第二章 国内外城镇规划建设探索经验
2.1 国外城镇规划建设探索经验
2.1.1 英国小城镇规划建设的探索经验[34]
英国是当今世界上最早开始城镇化进程的国家之一，与美国等土地富裕的新兴发达国家所走过的郊区化城镇建设道路不同，英国的小城镇发展很具代表性。二十世纪三四十年代，二次战争爆发前，伦敦已发展成为制造业中心，大量人口不断涌入中心城市，带来了许多矛盾。为了疏散大城市的人口，有效保护生产战争所需物资的重工业，英国皇家委员会提出“巴罗报告”，主张疏散人口，并限制大城市的无限扩张，因此首批小城镇在中心城市周边逐步发展起来。二十世纪六七十年代，第二次世界大战以后，英国的小城镇建设进入了新阶段。随着英国海外殖民地的独立，大量的外来人口涌进英国中心城市，给当地城市的发展造成很大的压力。同时，还由于本土科技的发展和外来投资的增加，新兴工业部门的不断出现，大城市建设用地异常紧张。为寻求发展空间，英国决定在远离大城市的农业区开发新城，伦敦等城市不断向外延伸，一批小城镇如雨后春笋般在中心城市附近发展起来，而大城市的人口出现增长缓慢现象，相比之下，人们更愿意选择在环境更加适宜的小城镇定居。
英国的小城镇基本都是在政府的统筹策划下，经专业的规划指导下逐步建立起来的，是当今世界城镇规划建设史上一个比较成功的例子。它在合理配置公共资源、均衡区域社会经济发展、疏散大城市人口等方面都发挥了积极作用。主要体现在它为确保城镇居民生活舒适方便，政府在人口规模、公共基础设施和生产生活环境等方面的规划都经过了严格的科学论证，并鼓励人们迁入，这有效解决了英国战后中心城市人口拥挤的问题和城市无序发展问题，促进英国整体的社会经济全面发展。总体来说，英国小城镇的规划建设经验可总结为以下几点：一是用法律规范保障小城镇统筹规划和建设。早在1909 年，英国就颁布了当时世界上第一部城乡规划法律条例--《住宅、城镇规划条例》。
在二战结束后，为全面建立规划制度以建设二战造成破坏的地区，英国制定了《城镇和乡村规划法》，在法律上将城乡纳入一体进行统筹规划与建设，重点扶持小城镇的建设，对当时英国小城镇的建设发展起到了关键的作用，并成功打造一批着名小城镇。二是政府积极引导。英国政府为了迅速恢复被二次世界大战造成破坏的正常生产生活秩序，专门成立了城镇和乡村规划部，并指派专人负责处理战后中心城市的规划和重建问题。此外，为解决中心城市人口急速膨胀、住房严重紧缺的问题，中央政府决定将小城镇建设确立为优先发展的战略项目，直接拨款成立新城开发公司，大规模展开新城镇建设，仅在 1946 年~1950 年期间英国就有 14 座新城镇开工建设。三是科学论证，规划先行，确保小城镇建设成效。在建设过程中，英国政府十分注重城镇的合理布局。政府根据当地城镇的功能、特色和规模，在行政商业中心、医院、学校、交通等主要公共服务基础配套设施的建设前都要经过严格的科学规划论证，而且在城镇整体规划时，对主要公共建筑的布局采用分散布局，在新城镇的几何中心设一个公共设施核心区，再分别设置几个用中间纽带连接在一起的副中心，方便主、副中心之间的联系，避免出现拥挤。此外，还特别关注绿化环境的整体规划和生活设施的配套建设，确保小城镇居民生活方便舒适。
2.1.2 美国小城镇规划建设的探索经验[35]
美国小城镇建设可以追溯到 20 世纪 20 年代，随着城市人口的膨胀和城区环境的恶化，而交通技术逐渐开始现代化，有钱人开始逐渐迁往郊区，以寻求更适宜的居住环境。
发展到 80 年代，完善的高速公路路网加快了小城镇的发展速度，逐渐形成了以基础设施更加完善、小城镇本身自立程度越来越高为特点的新型小城镇模式。许多大公司开始将公司总部从大城市中心区迁入远郊的小城镇，许多居民从此不必再往返于高速公路上下班，而周边的小城镇也不再是大城市扩展的松散形态，而已由过去单一的“卧城”功能发展为具有城市多项功能的高度自立形态。从此，全国共有 50 个州，约 4 万个小城镇，基本达到城镇一体化，其关于城镇建设规划的探索经验可归纳为以下几个方面：
