有关公共事务的不同层面的事务；治理的方法主要是采取协商合作等多种方式，并且是自愿的主动地合作，这种合作包括政府与企业，政府与私人机构、企业，政府与非营利组织以及个主体之间的而相互合作，彼此支持，互相依存。共同在治理的环境中实现权利的重构和划分，进行公共事务的共同管理，从而逐渐形成一个大社会的治理体系，完成共同的目标。
治理理念的提出是针对当前政府在面临社会带来的多重困难的背景下提出的，社会利益的不平衡加剧，各个社会阶层所出现的矛盾不断增加，政府在转型的过程中，如何进行再造从而适应社会的需要也成为治理发展的方向。善治成为政府职能转变的目标，而这就需要政府、公众、非政府组织、社区，媒体、企业、非政府组织等进行互助合作。公共危机的治理不同于以往传统的公共危机管理，破除了之前自上而下的政府控制命令的方式，政府不再是危机处理过程中的主体，而是站在多元主体的角度进行的互相合作，共同参与，科学高效的网络动态的组织。
20 世纪 80年代以来，学术界开始出现"多元理论""善治"等，公共治理是讨论的热点，也是善治的思考重点。目前的管理转为社会管理，进而转向社会自治，这不仅是一个国家政府执政能力的转变，更是一个国家社会治理水平提升的表现。以前的集体决策和政府主导逐渐的转变为社会组织自治水平的提高，村民委员会，社区居民委员会等自治组织的管理能力也在不断提升，治理方式也在不断地创新。这当然还需要政府持续的管理，不然会造成社会组织和政府组织之间的对抗和矛盾。
公权力的扩张和膨胀会造成公民利益的受损，防守社会组织也会造成社会的无序和混乱，部分地区的宗族势力，族群关系也会因为缺乏常态的协调机制陷入无尽的矛盾冲突之中，进而影响着社会的稳定[7].总的来说，不能因为不可避免的问题和挑战而停止社会治理脚步的前进步伐。任何事物都具有两面性，政府一方面要发挥在色会系统中的长处和优势，更要吸收其他社的优势，弥补自身的不足。第三组织应运而生，作为公益性质的社会组织，在公共危机治理的过程中最能发挥其公益优势，结合社会上其他组织的雄厚资金和人力资源做基础，配合政府部分在最短的时间实现最强的效用。
2.3 协同治理理论
协同治理最初的含义主要是协同学，是指协调整合不同的力量，以实现整体效应。最初创立协同概念的是德国的物理学家哈肯，他和其他专家认为协同运用于整个社会系统之中，研究对象是在系统内外的各种影响因子，关于系统的实践、空间、时间以及结构内的排列组合[8].治理的意思是操纵、引导和控制，区别于传统的管理概念。行为选择方面主要体现为治理，协同体现的是一种价值观念。在西方，协同的概念是指整个社会组织为了实现社会系统的有序健康发展，在分工的基础上，共同进行合作配合工作。关于治理的定义，联合国在《我们的全球伙伴关系》中定义是："治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。
关于协同不同的学科有着不同的概念，在英文中 Harmony,Cooperation,Synergy,Workingtogether 等都是表示一致。将协同的含义运用于治理过程中就被称之为协同治理，协同治理是指为了维护公共利益，充分利用政府、社会和市场的合作与互动，通过对社会公共事务的有效治理实现社会资源的整合，在一定程度上体现社会学的社会团结功能，协同治理涉及的主要是公共管理学上的相关概念。协同治理在继承传统官僚制行政优点的基础上，吸收政府关于公共事务管理的经验，针对不同的公共服务需求和公共治理资源调整治理的方式。面对社会利益多元化的现实情况下，当前的协同治理呈现出多元变化的趋势，实现智力资源的有效整合，更加强调政府、市场主体、公民个人和社会组织等之间的合作。协同治理扬弃了官僚制行政、企业化政府等的弊病，将重心转移到治理公共事务的现实需要中来。
地方政府目前也在向协同治理转变，也就是为了维护公共利益，地方政府、市场组织、公民个人以及社会团体机构通过互相合作，实现的一种持续的共同行为。根据不同的角度，将协同分为三种类型：内外协同、横向协同以及纵向协同[9].所谓内外协同是指治理的多元主体为了公共利益，共同治理公共事务，利用各自的资源和优势以实现公共价值的增加。通过上述解释，本文将公共危机中协同治理定义为：在公共生活的过程中，由公共危机治理的多元主体组成了一个多元、开放的网络系统，在发生公共危机后，利用政治、行政、法律、信息、舆论等手段，将杂乱无章的系统要素等进行整合协调，沟通合作，从而达到多种力量共同参与到社会公共事务的治理过程中，从而保证公共利益的维护。当前中国处于二元社会结构，多种社会力量的崛起开始改变社会面对公共危机后的反应和方式，这样能够改善以前社会力量分布不均、发育不良的弊端，因此就需要社会开始培育公共危机方面的治理能力，结合中国目前存在的现实困境和解决难题总结经验。以往的政府主导，官僚控制的局面，结合治理理论和协同理论发生根本的改变。这也在另一方面体现着国家和社会之间的良性互动。
