第 4 章 地方政府公共危机多中心治理中存在的问题--以上海外滩踩踏事件为例
4.1 上海外滩踩踏事故中地方政府多中心治理主体分析
4.1.1 上海踩踏事故的概况
2014 年 12 月 31 日 23 时 35 分，跨年活动正在进行，很多游客以及当地市民聚集在上海的外滩迎接 2015 年，黄浦区的外滩陈毅广场两拨反方向的人流发生对冲，导致其中的人员摔倒，发生了踩踏事故。截止 2015 年 1 月 23 日 11 点，该事件共计造成 36 人死亡 49 人受伤，其中已经有 47人经过简单治疗后出院，2 名重伤的患者仍然在接受治疗。2015 年上海市公布 12.31 外滩拥挤踩踏事件调查报告，认定这是一起对群众性集体活动预备不充分，由于管理不力引发拥挤踩踏而造成重大伤亡的公共安全责任事件。调查报告建议，对包括黄浦区区委书记以及区长等 11 名党政干部进行处分。2015 年 1 月 21 日，上海市公布该踩踏事件中所有遇难者的家属将会得到 80 万抚慰金。
4.1.2 地方政府多中心治理主体在上海踩踏事故中的表现
在上海踩踏事件发生后，政府、媒体和公众形成了多中心治理公共危机的一张共治网，积极解决危机事件。
上海踩踏事件潜伏阶段。一是对于跨年倒计时活动变更的预期风险未做正确预测。广大外地游客以及当地市民未及时接收到跨年倒计时活动已取消，仍前往参加，东方明珠等景点的相关活动吸引了大量的游客市民再次集聚观赏。黄浦区地方政府在跨年大量市民游客以为外滩风景区仍会举行新年倒计时活动，南京路商业街和黄浦江对岸的上海基地、东方明珠等举行的有关活动招引了有些市民游客专门至此观看。对此，黄浦区政府在新年倒计时活动改变时，未对可能的人员集合安全危险予以高度重视，没有进行评价，缺少应有认识，致使判别失误。其次是新年倒计时新年倒计时活动改变后，主办单位应当提早向社会充沛奉告活动信息。可是，直至 2014 年 12 月30 日，黄浦区旅游局才对外正式发布了新年倒计时活动信息，信息公告不及时、不到位、不准确。
再次是预警准备的不充分，黄浦公安分局未依照黄浦区政府常务会议需求，在新年倒计时预警方案中，仅对外滩新年倒计时活动进行了安全指数评价，但是并没有对外滩风景区安全危险进行专业的危机预警评价。黄浦公安分局仅会同黄浦区市政委等有关部分在外滩风景区及南京路沿线安置了 350 名民警、108 名城市管理和辅助人员、100 名武警，安保人员装备严重不足。最终对监测人员流量改变状况未及时研判、预警，未发布提示信息 2014 年 12 月 31 日 20 时至事情发生时，外滩风景区人员流量呈上升趋势。黄浦公安分局指挥基地未严厉执行上海市公安局指挥基地每半小时上报人员流量监测状况的作业需求，也未及时向黄浦区委区政府总值班室陈述[27].黄浦公安分局对各时段人员量的增加的变化状况未及时采取有效的措施，黄浦区政府没有及时发布预警、操控事态开展。对上海市公安局屡次提示的局势研判需求，未作响应。
因为上海外滩踩踏事情的突发性，从危机潜伏到爆发时间非常短，政府没有得以将任何将危机的预兆信息搜集起来，传达给危机应急的有关部分并采纳必要的举动和办法。在危机还处于埋伏期间，危机的预警功用关于个人、组织和社会都非常重要。虽然政府拥有着最丰富的信息途径和领先的科技手法，可是因为政府的注意力有限，且信息较为宏观，无法实现对一切的业务都一向坚持高度的灵敏度，因此会出现政府忽略一些危机潜在的信息，致使危机预警缺位。媒体不同于政府，媒体可以利用其自身的行业优势使信息迅速有效的传递给公众，并且有效监督着各种社会群体、社会现象，并及时传递信息给大众。在上海外滩踩踏危机中，社会大众积极参与到危机的预警过程中，虽然政府没有及时搜集危机预兆信息并采取有效措施，但是部分社会公众发布的这些信息第一时间在网上引起了广泛的重视和转发，在危机爆发后的应急期间发挥了显着作用，引起了社会公众的高度重视并积极参与救援工作中。