美国对小城镇规划建设的核心是不断提高居民的生活质量，持续改善居民的生活环境，从而促进当地经济社会发展水平的快速提升。其小城镇规划注重人性化、整体协调性和科学预见性，主要原则有如下几点：一是要深入调研，尽量满足城镇当地居民的生活需求；二是规划要充分尊重和发扬当地居民的生活传统文化；三是最大限度地绿化和美化小城镇环境，真正有效改善群众的生活环境条件；四是注重培育城镇特色产业，打造有个性、有特点的小城镇。而各级政府在对小城镇规划建设方面主要是发挥其服务和引导的职能，主要体现在以下几方面：一是确保政府的方针路线和税收政策能够真正促进小城镇的健康快速发展，如实行鼓励住宅建设和买卖的税收政策，大大促进了中产阶级在小城镇建房、买房的积极性；二是简化政府程序，废除烦琐的审批程序，提供高效服务；三是注重发挥民间组织和研究机构在小城镇规划建设中的作用，为小城镇的规划设计提供方案和实施建议，指导小城镇找出潜在的优势和发展中遇到的障碍，促进小城镇在经济发展及城镇规划水平；四是成立拥有职能明确的规划管理机，负责综合规划的审核，并对相应法规的修订提出草案，对议会提出规划建议，具体工作则由市场和企业去完成。
2.1.3 日本小城镇规划建设的探索经验[35]
由于经济快速发展，日本在 20 世纪 70 年代中期，农村人口开始涌向城市，形成东京、大阪、名古屋三大都市圈，逐渐拉大了城乡之间的差距，小城镇的发展因此而萎缩。
日本政府为了避免区域发展失衡、部分地区出现过密或过疏的情况，提出推进小城镇建设的发展战略，在工业区和大城市周边打造卫星城镇，卫星城镇沿公路网呈放射状扩散，东京大都市圈的半径从 50 千米扩至 100 千米。同时为了开发新的增长极，把边远地区有发展条件的小城镇规划为极具特色的产业中心，发展新的地方工业和化学工业，平衡地区间的经济发展，体现了资源的合理配置。20 世纪 90 年代以来，随着日本经济结构调整和“地方时代”战略的实施，日本农村小城镇的发展越来越快，对国民经济的恢复和发展起了不可替代的作用。
其关于城镇建设规划的探索经验可归纳为以下几个方面：一是政府宏观调控是推进小城镇发展的重要保，从 70 年代中期开，日本开始实施村镇示范工程。村镇示范工程的立项制度一开始就受到市镇政府的全面支持。示范工程的实施主体通常由具体实施的政府承担。开发建设小城镇的资金主要从三个渠道获得，分别是银行的长期低息贷款、国家财政补贴和小城镇住宅、公共设施的预售款。二是在各发展阶段突出不同的规划主题。日本国土厅要求在制定村镇综合建设规划时，最初应把缩小城乡差距作为规划的主题，以后再根据社会发展的需要，分阶段地调整主题，这种作法不但明确了不同时期的规划方向和实现目标，而且还有利于提高规划水平。三是从政策导向上缩小城乡差，日本政府非常注意保护农民的收益。国家采取一系列措旄对农业实行补贴政策，对农产品价格实行保护价。日本国内的农副产品如粮食、水果、蔬菜等的价格都相当高，农民从事农业的收入不比城里人差多少。再者，日本重视基础设施和社会服务设施的建设。小城镇始终把创造一个比城市更优美舒适的生活居住环境放在首位，十分注重改善小城镇的交通设施、通讯设施、能源供给设施以及社会服务设施等，努力为居民创造一个良好的生活与工作环境。由于农村的基础设施同城市没有多少区别，因而吸引了大量人城市人口回归小城镇。
2.2 我国城镇规划建设的实践探索
2.2.1 北京市中心镇（重点镇）规划建设的实践探索[35]
从二十世纪九十年代中期开始，北京市出台《北京市小城镇建设试点工作意见》，开始建立第一批试点小城镇，并着手编制镇域总体规划和建设起步区详细规划，将小城镇的规划建设纳入有序的建设管理体系。2000 年，积极响应国家优先发展一批条件较好的小城镇的号召，北京市政府提出通过 5 到 10 年的努力，城镇规划建设的主要任务是力争建成一批经济发达、规划科学、功能健全、环境优美、具有较强辐射能力的中心镇，形成与首都城市功能相适应的郊区城镇体系。同年 12 月，北京市决定选择 33 个条件较好的镇确定为中心镇，作为今后小城镇建设的重点，并逐步加大了其规划建设的力度，实施了以工业小区建设为重点的强镇工程、以完善小城镇功能为重点的基础设施工程和以绿化、美化、净化、硬化为重点的形象工程，使这批中心镇的基础设施、经济实力和环境面貌发生了很大变化。
