一 引言
（一） 研究背景和意义
1 研究背景
（1） 南水北调工程背景
南水北调工程是缓解中国北方水资源严重短缺局面的重大战略性工程。我国南涝北旱，南水北调工程通过跨流域的水资源合理配置，大大缓解我国北方水资源严重短缺问题，促进南北方经济、社会与人口、资源和环境的协调发展。南水北调工程分东线、中线和西线三条调水线路，目前东线工程已经试通水，中线工程将于 2014 年 10 月汛后全线通水，西线工程尚在可研阶段。
河南省是南水北调中线工程重要的水源地和受水区，也是渠道最长、占地最多、移民征迁任务最重、文物点最多、投资最大、计划用水量最大的省份。
分为干线工程和配套工程。南水北调中线一期工程从河南省淅川县陶岔渠首开始到北京团城湖全长 1277 公里，其中河南省境内流经南阳、平顶山、许昌、郑州、焦作、新乡、鹤壁和安阳等地，全长 731 公里。河南省年分配水量 37.69亿立方米，配套工程通过 39 个分水口门向 11 个省辖市、34 个县（市、区）供水，2000 多万群众直接受益。
（2） 河南省南水北调工程建设管理体制背景
2003 年，河南省南水北调中线工程建设领导小组成立，由省长、副省长分任小组组长和副组长，小组成员单位由相关省直部门（如水利、交通、环保、建设、财政、电力、通讯、旅游等部门）和沿线（受益）13 个省辖市市政府组成，日常工作由河南省南水北调中线工程建设领导小组办公室（简称“省南水北调办”）负责，河南省南水北调中线工程建设管理局（简称“省南水北调建管局”）负责河南境内大部分工程的管理和建设，两家单位属于“一个机构两块牌子”。工程建设涉及沿线各级政府部门、水利部门、交通部门、移民安置部门、环保部门、工程设计单位、施工单位、以及旅游、文物考古等众多部门，各级政府、各部门之间看似分离，实质上都为河南省南水北调中线工程建设领导小组成员单位，都对南水北调河南段工程建设负有相应的责任，也就是由一个高层次的权威部门（组织）作为政策性领导，各具体职能部门之间只有拥有良好的沟通协作才能最终完成这一重大水利工程。从这一角度来看，“整体政府”公共服务模式在南水北调工程建设中有着典型的体现。
2 研究意义
在现有形势下，“整体政府”意味着一种新型的政府改革治理方式，既涉及政府部门间的横向合作与沟通，也涉及上下级政府部门间纵向的协调整合，提倡整体性政府管理、横向与纵向相互协作的管理以及多方主体的协作与参与，主张在新型行政文化支撑下，通过政府部门之间的合作以及政府与其他公共产品供给者之间的协作来更好地为公众提供服务。正因如此，“整体政府”又叫“跨部门协作”、“协同政府”或“全观型政府”，其属于伞定义范畴。
南水北调工程作为跨流域的国家重点工程，规模大，涉及范围广泛，包含经济、民生、水利、交通、环保等方面。工程建设中需要沿线各级政府、水利、交通、环保、旅游、文物考古，移民安置以及工程设计、施工、监理等众多单位的支持和参与，其中的每个部门，每个环节对圆满完成工程建设来说是极其重要的。目前工程建设已接近尾声，从“整体政府”理论的角度研究工程建设过程中如何整合各种资源为南水北调工程建设提供服务，如何协调工程建设过程中各级政府、部门和组织之间产生的矛盾和问题，为南水北调工程的研究提供了一个除却工程之外的人文视角，也能够为今后类似的需要跨部门协调合作的项目提供借鉴。
（二） 文献综述
1 国外研究综述
当代英国着名行政学家佩里·希克斯（Perri 6），采用结构和系统论的方法，研究公共服务组织之间的关系及网络化管理等跨越组织边界的公共管理问题，发表了与“整体政府”理论相关的多部着作。主要有 1997 年发表的《整体政府》、2004 年发表的《电子治理：信息时代政府机构的评价类型》和 2007 年发表的《公众情绪》；和他人合着的有：1999 年的《全观型治理：整体政府的战略》、2002 年《走向整体治理：新的改革议程》、2006 年的《21 世纪的网络管理》。代表性论文有：《西方国家整体政府研究的比较视角：一个基本的文献评估与探索》、《制度有效性：一个新涂尔干主义的理论》等等。在这些论着中，希克斯对后新公共管理改革中所产生的碎片化治理、协调与整合等问题进行了深入分析，最终形成了含有体系特征的、以各机构协调做前提的理论系统①，并在此基础上提出了整体政府理论，作者认为，作为一个具有严密逻辑的理论体系，“整体政府”理论是一个以协作和整合为基础特征的跨部门协同理论模式。