三 “整体政府”视角下的南水北调工程管理
（一） 河南省南水北调工程建设的管理和运行机制
1 工程建设管理阶段的“领导小组”模式
河南省南水北调中线建设工程领导小组是河南段的南水北调工程建设阶段领导决策部门，“领导小组”这种公共服务模式广泛的应用在中央到地方政府的公共服务当中。关于这个领导小组，曾培炎（原国务院副总理）曾这样描述过，“党和政府于长期实践中总结而成的富有成效的工作形式之一就是经过构建跨部门领导小组，对国家的重大战略任务进行组织协调”。
我国的政治体制决定了“领导小组”这种工作模式一直以来都和我国的政治管理模式配合默契，携手前行。机构分割式管理是国内的基本组织架构，机构、组织间分工详细，各机构的权力与资源有限，如果遇到涉及范围较大的事务，必须需要多个部门统筹协调管理，而“领导小组”模式则具有明显的优势。它的组织和权力结构较独特，可以有效地增强政策执行的力度和效果。“领导小组”与其他政府部门不同，其具有隐匿化的特征——既不进入党的组织机构名录，也不挂机构牌子。“领导小组”通常组织形式可以用简单的数学等式表示为：议事和协调机构=组长+副组长+组员+办公室，其中，组长、副组长通常由高层级领导出任，相关的领导、下级机构则是组员的组成成员，通常会在与有关事务有紧密联系的部门或机构设立办公室，办公室主任自然会由此机构或部门负责人出任。如果工作需要，也会单独成立办公室，如河南省南水北调工程建设领导小组办公室，作为领导小组的日常行政机构，运行、管理工程建设中的大小事务，对小组所管辖的南水北调工作进行协调。
“领导小组”可以全面延用高级领导的原有职权，所以，其权威性比普通组织机构要高，此一权威性使得其所处理比较复杂的问题往往有更好的效果，模式是政治权力高度密集型的结构。从运行思路上来看，“领导小组”模式从某种程度上契合了西方国家的“整体政府”改革，经过调配临时工作人员、构建临时性机构来完成政府的管理目标，可以规避普通的常设部门僵化的工作现状，而且对组织机构创新工作更为有利，因此，不少奉行“整体政府”变革的外国政府力主常设机构的最少化设置，让政府运行更加灵活，管理更富成效。国内现今的科层体制中，“领导小组”模式尤其具有明显优势，能够改变各部门“自扫门前雪”的作风，打破部门利益，统一配置资源；但在另一方面，也应加强“领导小组”建立和撤消、运行程序、组织结构等环节的规范化，在有效性和制度化两方面达到动态的平衡。在地方，“领导小组”模式也不可避免地存在臃肿现象，一些党委、政府部门主要领导动辄身兼几个、十多个各种领导小组负责人，提高效率的同时，过多的会议也会占用领导干部大量的时间。
同时，也应避免滥设领导小组的现象，在“领导小组”所管理或涉及的事务完成后应即使撤消，否则也会导致机构臃肿，影响机构办事效率。
2013 年底，南水北调河南段主体工程已基本完工。2014 年 10 月，南水北调河南段建设工程自从全线通水后，便自然地由建设阶段转为运行管理阶段，必然需要建立常设机构对河南段工程进行管理调度，作为议事协调机构的领导小组何时裁撤也需要根据工程实际运行情况，进行合理而灵活的掌控。
2 南水北调工程通水后的管理机制
南水北调工程从性质特点来说，工程建设是基于社会发展条件、状况及国家、地方的经济现状来推进的，其拥有如下一些典型的基础工程特征：
一是经过此种设施的构建，缓解了国民经济演进进程中的“瓶颈”约束，结构效应获得发挥；二是工程建设前瞻性；三是工程自身的价格是各相关机构、部门的服务或产品成本组成部分；四是工程本身既是各相关机构、部门服务与制造基础产品的提供者，也是产品的一种；五是工程供应的服务、产品为相关机构、部门生产、再生产之必需。
水资源是特殊的商品，水利工程往往不是为了实现单一功能而建设的，多是考虑各方面的综合效益。南水北调工程提供调水这一公共服务，满足公众需求，具有公益性质。同时，又能在一定程度上协调生活用水、保护生态环境、发展地区经济、维护社会稳定等问题，工程也具有社会性的特征。
（1） 南水北调干线工程管理体制