上海外滩踩踏事件爆发阶段。在危机爆发以后，由于各个危机治理主体在危机管理中的位置和所具有功能不同，所以他们担任的角色也有所不一样。政府在危机状态下，要显示其权威主体的地位，主动去承担引导社会公众共同治理公共危机，及时救援，维护社会稳定，降低甚至消除危机带来的负面影响；媒体作为信息的桥梁，既要迅速向政府客观传递危机的状况，以便政府作出科学的决策，也要及时向社会大众告知政府的举动办法，安稳民心；社会公众可以积极配合政府的危机治理工作，参与到公共危机救援，进行自救以及互救，各方竭尽全力参加救援。
一是社会大众积极参与到公共危机的治理中。2014 年 12 月 31 日 23 时 35 分，外滩陈毅广场相反人流在斜坡上发生对冲，有人在对冲中跌倒。有处于高处的民众意识到了风险，挥舞手臂让其他人撤退。楼梯上的人和赶到救援人员呼叫让台阶上的人群后退，但声响太小并没有起到多大作用。所以更多的人被涌来的人群压倒，形式一度失控。23 点 40 分，看到下面的人处于风险，站在墙头的几个年轻人开始一起呼叫，"撤退！撤退！"楼梯上面人群发觉到了下面的风险，人流涌动的速度逐渐减慢并停止。十分钟后人流逐渐有了撤退的趋势，但是被压在人流下的受伤者已经体力不支，当人群终于散开时，楼梯上现已有几十人无力地瘫倒在那里，救援人员当即进行呼叫和心肺复苏。23 点 50 分，不断增加的救援人员赶到，企图从下端往外拉拽被压得动弹不得的人。
现场的哭喊与尖叫声和呼叫救护车的声响混成一团，赶来的医务人员和邻近的热心市民对每一个倒地的人进行呼救，但是有一些人现已逝世。
2015 年 1 月 1 日 9 时，玉佛禅寺法师怀着沉重的心境，聚集大雄宝殿内举行"为上海外滩踩踏事件遇难者超度法会".很多来寺院礼佛的市民自觉地与法师一同祈求：逝者安眠，生者安全。
2015 年 1 月 1 日，邓紫棋发微博表示心痛，称注意安全最重要。娱乐圈中的韩红、黄晓明等诸多明星发微博祈求该危机中的群众平安，崔永元发表：盼安全。
二是政府在危机治理中的主导作用。踩踏事件发生以后，外滩执勤民警立即采取应急措施，首先拨打报警电话，组织救护车救治伤者，并且组织警车鸣笛开道，将受伤民众分批送到附近的黄浦区中心医院、上海市第一人民医院等接受治疗。黄浦区区长、区委书记等及时奔赴现场指挥踩踏事件，处理完现场然后到医院看望受伤民众。截止到 2015 年 1 月 1 日凌晨，踩踏事件事发地基本上恢复正常。危机事件发生后，政府在第一时间建立了由华山医院、中山医院、市六医院的神经内科、神经外科、骨科、胸外科等 6 位专家组成了市级的专家组，专家组对全部伤员进行了总体预估，并对下一步的医治提出了指导建议。这次外滩的踩踏工作，一切伤员已经在三级甲等医院进行医治。
中共中央政治局委员、上海市委书记韩正，中共上海市委副书记、上海市长杨雄需求全力做好伤员抢救和善后处置等工作。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席***就上海市外滩踩踏工作作出重要指示，指示上海市全力救治伤员，做好危机善后工作，尽快查清事件发生的原因，认真反思总结经验。中共中央政治局常委、国务院总理李克强也就伤员救治和加强安全工作作出指示。2015 年 1 月 1 日，对于上海外滩踩踏工作，上海市建立工作组，一致辅导善后工作。
工作组由上海市市长杨雄牵头，市政府、黄浦区各委办局参与，担任统筹、信息汇总，及时了解有关信息。工作组下设四个小组：医疗小组、联合查询组、善后工作组等。2015 年 1 月 1 日，国家旅行局网站发布对于做好节日期间旅行安全工作的紧急告诉。告诉需求，各地要从上海外滩及以往类似工作中罗致经验，各地旅行部门担任人要亲赴第一线查看，保证各项安全措施落到实处，及时发布流量信息，引导游客合理出行。外滩陈毅广场拥堵踩踏工作发生后，上海各区县紧急叫停一批正在开展或行将举办的大型活动。一同，各区现已发动对于各类安全隐患的全部排查举动，并落实值勤机制。对于一些人流量大的重点区域，各区也已加强安全巡逻力度。