2006 年北京市政府研究制定了《关于发展农村二三产业，促进农民向非农产业转移的政策意见》，为了进一步营造郊区良好的政策发展环境，分别针对休闲旅游业、农产品加工业、商业服务业、都市型工业企业以及农民自主创业提出了郊区发展的政策扶持意见。同时，北京市政府为了继续加大对小城镇特别是中心镇的道路、公共服务设施、污水与垃圾处理设施、农业水利设施、产业开发基础配套设施等方面的投入，专门制定了一系列规划推动小城镇和新农村的开发建设。此外，为支持农民就业产业基地基础设施建设，北京市政府制定专项扶持实施方案，对农民生产基地的市政基础配套设施等建设项目给予扶持，为实现农村劳动力转移就业创造了条件。
北京市中心镇的快速发展主要是政府的积极引导发挥重要作用。政策环境为其小城镇推进城市化进程带来历史性的战略机遇。从二十世纪九十年代开始，北京市政府多次出台的政策文件，并作为当时的建设重点，为加快小城镇建设特别是中心镇的规划建设工作产生了积极效果。政府通过一系列的发展经济、创造就业机会和完善公共服务基础设施的政策措施，吸引了大量的农村劳动力人口向中心镇聚集，有效改善了当地生产生活就业环境，使其逐步成为当地的区域性经济文化中心。但是由于城镇建设缺乏可科学有效的规划控制、规划失灵或严重滞后、建设管理制度不健全等问题，在当前中心镇快速发展的今天，规划的调控效果不尽人意。而北京市当前中心镇规划建设中存在问题可以归纳为以下几方面：城镇形象缺乏特色，公共服务基础设施不够完善；未能充分发掘城镇特色产业优势；中心镇对周边地区的经济社会发展贡献率不够高；产业层次较低和布局不合理等。
2.2.2 广东省中心镇建设的实践探索[36]
为响应国家号召，广东省在 2000 年提出建设一批中心镇，希望借此推进农村地区社会经济的全面发展。并在 2003 年从规划编制和管理、积极引导产业集聚、拓展建设资金渠道、实行用地倾斜政策、深化户籍制度改革、建立适应中心镇发展需要的管理体制等六个方面出台政策，帮助中心镇尽早发展成当地的区域性经济文化中心。十几年来，广东省一直坚持将中心镇建设工作作为推进城镇化战略的重要战略手段之一，坚持城乡一体化协调发展，并在其中探索出一条广东特色的城镇建设道路。
回顾广东省从小城镇到大力发展中心镇，其建设发展历程可大致划分为三个阶段。
第一阶段是粗放发展阶段（1978~1999）改革开放后，珠江三角洲地区的小城镇凭借其区位政策优势和低廉劳动力资源，不断吸引外资和发展“三来一补”企业，逐渐向工业化道路迈进，粗放式发展是这一时期的特征，而当时还没有中心镇这一概念。第二阶段是引导发展阶段（2000~2003）广东省政府在 2000 年发布了《关于推进小城镇健康发展的意见》，并提出中心镇的概念和确定标准，还专门成立了领导小组，出台了专项规划指引和一系列帮扶政策。在这个时期，各地积极争取成为中心镇，并对镇总体规划进行修编，引导发展成为这一时期的主要发展特征。第三阶段是加速发展阶段（2004 年至今）广东省在 2004 年出台了《广东省城镇化发展纲要》和《关于推进城镇化的若干政策意见》两份重要纲领性文件，标志着中心镇建设掀起了一个新的发展高潮。仅 2004、2005年，广东省就每年拨付 2500 万元用于中心镇规划编制经费，2007 年，又安排专项资金用以编制中心镇控制性详细规划，引导各地中心镇建设，有效提高了广东省的城镇化率。
经过十几年的建设，广东的中心镇在产业经济、公共服务基础设施、城镇人口规模、社会管理制度等方面都各有不同，总体而言，可大致分为三种不同的类型。一是成为珠江三角洲核心城市群的重要配套功能区，分流大城市的文化教育、居住生活、部分经济产业等功能，成为大城市的一个重要功能组成部分。二是利用环境容量充足、土地资源丰富等方面的优势，吸引珠三角洲大城市产业转移，发展成环珠三角的产业新城。三是在粤东、粤西、粤北等欠发达地区，中心镇建设着重推进公共服务均等化，发展成为周边农村地区的公共服务中心，有效吸纳农村人口、推进农村城镇化进程。