协同治理是政府治理能力和水平提升的要求，社会发育到目前的程度也需要协同治理的出现。
这种制度化的渠道首先是构建一个制度化的沟通参与平台，在尊重社会运作规律的基础上，通过发挥政府的主导作用，尊重和培育社会组织，发挥社会的主体的自主治理作用，这样就形成了一种新的社会治理格局，也就是政府主导、社会协同的治理形式，从而实现社会的安定、和谐、有序发展。协同治理是一种社会治理的发展形式，并没有被正式的确立，这也正因为其发展还处在完善阶段。协同治理机制的建立不只是在公共危机处理过程中需要建立，在社会管理的其他方面也需要政府和社会的协同发展。社会的进步需要各种力量共同推进，需要政府向社会放权，也需要各方力量清除阻碍社会进步的落后制度和不利因素，进而建立适合社会各项机制顺利运行的新制度。其中最重要的就是培育社会治理的能力，社会的多元主体是协同治理中最关键的因素，只有社会主体成熟之后，政府才能够将权力更好的分配给社会，实现政府职能的转变，从而实现社会关系的良性循环。
自从 2003 年的"非典"爆发之后，我国陆续发生了一系列的公共危机事件，矿难、禽流感、动车脱轨以及 08 年汶川大地震、新疆动乱等等事件都在表明，目前我国公共危机处于多发的阶段，各种公共安全事件和自然灾害考验着政府的执政能力和社会治理水平，也对我国法治建设提出了更高的要求。针对频发的公共危机事件，我国政府颁布了《突发公共危机事件应急预案》《国家突发公共事件整体应急预案》，特别是 2008 年 5 月 1 日颁布的《政府信息公开条例》，都在表明我国针对公共危机的应对能力不断提升，体制机制建设不断完备[10].然而，政策法规的制定还远远无法实现整个社会的联动网络行动一体化，还需要不断地探索经验教训，深入相关的理论研究，针对公共危机过程中的理论和难题提出相关的解决措施。首先是在我国公共危机的治理主体单一。
治理主体主要是政府，公众参与的很少，相关的民间非政府组织液没有发挥其应有的作用，整个社会的参与度低，只是依赖政府做出行政性的命令和决策，忽视了相关组织和个人的补充作用。
这都和建国以来我国实施计划经济，政府逐渐发展成为全能政府，权力集中于政府，没有形成良好的权力下放和分散，导致行政效率的低下，社会运转的活力不足。市场经济的发展产生了新的社会背景，社会上各种利益代表阶层不断出现，这就需要壮大民间组织，非政府组织，充分运动社会组织的力量来弥补政府运转效率低下的不足，减少政府的过多干预。在此过程中，作为非政府组织液不断地完善自身内部机制，发挥自身特点优势，积极地参与到社会治理构成中去，这也就是协同治理所要求的相互协作，共同参与的体现。其次，在我国公共危机的治理过程政府与政府之间，政府与社会之间，政府与公民之间缺少完善的制度化合作，相关的公共危机管理系统没有建立起来。
自从"非典"发生以后，世界范围内不同地区爆发的比如 HINI 病毒，埃博拉病毒等，影响范围遍布世界，特别是在目前互联网高速发展的信息时代，全球化发展使得社会联系更加紧密，国际国内事务联系更加紧密。新公共管理理论指出政府职能应该从以经济为中心转为与经济社会协同发展，加强中央与政府，政府与社会，政府与公民之间的协同合作，注重国际与国内交流，注重中央对地方的指导。这也就要求我国面对公共危机要建立起"全方位、多层次、多角度"的公共治理合作机制，实现最大限度的公共利益。尤其是注重发挥公民和社会组织的第三部门的社会功能。培育他们的自治能力，辅助政府部门共同应对公共危机治理。只有这样才能有效地发挥公民组织在社会治理过程中的作用，才能发挥社会经济资源的最大效用，才能在公共危机的治理过程中最大限度的维护公共利益，实现国家、政府、社会、公民的协同治理。
2.4 多中心治理理论
迈克尔·波兰尼最早提出"单中心"治理的概念，主要是从人类秩序和社会两个不同的组织来进行区分。波兰尼认为人类秩序中的秩序有着严谨的上下级分工，其命令和设计程序由权威进行协调和维护，整个系统结构通过一体化的命令来实现控制和实施。结构的每一部分都需要服从这个秩序的命令和决策，从而实现自身的良好发展。"多中心"治理突出的是社会自发形成的秩序，是社会上多个权力中心和组织共同治理公共事务形成的体制机制，并且提供有关公共服务。随后波兰尼在研究市场经济对于社会治理过程中，在《自由的逻辑》中提出"多中心"的概念美国学者奥斯特罗姆沿用了波兰尼的有关理论，将多中心引入到公共事务的治理过程中，其多中心强调的是治理中的参与者的多中心[11].通过对于池塘资源管理等实证研究，将城市治理的组织机制看做称为是多中心的治理机制，强调相互独立，互相竞争。萨洛蒙认为多中心治理就是社会中的多元行为主体，包括政府、政党、公民、商业组织、社团组织在一定的行为规则基础之上共同参与、互相协调，经过博弈等互动，达到的一种多样化的公共事务治理模式。特别是在公共危机的治理过程中，通过构建政府、市场、社会等多中心的治理框架，跳出原有的政府单中心服务模式，从而更加高效全面的解决公共危机。