三是新闻媒体的在危机事件中的舆论引导。媒体通过自身的传媒优势，协作政府参与救援，把事端发生的情况及群众的境况反给政府，一同把政府的应对办法及时向群众发布。在事端发生后的连续几天时间里，媒体们对这次事端信息进行了实时报道，通过运用现场直播、翻滚播报、微博等多种办法，及时发布救援情况，更新伤亡数据、发布乘客的亲友寻亲信息、善后情况等。
媒体报道还延伸到相似事端发生情况、补偿条款的有关法则以及应急求生知识遍及等有关范畴。
2015 年 1 月 21 日，上海市黄浦区人民政府新闻办官方微博"上海黄浦"发布音讯，本着"依法依规、合情合理、兢兢业业、天公地道"的原则，黄浦区政府会同有关社会组织共同研究拟定了外滩拥堵踩踏工作罹难人员宗族救助方案。断定这次工作罹难人员宗族的救助抚慰金为人民币 80 万元。其间，50 万元为政府救助抚慰金，30 万元为社会帮扶金。
四是非政府组织的参与到公共危机办理中。上海市计生委及时发动了思想心理帮助工作，和谐上海市心理健康组织了自己的专家组，并召集了 6 家区县的心理康复专家亲赴基地，近 40 位人员组成了应急的后备部队。分别与 3 家收治医院对接，做好伤员的心理救助，并要求收治医院同步做好伤员的心理健康引导，还组织了医务社工和志愿者参与伤员及宗族的抚慰和安慰工作。
上海外滩踩踏事件的恢复阶段。首先是政府本次公共危机的反思，危机恢复阶段，危机的强度渐渐减弱，社会恢复到正常轨道，这时政府就要开始动手对危机中受害者举行补偿和对存在的问题及时举行反思和问责，媒体的作用是引导全社会对危机中暴露出来的问题进行反思，监督政府举动，以期在下次危机中可以有效应对危机。上海踩踏事件暴露出我国公共安全体系脆弱性，这次公共危机中地方政府在治理大众危机三个方面的问题。
一是政府在预警阶段缺位。由于上海踩踏事件的突发性，从危机潜伏到爆发的时间非常短，政府没有能够将危机的预兆信息转达给危机应急的相干部门的举措。其实，在任何危机的埋伏期政府将危机的预兆信息转达给危机处理的相干部门，提前制定危机处理预案及消息颁布机制，并竭力将危机的范围和危害控制到最小。政府对社会公众进行危机自救教育，从而形成社会公众积极参与公共危机的大环境，使社会大众拥有良好的危机意识，可以很大程度上降低公共危机带来的危害。但是在我们日常生活中，营造踩踏危机演练情景的机会少之又少。加入演练进程的社会公众不仅仅可以掌握逃生本领，还能更好地了解危机，降低危机带来的损失。
二是应急预案落实不到位。无论在什么环境下，大范围的人群聚集都是有很大危害的。通常大型活动必须作为巨大公共危机预案来准备。以往在我国一些灯会、嘉年华、庙会等公共活动中反复产生人员踩踏事件，造成伤亡结果。有关部门多次发出相应法例文件，要求在大型活动尤其是人群聚集活动中要有预案，包括活动前的危害评估、警力摆设、现场维持，救济力量等。预案主要包括四个方面：首先是大型活动前必须有严格审批，活动内容、加入人员、举行地点、会带来哪些危害；其次是活动举行时，地方政府要变更警力和事恋人员举行现场控制；再次是现场发明非常环境，好比人数高出预计、活动原筹划是单一的但突然增长了新的内容、现场出现严重影响秩序，无论有没有造成混乱，都要启动预警。预警不但是发出警报，而是应急指挥部要立刻进入初级相应，进入警备状态、疏散人群，控制现场。要是观景台上场合场面混乱，人员高出预期，大概特别扰动，都是警兆。对付个别人员不范例举动，好比有人突然在局部发出特别的声响，像如发彩券、发礼品这样特别的活动，都是不能容许的，警方需要立即制止，全部活动必须按审批报告的内容来举行。最后是尽快实行应急措施，组织救济队、医疗力量调配等，预案对这些关键都是有要求的。
三是社会公众在公共危机治理中能力是有限的。社会大众加入大众危机治理进程中，秩序混乱，社会公众本身缺乏必要的判断力，而大众无序的盲目的加入往往会增加危机治理的难度，甚至有可能会给本来就已经混乱的局势增加新的混乱，使危机升级，形成新的危机。正是因为我国现在大众危机中的百姓加入举动以个体加入为主，构造加入举动短缺，因此，出现出无序加入较多，有序加入不够的特点。由于危机治理体制中大众加入构造渠道的缺乏，以及政府与百姓之间雷同相助机制的不完善，零星性、各执一词的个人私家加入举动若未得到统一指挥与和谐，很容易拦阻危机救济，末了变成添倒忙。另外社会大众容易盲从，缺乏判断力，人云亦云，非常容易助长不良舆论的蔓延，不利于危机的化解和社会秩序的维护。