根据南水北调工程通水后运行机制的特殊性，其管理体制应采取政府宏观管理，下设运营机构的形式。南水北调干线工程涉及范围广泛，层级多，要想更有力地解决重大问题，共同协调推动调水工程运行，实现各方的利益均衡，就必须要使得行政管理层与工程利益攸关方可以于具有特定权威性的机构来协调、统一，以此实现相关方关系协调，团结相关方力量，达到最终的一致行动。高层次的决策协调部门就成为这样的权威部门最适合者，唯如此，才对工程沿线各行政区划间利益、水权分配的协调、中央部委对工程运行机构的行政指导与管理关系协调等有利。“整体政府”公共服务模式提倡政策的整合、结构的整合、文化的整合以及信息的整合，南水北调干线工程这样一条跨越七省市的千里长渠如果由沿线省市各自管理，必然出现推诿扯皮、各自为政，或者为自身争取更多利益的弊端，因此，要保证工程公益性与社会性，就必须有一个高层级的运营机构统一管理，统一协调，统一运行。
（2） 河南省南水北调配套工程管理体制
河南省南水北调配套工程是南水北调中线工程的重要组成部分，建设任务是通过总干渠 39 座分水口门向南阳、平顶山、漯河、周口、许昌、郑州、焦作、新乡、鹤壁、濮阳、安阳等 11 个省辖市城区和 34 个县（市、区）提供城镇用水，南水北调中线工程 2014 年汛后通水、配套工程也将同步达效。南水北调工程从筹备到建设经历了一个漫长的过程，工程建设期间河南省南水北调中线工程建设管理机构也较为完善，而河南省南水北调配套工程管理体制机制如何构建尚无定论，如何顺利实现建设管理到运行管理职能转变也迫在眉睫。
构建河南省南水北调配套工程管理体制应遵循精简效能的原则，统一管理、分级负责的原则，权责对等的原则，公益主导、准市场化运作原则以及节约用水原则。如果河南省南水北调配套工程管理体制采用全面市场化模式，则与配套工程建设的融资方式（省市共同出资，省财政出资占总出资比例的 40%，省南水北调基金出资占总出资比例的 40%，各地市出资 20%）不吻合，也降低了南水北调工程公益性和社会性，不能有效保障城市用水供给和水资源合理分配。《河南省南水北调配套工程管理体制研究》中提出用“综合管理模式”构建河南省南水北调配套工程管理体制。所谓综合管理模式即以“统一管理，分级负责”为原则，以行政职能为主导，以公益性事业职能为主体的综合、统一、分级的管理模式。该模式依据“统一管理，分级负责”的管理原则，把分级制和分职制相结合，理顺了分权和集权的关系，有利于市场手段与行政手段的有机结合，避免出现行政冗杂、人浮于事的弊端，也有利于对地下管线的管理、维护。同时，该模式减轻了水利行政部门的编制压力，与国家深化行政体制改革的精神相符合①。
3 南水北调干线工程运行机制
南水北调工程尚未真正通水运行，具体的运行机制还在最终的研究当中。
一方面，作为商品之一，水资源由于来自于自然方面的制约，因此供应水产品时，区域特征会表现的更明显，经营管理水产品时会形成自然垄断，因此，水产品供需时将会有几乎全部为供方市场特征呈现出来，如果南水北调工程采用市场化运行体制，以获取经济利益为主要目的，那么就无法满足人民群众对水资源的公平需要，也有悖于南水北调工程的公益性。另一方面，今后的运行中市场因素是不得不需要考虑的一点，应充分发挥市场和政府共同配置资源的作用。市场可以通过“看不见的手”来实现资源的合理配置，市场将可运用价格体系，实施双向调节功能来调整供、求双方的主体市场行为，进而让供、求各方依靠市场价格变化的主导作用自觉地对生产或消费行为做出相应的调整，水价的制定也必须遵循市场规则。那么，在工程运行当中，政府的宏观调控就显得非常有必要。
首先，控制水价方面，政府务须充分发挥自身的行政管理职责，严格控制水价的随意变动，因为作为生活必需品的水需求弹性较小，投资巨大的南水北调工程不可能完全满足自由竞争状态下的众多机构、部门或企业所需，而运营机构的水价垄断性极强，水价不公平正现象极易产生。
其次，是政府在公平基础上对水权进行合理配置，兼顾各地区居民承受能力及当地经济现状。
（二） “整体政府”公共服务模式下多部门协作的个案考察：颍河倒虹吸①施工导流
1 “颍河倒虹吸施工导流”工程背景
颍河，古称颍水，相传因纪念春秋郑人颍考叔而得名。发源于河南省登封县嵩山，流经禹州市、襄城县、许昌县、临颍县、西华县,经周口市流入安徽境内，在正阳关注入淮河，为淮河最大支流。在禹州境内，南水北调中线一期工程总干渠与颍河产生交叉，南水北调总干渠设计采用下穿颍河的方式，在颍河河底修建倒虹吸，使南水北调渠道和颍河的运行互不干扰。对水利施工有所了解的人会知道，在河道中修建倒虹吸需要截断河流，进行施工围堰。围堰后的虹吸上游的水流要及时疏导，因此，需要在颍河与总干渠交汇处上游修建一条导流明渠，以保障颍河正常流通。
2 “颍河倒虹吸施工导流”工程施工中出现的问题
