第二章 深圳城中村改造历程与相关案例解读
2.1 深圳市城中村改造历程
根据对深圳市城市改造的发展历程研究，大致可以将其分为四个不同的阶段，分别是自发零形式改造、粗放式成片改造、大规模专门化改造和协调发展自主型改造，不同阶段的特点对比如下表。【1】
2.1.1 自发零星式
在深圳市的建设过程当中，从上世纪80年代到90年代之间是城市发展的初期，通过引进外资建立了大量的工业企业。在城市建设上，这一阶段政府更注重对基础设施的投入，包括高速公路、普通公路、桥梁等等，一些房地产企业开始迅速成长。但是此时的深圳地区并没有面临城市建设用地紧张的问题，对于城市周边村落的改造基本没有涉及。在这一时间段内只有零星的自发式改造，改造的对象主要是老旧的建筑，规模也比较小。此阶段的改造主要分为两种，一种是在城市建设过程当中对必要地段进行建设，另外一种是由村民为了改善居住条件而进行的自发式改造。这种改造有一个比较明显的特点，那就是缺乏规划，不同的建筑之间，建筑和区域之间，均缺乏相应的中长期规划，可以说改造非常的混乱。
本阶段的相应改造活动当时在罗湖区和南山区出现的最多，由于当时城市发展还比较早，加上这种自发的改造一定程度上推动了深圳的城市化建设，所以并没有出台相应的法规进行限制。但是随着深圳经济发展的加速，到了90年代的时候在多个城区都已经出现了较大规模的改造，并且很多处于观望、等待状态的原住居民经济收入提高不少，也逐渐的开始了自发性的改造[10].这些改造大多都是没有规划的，不仅和城市发展的长远发展不符合，而且设计理念、建筑质量都存在各种问题。为了更好的促进深圳的城市建设，此时的深圳市政府出台了限制违章建设的管理办法。虽然在当时这种少量、低强度的城市建设并没有对深圳市的发展和建设带来负面影响，但是随着深圳市的不断发展，原来的农村不断被城市吞并、覆盖，成为了最早的一批城中村，为城市整体建设带来了不小的问题。
2.1.2 粗放成片型
从上世纪90年代到本世纪初，深圳的经济迅猛发展，相应的城市建设也在飞速发展，这一阶段各种流动人口大量的涌入深圳，同时城市的廉价土地越来越少，所以导致流动人口不断的在城中村聚集，原住居民为了收取更多的房租纷纷开始自主建造，导致城中村的规模不断扩大。与此同时部分工业企业在经过一段时间的运营之后，也开始进行自发的改造，其中比较明显的是在上步工业区和八卦岭工业区等在城市边缘的地区，此时的深圳市政府曾对工业类的改造进行过引导规划尝试，但是效果并不明显。随着这种自发改造的大量出现，也逐渐出现了城市更新的需求。此时的深圳市已经成为了全国经济发展的引领者，多个行业和领域都在高速增长，经济结构、城市格局也逐渐成型，工业区不断外迁，居住区和商业区成为市中心。
这一阶段的城市更新主要是粗放成片型，简单的将需要改造和更新的地区进行推平重建，但是政府已经开始进行规划审批，设立了专门的主管部门并且出台了技术标准和审批标准，对于部分地区的改造划定了红线。对于工业区的厂房改造，一般是业主将规划方案报主管部门审批后进行，而村镇当中的改造如果是较大的机体改造或者是商业化改造需要进行审批，但是很多个体的改造均是违章建造。在这个过程当中发现了不少问题，主要是违章建筑多、有历史价值建筑保护少、过度追求速度。（1）违章建筑多。城市在发展过程当中必然要给原住居民提供建筑用地，但是在90年代初期并没有相应的详细规划方案和标准，大部分村民在获取土地之后就开始进行大量违章建造，尤其是在1992年的房地产开发热当中各种违章建筑更是飞速出现。这一时期的建筑有其独特特点，那就是高度比较矮，同时建筑之间有足够的空间。（2）有历史价值建筑保护少。在经济发展过程当中，土地的价值是非常明显的，但是对于一些具有历史和文化价值的建筑在当时却没有被注意到。政府、开发商、村民对待古代遗留的家庙、古树、道观等的态度基本一致，那就是完全推到，将土地空出之后建造商业建筑。可以说深圳地区为数不多的文化建筑在这段时间被破坏殆尽。（3）过度追求速度。当年深圳发展和建设的深圳速度一直被社会各界所称道，但是在高速建设的背后也存在着一定的问题。那就是过分追求时尚、潮流，很多建筑都是大量模仿某种风格，完全没有跟实际结合起来，导致城市风貌缺乏文化特色，更加不能突出传统文化。
2.1.3 大规模专业化改造
在上世纪90年代后期，深圳市政府已经逐渐开始进行经济转型设计，同时城市发展格局也逐渐确定下来。但是在城市繁荣的背后，早期失去土地的原住民为了获取持续性的经济收入，开始不断的增加自己土地上的建筑数量，很多地方都出现了握手楼，并且建筑内部的消防等安全设置也不齐全[11].在这种背景下，深圳市出现了较大量的城市更新需求。此时的改造对象主要是早期建设的商业中心和工业中心，相对于前两个事情的少量城市更新规模，这个一阶段的更新更多的是大片的集中改造。这一时期政府已经开始逐渐扩大对城市更新的投入和管理力度，制定了一系列的城市更新管理办法，并且由政府投资开展了一些重点的重建工程。虽然此时的政府监督有所加强，但是对于村民的自主违章建造管理效果并不明显。