他提出在公共部门的主要职能与服务范围之间，进行横向的协同和整合，在思想与行动方面解决跨界性公共问题。他认为“整体政府”理论是对功能性组织模型进行反思和批判后得到的产物，跨界合作是整体政府的核心特征，协同的具体表现有四个层次：（1）政策制定方面的协同；（2）项目管理方面的协同；（3）服务供给（包括管制）方面的协同；（4）个体化的服务协同，即多个部门围绕客户特定的需求和偏好，协同提供全面而又个性化的服务②。希克斯总结了整体政府理论的九大基本内容：整体采购预算、个案管理人、跨职能合作、基于扩展职责所需增加机构设立和中央集权性、限制组织转嫁成本能力、网络化协调机制、生产方式协同服务、部门主义、整合跨边界组织和管理信息。
有关着作表述里的“整体政府”涵义丰富：其所牵涉范围可能是所有的政府部门、各级政府机构，政府之外其它组织也可包含其中；既于纵向上包含了决策与执行的整体政府，又包括了纵、横双向合作整体政府；既可指最高层管理机构各政策领域间逐渐增多的横向协作，又包含了政府的高级管理机构及其代理部门间的内部纵向协调，还可指公共服务领域内地方政府部门间的协作；当然，实施整体政府改革，能自一级地方政府、单个政府部门或单个小组进行；整体政府可以是高层协调，也可以是地方整合，还可能是公、私间协作伙伴关系③。
《联合政府报告》（澳）的整体政府涵义为：公共服务机构基于处理一些特别事项时构建而成的联合体，或为实现某种相同目标所进行的机构间合作。整体政府运用的全部办法既可是非正式的又可以是正式的，当然，基于现实管理需要，应该偏重于服务提供、项目管理及政策制定等①。
英国 Geoff Mulgan 教授对“整体政府”理论有大量的研究，他分析“整体政府”理论迅速发展的原因有以下几点：（1）迅速增多的关联性问题；（2）计算机、环境、团体、生物学等系统思维②受到前所未有的关注，而原子模型受到冷落；（3）公众期待与要求政府供给更好的公共服务；（4）发展快速的组织、科学技术；（5）既往改革不适应融合互联网潜力及复杂问题；（6）环境、贫困、竞争等新兴问题让现有政府的结构及其政策工具难以奏效。
“整体政府”是政府改革模式的一种，其经过协调纵、横双向行动及思想，最终达到预期利益（Christopher Pollitt 观点）。它的观点主要内容如下：（1）提供无缝隙的服务③给公众；（2）在某个政策范围内，促进各利益主体间协作、团结；（3） 稀缺资源利用必须实现最佳联合；（4）规避互相腐蚀与破坏的政策现象。
因此，公共服务（整体政府）模式是利用涵盖协调、整合、联合等手段来实现公共服务提供的主体间进行相互协作，使得公共服务的提供实现无缝对接，打造标准服务形式的“整体政府”办法。工作协同和组织整合是此模式的目标，这种模式追求内、外部服务充分融合，最终提高、深化公共服务理论的实践意义与内涵。
2 国内研究综述
作为施行“整体政府”改革相对比较早的国外，这个理论也是有着较大发展空间的新理念。国内“整体政府”是 20 世纪 90 年代中后期提出的改革理念，因此国内对于“整体政府”理论的研究和实践尚在起步阶段，目前内容多结合我国国情和行政改革趋势，对政府部门间的协调配合机制、特定领域中的协同管理及机构组织之间的协同案例等内容分析讨论。
彭锦鹏（台湾学者）表示，“整体政府”（台译：全观型治理）是有典型架构涵义的行政学理论的一种，其于人事行政、组织、概念、技术等层面的改变都是具有颠覆性的。彭先生指出了整体政府改革的推进措施①：（1）人员基础是积极型文官体系。（2）组织基础则是整合组织；（3）科技基础表现为运用网络科技实现网络治理。
郑石明认为“整体政府”理论为我国政府改革提供了新的思路，对我国大部制改革具有一定的启示作用。在总结“整体政府”理论的科学内涵的基础上提出我国大部制改革要摆脱单纯的部门合并，要继续推进学习型工作机制、多元合作的组织结构和整体价值的组织文化。
孔祥利以 2009 年初发生的“央视大火”的应急处置过程为案例，以“整体政府”理论为分析工具，深入分析了“央视大火”应急处置中驻地内的中央机构与当地政府之间互动经过，对不同层面的政府机构间展开合作的利益协同机制、资源共享机制、责任分担机制、信息沟通机制等进行考察，探究了地方政府与驻地中央机构不同的互动阶段，认为“碎片化”是地方政府与驻地中央机构互动难的根源所在，而“跨界合作”则是解决行政“碎片化”问题、构建整体性政府的核心。