除此之外，罗伯特·瓦伦，查尔斯·蒂伯特等也对局部事务研究后证明，这种多中心的治理模式是可行有效地。"多中心"治理理论的提出是对"单中心"理论的补充和继承发展，强调权力从集中走向分散，权力由单个中心发展成为多个中心，特别是围绕着公共事务的治理和提供公共服务方面。如果只停留在过去的单个中心或者一个方面，就无法获得持续的发展。"多中心"在权利主体，权力层次方面突出了主题的多元化和权利的多元化。将政府和市场两个中心进行对接，而不是排斥和分离。单独以市场致力为中心会产生市场失灵，囚徒困境、公地悲剧等层出不穷，单独以政府为中心会产生官僚主义，导致权力集中，加深社会矛盾。公民作为社会的组成部分大多只关注与自身的利益，对于公共事务是由谁来管理不太重视，只要是满足自身的生活生产和工作需要就会认为某种治理方式是适合的。多中心治理理论结合政府和市场两方所存在的弊病，提出公共事务治理应该是通过多元协商合作来解决问题。在公共危机的治理过程中运用多中心治理理论就是要判断危机治理的方面是不是公共事务的范畴，是否事关公众的切身利益。
目前在中国，需要深入的理解多中心治理理论的含义，重视发挥基层组织、基层自治组织和社会团体组织的自主治理功能，不断弥补和完善政府在公共危机治理过程中的不足。其中，多中心治理理论在现行公共危机治理过程中是可行的，主要表现：首先是多中心治理理论适应政府职能转变和社会转型。政府实现职能转变最重要的就是权利的下放，实现政府为中心的控制转向市场自由配置，逐步实现社会化和多元化。同时公民也要提升自主管理能力，培养共同负责的责任心和责任感。多中心治理理论也并不是绝对的多中心，不是治理主体权利的绝对分配，在治理公共危机的过程中实现多中心治理自然要在政府的统一领导下，发挥政府的主导作用，当然这并不同于以往的传统行政命令下的强制命令和垂直管理，而是依靠社会资本和团体的力量，依靠政府、社会、公民、市场以及社会组织的相互交流合作和信任。
在此过程中，各方的力量会逐渐的趋向平衡，治理的质量、效率和水平也会逐渐的凸显，政府职能转型的目标也会更快的实现。除此之外，多中心治理理论最重要的是强调各方的相互监督，以往的单中心治理缺少监督制约机制自然会导致效率的低下。在公共危机处理过程中各个行为主体之间互相监督，在危急关头互相帮助，相互扶持，对于其他主体相对弱势的部分进行帮扶，对社会上存在质疑进行解释，避免侵害公众财产和人身自由，降低了公共危机引发的群体性事件的概率，从而运用多元主体的相关优势提升危机治理的水平，提升政府服务的意识。 其次，多中心治理能够提高危机治理效率，维护社会的稳定。多中心治理中的多元主体，包括社会团体和公众等，对于公共危机本身所带来的影响和危害有着清楚地认识，而且这部分人作为社会最广泛的群众基础，能够发挥非常巨大的社会力量应对危机。而且社会团体作为公众自发组织和参与的团体组织能够在应对危机中注重人性化、注重安抚公众情绪，这都是单靠政府部分无法实现的[12].通过增加市场、企业、第三部门等其他相对具有专业性的治理主体进行自主治理，可以缓解政府治理的压力，为政府治理提供坚实可靠地后方支援。社会各个方面在此基础上形成了对危机广泛认识，而不是简单地依赖政府发布的信息，多渠道、多方面的提供给社会关于危机的解决措施和相关发展情况，这样就避免了不必要的流言传播威胁社会的稳定，而且还能形成全社会的一股合力，形成强烈的社会责任感，自发的、自觉地维护整个社会的稳定运行。
在多中心治理理论中，特别是应用于公共危机治理上就需要具备完善的法律保障、独立的社会团体、畅通的信息交流互动和自觉的公民意识。法律保障是为了应对在采取集体行动后各个治理主体之间可能出现的矛盾和冲突，毕竟由于权、责、利的关系，作为独立决策的主体可能会存在无法抑制统一的状况，这时候就需要有一个权威的强制的规程和制度来约束各方的行为。关于社会团体的管理也需要进行相应的约束和规定，社会上目前广泛存在着形形色色的社会团体，由于其中很多社会团体在社会上发挥的作用越来越大，甚至开机具有一些半行政的作用，还有很多逐渐的演变成行政部分的下属机构，这就需要培育社会团体参与社会危机管理的意识，提高相关社会团体的公共危机治理能力[13].另外，无论是政府组织还是社会团体，组成的因子都是公民个体，最根本最基础的就是公民本身，公民参与意识的提高，公民社会责任感的增强就会对于社会管理具有促进作用。归根到底，公共危机治理的过程就是公民自觉地进行自我管理。