此过程发现的主要问题有三个，分别是改造强度过大、经济效益至上、改造手段单一。（1）改造强度过大。通过观察这一阶段的城市建筑可以发现，建筑密度非常高，建造的强度大，这对于城市的基础设施建设非常不利。其实当时深圳市政府已经制定了相应的改造控制指标，但是却很难得到执行。（2）经济效益至上。不管是开发商还是原住居民，为了获取更多的经济收入，都会最大限度的利用土地资源，这就导致了相关建筑仅仅是一个个房子，周边的公共空间、基础设施缺乏严重，而且追求短期利益带来的后果就是以后的升值空间很小，这又反过来促使改造者更大量的进行改造以获取更多的利益。并且此时的建筑群当中只有必要的基础设施，其余的配套设施基本没有。（3）改造手段单一。当政府在规划某地区的改造过程当中，对于原住居民大多是使用经济补偿的方式来推动改造，但是这种改造方式会遇到很大的问题，那就是当原住居民不愿意进行改造的时候，相关部门的工作就很难深入进行，另外由于缺少对被征地居民的安置，导致居民缺乏持续性收入，这些居民会继续对旧村进行违章改造，导致原有问题重新出现。
这一阶段的问题最集中，也是最尖锐的，但是还没有出现创新型的改造方式和思路。
2.1.4 协调发展自主型改造
城中村改造的需求以及城市更新发展的诸多需求共同倒逼地方政府采用新的方式进行城市建设。自从2008年以后，深圳市政府开始使用协调发展自主型改造，标志着这一方式进入实施阶段的是深圳市出台的《深圳城市更新办法》。就目前深圳市所面临的多种城市发展问题来说，原有的单一改造模式已经不能适应现在的城市更新需求，为了提高在高度市场化条件下上层规划的实施程度，深圳市开始使用加强总规和法定图则联系到一起的方式进行存量管理时代的城市发展。深圳市所采取的方式就是使用“一个平台和两大主线”的方式进行建设。即，政府构建一个协商平台，在这个平台上来让各方之间相互讨论，调动其建设的积极性，而两大主线分别是指在建设过程当中以政府主导和市场运行两个主要的思路进行[12].按照这一思路，深圳市的城市更新主要是按照单元来进行规划，这种方式可以有效地调动建设各方的积极性和资源，使城市更新更有效率。
每一座城市单元的发展都应当由其独特的内含，对于西方发达国家来说一般使用有效的开发控制来保证城市的健康规划，对于深圳来说则是根据特定的发展目标，由政府主要部门来实施空间资源的社会性分配，这应当是按照城市发展需求逐渐推进的，而不是大包大揽的全覆盖式改进。在城市的发展单元进行规划的时候，应当同时考虑社会的民生需求、市场需求和政府的顶层设计需求。而在城市更新单元规划完毕之后，一般会采用6个步骤来实现建设，分别是单元的设计和申请、为单元开发大纲、设计合适的实施主体、根据建设目标规划子单元、完成土地转让和投资、正式更新建筑。不同的阶段对于城市更新来说都具有重要的意义，为了更好的完成单元的更新，应当使用更加有效的实践方式，例如协商模式创新，这种模式就是在规划的各个阶段来平衡各方的利益，以求可以最大化的推动城市更新的进行。
2.2 国际改造案例
2.2.1 法国巴黎协议开发区制度
作为历史悠久、世界闻名的都市，巴黎的城市发展过程一直都是持续不断的，也就是说巴黎的城市更新活动是一直都在进行着的，但是悠久的历史会为城市建设带来一定的阻碍，巴黎解决城市建设阻碍的方式就是使用协议开发区制度。这种制度是在上世纪巴黎出现大规模的城市更新建设过程当中被提出来的，尤其是上世纪六七十年代，巴黎市政府对城市建设的政策进行了调整，其直接结果就是出台了协议开发区制度。在巴黎城市建设过程当中，上世纪的前50年，主要是进行建设，为社会提供更多的有效建筑和住房，此时在规划当中政府具有极大的权力，并且由于处于新建过程当中，并没有遭遇太大的阻力。到了二战后，巴黎的经济发展出现了新的变化，原有的工业开始衰败转型，这就导致了城市当中出现了众多的衰败区块，这一阶段巴黎城市建设的重点就是进行城市更新，包括对城市土地资源的整合利用、改善公共基础设施和城市环境等。但是在进行城市更新的过程当中才发现原有的政府强制性征地的政策遇到了极大的阻碍，同时还会激发社会矛盾，降低城市发展速度，此时政府开始考虑各方的利益需求，对相关利益诉求进行平衡，此时就提出了协议开发区制度。
所谓协议开发区制度，指的是如果城市要进行某一地区的开发建设，政府应当与该地区的所有土地拥有者签署开发协议，只有签订了开发协议之后才能对该地区进行开发，这就可以很好的平衡各方利益，推进城市更新的进行。相对于原有的规定制度，这种制度无疑更加灵活有效，不管是在任何行政区域，只要土地所有者同意进行开发，城市更新就可以进行。从协议开发区建立之后，在巴黎乃至法国得到大力推广，在上世纪90年代的时候，协议开发区所签署的用地面积就达到了200平方千米。从建设的内容上来看，这种方式进行的建设更加具有社会效益，各种公共空间比较大，整体环境也非常好，受到了当地居民的欢迎[13].