颜海娜以我国食品安全监管体制改革为对象，做了基于整体政府理论的分析。以“大部制”改革为切入点，我国食品安全监管领域进行了一系列体制上的调整，认为改革措施虽然在组织结构调整、伙伴关系的发展两个维度上都体现出了“整体政府”取向，但站在“整体政府”的角度上，我国食品安全监管体制改革在组织结构、新的责任和激励机制、伙伴关系和组织文化等方面，存在着较大的改善空间。
3 研究现状小结
总体上看，西方国家“整体政府”公共服务模式改革推行较早，对“整体政府”理论的发展原因、含义、内涵、特征等方面具有更加深刻地研究。我国学者的多数文章能够全面性、系统性的介绍“整体政府”理论的相关概念、特征等，但这些都是基于西方学者的研究成果，理论方面缺乏原创性。有少数学者能够结合我国行政机构改革的实践进行研究，但整体缺乏深入、系统的分析。
就像上文所述，希克斯认为“整体政府”模式的跨界合作涉及四个层次，不同层次具有不同的特点和形式，但是并没有针对“整体政府”模式不同层次进行分析研究的论述。“整体政府”理论作为舶来品，需要充分考虑我国国情，结合我国行政体制进行理论研究和实践分析，构建具有中国特色的“整体政府”理论。
（三） 理论工具和研究方法
1 理论工具
本文以“整体政府”理论为主要理论工具。从“整体政府”理论的起源和背景看，整体论是人们解决组织结构管理问题的一个基本方法论，而“整体政府”是站在“部门主义”、“视野狭窄”、“垂直筒仓”的反面，以解决综合性的，复杂的全球化的公共服务与治理问题作为根本的出发点，核心理念是跨界性合作，基本涵义则是整合与协作①。按照希克斯的理论，“整合”是经过干预措施、共同组织结构发展及专业实践合并等来施行协作或达到执行的理念之一，整合与协作相比，层面更高；“协作”则为有关整体性协同、运作与协同的组织机构、信息系统间的采取决策及沟通、制定过程等思想的汇聚。希克斯在二者前提下得出“整体政府”理论架构②。
2 研究方法
本文是以南水北调工程建设管理过程为研究对象，运用文献研究、个案研究以及调查等办法，在“整体政府”这个理论工具帮助下进行相应研究探索。
有计划、有目的的搜集了南水北调建设相关情况和“整体政府”理论的有关理论文献，通过个案考察对研究对象进行调查分析。论文中出现的工程相关数字、个案素材均是通过对南水北调建设系统相关工作人员的调查访问、对相关文件的查阅，而得到的真实具体的数字和案例。用“整体政府”理论结合自身工作中对南水北调建设管理工作的思考和实践总结，最终形成本篇论文。
（四） 研究思路和论文结构
1 研究思路
本文将以“整体政府”理论为理论工具，概述“整体政府”理论的含义、特征、实践模式、构建路径等内容，以南水北调河南段工程为研究对象，用河南段工程中一件典型实例作为支撑，结合近年来在南水北调系统中的工作经验，从南水北调河南段工程建设领导体制、组织机构，管理方式和现有模式的不足等方面，对南水北调工程建设中的“整体政府”公共服务模式进行研究、总结和梳理。
2 论文结构
本文共有六个部分的章节，包括“引言”、“‘整体政府’公共服务模式”、“整体政府‘视角下的南水北调工程管理”、 “’整体政府‘公共服务模式审视下的不足和启示”、“参考文献”和“致谢”部分，各章下面分有若干小结，从“整体政府”理论到南水北调工程中“整体政府”公共服务模式的体现，力图条理清晰、逻辑清楚地呈现一片较为完整的研究报告。
（五） 可能的创新点和不足之处
1 可能的创新点
研究南水北调工程建设的相关文章，更多地是将视角集中于科学类、工程类的领域，或是在概述跨流域调水工程时提及南水北调工程，也有学者从经济社会协调发展的角度进行研究。在公共管理学范畴内，以“整体政府”视角研究南水北调工程的并不多见，甚至可能没有。同时也为“项目管理中的协同研究”提供一个新的研究对象。
2 不足之处
论文的撰写是严肃严谨的学术行为，需要付出大量时间和心力才能更好地完成。但由于工作、时间和理论水平的限制，对相关文献的搜集整理、对“整体政府”理论的理解程度、对研究南水北调工程的深度等方面尚有很多不足之处，仍需提高。