4.2 地方政府多中心治理公共危机存在的问题
尽管近年来我国地方政府在公共危机治理上取得了显着成绩，危机治理能力、治理意识有所提升，但是我国地方政府在公共危机治理上仍然存在诸多问题，比如危机的预警能力、掌控能力、预防能力等方面还有很多缺陷，使我国地方政府在公共危机治理的过程中受到阻碍，不能高效科学地发挥危机应急机制应有的功能作用。
4.2.1 公共危机预警能力存在不足
所谓危机预警能力是指在公共危机发生之前或者之初向相关部门、群体发出危机警报，从而使相关政府部门启动危机预防预案，使相关群体做好相应的保全措施，使公共危机能够避免或者是能够降低公共危机发生的可能性，如果公共危机已经发生，则尽可能的降低公共危机所造成的损失。比较强的公共危机意识成为危机预警能力的基础，而高效的预警系统具有及时发现并识别公共危机信息的能力。总之，公共危机预警能力包括公共危机意识和危机识别能力。首先公共危机意识是公共危机预警能力的基础，危机识别能力则成为公共危机预警能力的核心。
由于地区间公共危机预警的对象是不同的，地方政府危机预警能力体现在两个方面：首先是微观层面上针对地区具体的危机案例的公共危机预警能力，其次是宏观层面上公共危机预警能力。
微观上是指在各个地区的具体案例中，公共危机意识就是地方政府能够及时发现某些社会事件背后所隐藏的危机隐患，地方政府针对具体事件，地方政府的公共危机识别能力快速地对危机进行识别确认，从而启动预备方案。宏观层次上的危机预警能力组织构建的对地区个案预警能力的组织构建具有积极意义。如果政府的公共危机预警能力在宏观上存在缺陷，必然会影响地方政府公共危机的识别掌控能力，同时也会影响到某些具体危机发生时相关部门收集发布信息的及时有效性，由于不能及时有效的发出危机警报，最终使公共危机的预备方案不能及时启动，从而使公共危机爆发甚至规模扩大，造成更大的损失，地方政府对于危机的掌控能力也会下降，公共危机的爆发蔓延对于整个社会的稳定与发展造成巨大影响，给社会造成的损失是不可估量的。在宏观层面上，公共危机预警能力表现为地方政府的全局性整体性的公共危机意识，是指地方政府根据其治理范围内的区域的总体稳定状况、各个群体之间的矛盾情况而具有的一种全局性的预警能力。
地方政府所治理的行政区域内深层次的各种矛盾以及制度性因素是宏观危机预警的对象。一般来说，宏观层面上的公共危机意识提升了，必然导致地方政府公共危机意识的提升，两者呈现出正相关趋势。从全局的高度出发，统筹全局，从而感应局部形势的变化；因此公共危机辨别能力的提高需要从高处着眼，从地方着手，更好的发现公共危机的长远隐患，对于地方的危机隐患及时预警，以实现全局的和谐，地区的稳定，从而实现社会的长远发展。
目前，我国的公共危机治理能力的不足主要体现在宏观和微观两个方面：一是我国地方政府的公共危机预警能力不足；二是宏观层面上的公共危机预警能力欠缺。宏观层面上的公共危机预警能力的欠缺，必然导致地方政府对于具体危机案例预警能力的欠缺。危机的发生是具有突发性的，看上去好像是不可控的，但是公共危机往往也是由量变到质变的，在量变的过程中是有明显的危机爆发特征的，所以危机的预警是有可能性的。公共危机的危害是不可估量的，危机预警可以降低危机的损失，甚至可以避免一场公共危机，因此，将公共危机的预警作为危机治理的第一步是科学的也是有必要的。
4.2.2 新闻发言人制度不健全
我国的新闻发言人制度时至今日已经有三十三年了，并且取得了实质性进步，尤其是在"非典"以后更是得到了跨越性进步，我国的各大部委设立了新闻发言人。在 2004 年，国务院为了培养新型的政府新闻发言人，主办了第一届新闻发言人培训班，从此以后，每年举办一次，为政府培养了大批高素质的 新闻发言人。尽管新闻发言人制度在公共危机治理中发挥了不可替代的作用，但是目前该制度仍然有需要不断完善之处[28].