颍河倒虹吸是南水北调中线一期工程总干渠禹州长葛段第五施工标段 19 座各类建筑物中，唯一一座倒虹吸建筑。在招标阶段，颍河倒虹吸施工导流工程(以下简称“导流工程”)由河南省水利勘测设计研究有限公司（以下简称“省水利设计院”）负责设计。施工图设计阶段，由于周围环境和地质条件的限制，导流工程施工图设计发生较大了变化，导流明渠进、出口高程②变低，渠底宽度变窄，渠底坡比变缓，并取消了原来初步设计中导流明渠进、出口和围堰迎水面的防护工程项目。这一系列变化使得颍河上游水位须上升至一定高度才能够顺利流入导流明渠，而水位雍高③则将使上游的部分地区被淹没。
另一方面，在颍河倒虹吸下游约 3.56km 处是禹州市第一橡胶坝，它担负着禹州市工业、农业及城市供水任务，为城市供水一级水资源保护区。颍河截流前，禹州市颍河橡胶坝工程管理处向省南水北调建管局许昌建管处提出，颍河倒虹吸截流影响其库区水源及水质，主要基于以下四个方面：一是截流后的颍河上游通过导流明渠的水流量将会减缓，水量减少，下游库区蓄水时间变长，假如再遇枯水期，恐无法满足禹州市城市日常用水；二是水流减缓，水量减少将使库区水体富营养化①，从而影响水质；三是水流减缓将引起水体垃圾沉淀增多，并产生垃圾打捞费用；四是颍河倒虹吸上下游围堰拆除过程也会造成水体污染。
3 问题处理过程中的多部门协作
除了上述问题，颍河倒虹吸施工围堰填筑现场也出现不同程度的阻工现象。为尽快解决这些问题，省南水北调建管局会同省政府移民办、省水利设计院、禹州市政府和工程所在地的韩城办事处多次召开协调会，研究解决阻工问题，了解当地居民诉求。当了解到阻工的原因是颍河导流工程将造成上游部分地区被淹没后，省南水北调建管局多次书面协调省水利设计院，要求其尽快复核导流明渠过流能力及上游水位雍高的影响范围。省水利设计院通过对相关数据的专业计算，确定上游淹没范围之后，协同省南水北调建管局、省政府移民办、许昌市南水北调办、禹州市南水北调办和施工单位的相关人员，到现场测量、确定淹没范围，实施征迁。测量过程中，首先需要省南水北调建管局、省政府移民办协调地市南水北调部门，当地南水北调部门再协调征迁村、镇的领导部门，之后由省水利设计院主导测量征迁范围内的房屋数量、面积、人口，清点树木、坟地、鱼塘等实物，最终根据测量和清点结果，依据国家相关法律法规，向省南水北调建管局提交赔偿清单，经审查属实后，根据事件性质落实赔付资金来源，对淹没区居民进行合理赔偿。
针对禹州市下游库区水源及水质问题，省水利设计院通过对库区往年来水量、年用水量等数据的计算，向省南水北调建管局上报了《南水北调中线颍河倒虹吸工程修建围堰对禹州市城市供水影响时段的分析》，分析中指出：“……经计算从建成围堰后开始蓄水需 60 小时，核算为 2.5 天，当水位蓄到 113.75m以上后，河道来多少水导流明渠可以泄多少水，基本不影响禹州橡胶坝蓄水，从而满足城市供水需要” 。省南水北调建管局组织省水利厅、省水文水资源局等有关专家召开“颍河倒虹吸工程施工对禹州橡胶坝供水的影响分析咨询会”，审查河南省水利设计院提供的《南水北调中线工程颍河渠倒虹施工对禹州橡胶坝供水的影响分析报告》，并出具了《专家咨询意见》。省水利设计院根据咨询意见，重新补充编制了分析报告，提出因倒虹吸工程施工影响橡胶坝正常蓄水库容、截流及拆除时段影响水质等，需对禹州市第一橡胶坝漂浮物打捞、垃圾清运、调水及监测等给予一部分经济补偿。
处理“颍河倒虹施工导流”工程问题的过程，也是跨部门协作的过程。在此过程中，首当其冲的是部门内部跨岗位业务。部门内部跨岗位业务涉及多个工作环节，依赖部门内部多个内设处室或二级单位来完成，这些工作环节都需要遵循部门内部的工作规则来开展。当工程在施工中出现困难和问题时，驻施工现场的许昌建管处首先需要向省南水北调建管局反映困难和问题，反映问题的方式基本是以报告、文件或函等信息资源形式，从而得到权力资源和行政资源的支持。
除了部门内部跨岗位业务，解决施工困难的关键是需要跨部门协作。与部门内部跨岗位工作类似，跨部门工作主要由机构主体、业务信息、业务行为、业务支撑等四个方面组成。同一个跨部门业务往往涉及到多个行政机构，具有多个行政主体。从行政层级来看，解决“颍河倒虹吸施工导流”工程难题的行政机构既有纵向的组织机构，也有横向的组织机构。这些纵向的行政机构既有同一个行政系统内部的单位，也跨越了不同层级的行政系统。