首先，目前对新闻发言人缺乏监督。随着我国新闻发言制度的不断发展，从无到有的过程中，国家从开始的倡导鼓励到后来的不断发展壮大，但是在这个过程中，我们不难发现，建立初到现在一直都缺乏对新闻发言人的监督制约机制，对其权力大小、职责范围并没有明确规定，可以说在公共危机的治理中，新闻发言人的自由身很大的，新闻发言人在向社会公布公共危机事件信息的时候，很大程度上影响着危机的处理效果和政府的公信力，但是目前我国还没有新闻发言人责任追究和责任落实以及规定信息公开范围，这必定会使新闻发言人在公开信息时范围有限或者是内容的不明确性。其次，我国新闻发言人的专业水准不高，在处理公共危机的过程中，我国的新闻发言人大部分并没有接受系统专业化的培训，因此在发布消息的过程中暴露出不少问题，比如在面对媒体的提问时，往往有意回避或者答非所问。
4.2.3 政府缺少对媒体的监督制约
自从 1997 年以来我国确定了依法治国的治国策略，我国开始走向法治法国家，新闻媒体拥有了舆论导向、舆论监督的权力以后，新闻媒体在公共危机的治理的发挥的作用了不可代替的巨大作用。但是我们仍然发现有些虚假新闻造成了社会恐慌，有些新闻媒体过度使用了舆论导向和监督权，使得社会大众在面对公共危机的时候消极面对，以至于使某些公共危机波及风大范围，造成更大的损失。我国对新闻媒体的舆论监督权没有明确的法定底线，以至于使得某些新闻媒体在公共危机中过度甚至滥用权力。因此，我们必须对新闻媒体行使舆论监督权的进行制约监督，明确规定其范围界限，使新闻媒体依法参与公共危机的治理。
媒体在新闻传播的过程中能起到监督制约，信息传播的作用，但是媒体的舆论监督权同样也不是没有限制的，媒体的舆论监督权该如何行使，以及行使的权限大小，媒体监督在公共危机实践中遭遇过诸多难题。经过改革开放 30 年以来的不断探索研究，媒体的舆论监督权在公共危机治理中发挥巨大作用的同时，对媒体舆论监督的相关法律法规不断的健全完善，使得媒体在一定法律框架下依法参与到公共危机的治理中来， 2008 年 5 月 1 日起实行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，对媒体监督而言，意味着一个新的起点。
4.2.4 公众参与危机治理的意识薄弱
长期以来，我国公众在公共危机治理上参与意识薄弱，社会公众长期以来处于一种被动状态，我国政府对大众的公共安全教育系统不健全，危机知识在社会大众中的普及程度还是非常低的，危机意识依然没有引起社会公众的重视，一旦面临危机爆发，公民缺少应对危机的预防措施，通常面临危机时会表现不知所措，不能够注重危机，对一些流言、道听途说缺少判断，简略加重危机作业所带来的负面影响，进而阻遏公共危机的救援进程。培育公民危机晓得，需求得到政府的高度注重，经过拟定相应的规律方针，建立有关专门机构，完善中国公共安全教育系统，运用行之有效的方法，对全民进行科学的操练。
在我国，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，公共危机的治理方式也在发生某种程度的转变，但是在很多危机治理中依然表现出某些传统治理模式的特征，在这种传统模式中，政府依然是危机治理的主体，在危机中具有主动权的往往是政府。在公共危机治理的过程中，表现为：社会公众参与危机治理往往以政治运动的形式展现，却远不是一种理性地公共参与；社会公众参与公共危机的治理常常是在一种混乱无序的更多的是在一种无序的状态下进行的，目前并没有形成一种具有制度安排的公众参与公共危机，在这种情况下，政府不能将社会资源有效整合以解决公共危机。例如，巨额的社会捐款一般是政府在某些巨大公共危机情境下号召社会公众组织捐款的，而不是由社会公众自发或者是非政府组织倡导组织的。因此在传统的社会治理模式下，政府没有为社会公众参与公共危机治理提供有效的参与渠道。这在很大程度上限制了社会公众参与到公共危机的治理。