从本质上来分析，这种协议开发区就是一种政府主导、市场运行的运作方式，政府主导可以有效地调节基础设施和公共设施的建设，例如各种管道、交通等等，而市场运作则可以在保留整体规划框架的基础上最大限度的调节不同群体的利益诉求，正是这种方式使得巴黎的城市更新活动更加的灵活。但是这种模式也存在一定的问题，最大的一个缺点就是开发的周期比较长，之所以存在这个问题，主要是因为在规划和签订协议的过程当中，需要与多个主体进行多次协调和平衡，这种行为无疑会浪费很多的时间，这就会导致城市的更新建设会比较缓慢。
2.2.2 英国非法定补充规划
英国是传统的西方发达国家，其城市建设开始的比较早，而且很多现今的城市开发管理理念也是英国提出的。但是英国相对于美国、法国来说有其独特性，因为英国是联合王国形式，所以在很多制度上规定的相对死板。对于英国的城市建设过程来说，大体可以分为四个不同的阶段，从工业革命开始到上世纪初，这个阶段主要是城市扩张，基本都是新建设的过程，没有涉及到城市更新，但是已经有了政府规划城市发展的相关法规出现。从20世纪初到70年代这段时间，英国的城市规划基本成型，制度完善，此时的规划制度主要是《城乡规划法》，这部法令最主要的意义就是明确规定了英国范围内，不管是城市还是乡村，只要是有新的规划就必须要得到政府的同意，这一点也被认为非常僵化，导致后来非法定补充规划的出现。到了上世纪80年代以后，政府这种僵化的管理体制收到了社会的各方面影响，尤其是市场经济和社会团体的影响，所以此时英国开始进行城市规划体系变革，将原有的二级规划变成了单一的发展规划，这种规划管理体系相对于以前的来说更加积极，也可以看出引导的作用，但是这种规划体系依旧不能满足英国对于城市更新的各种要求。在2004年以后，英国开始采用了全新的规划体系，这种体系最大的特点就是将原来的政府强制审批变成了对各方利益的平衡。在整个英国的城市建设发展过程当中，一直都可以看到非法定补充规划的作用[14].
所谓非法定补充规划，狭义上指的是凡是不通过政府立法的城市建设规划，都属于非法定补充规划，但是在具体的实施过程当中，非法定补充规划已经成为了英国城市规划体系当中的重要组成部分。一般来说这种规划制度更加灵活有效，因为在英国所有的法定程序都需要进行大量的民主参与和社会公示，时间较长、工作死板，但是非法定补充规划则不需要进行这些法定程序。虽然这种规划没有具体的法律依据，但是通常都会和政府的城市更新目标相吻合，所以英国政府对于这种非法定补充规划其实是非常赞同的。实际上，不仅仅是英国，在二战之后的德国、日本等国家也都在一定程度上使用了非法定补充规划，因为这种方式可以有效的加快城市更新的速度，平衡利益各方的冲突，使政府的上层规划体系得以顺利实施。但是值得一提的是非法定补充规划作为一种补充形式的出现，是必须要依赖于法定规划的，二者缺一不可，不能单纯的认为非法定补充规划比法定规划更加先进。
2.2.3 新加坡开发指导规划
由于在历史上新加坡曾经是英国的殖民地，所以在很多政策的制定和执行上受到了英国法律体系的影响，这一点在城市规划建设的法律体系上表现比较明显。新加坡的城市发展规划也是二级规划体系，上层的是战略发展规划，然后是在实施层面上的规划。
其中战略发展规划又被称为概念规划，一直没有太大变动，但是实施层面上的规划变化比较大，主要就是从总体规划变为开发指导规划。
上世纪60年代的时候，新加坡使用的规划体系是总体规划，这种方式与英国的《城乡规划法》的核心内容一致，都是要求所有的规划都必须按照相关法令进行，必须得到政府的批准，这种僵化的管理方式在80年代中后期得到了改善[15].此时新加坡政府使用的就是开发指导规划，这种规划体系逐渐成为了新加坡城市规划的主要依据。相对来说，开发指导规划和总体规划在程序上是基本一致的，但是开发指导规划更加注重对开发地区利益的协调，尤其是一些具有文化意义或历史意义的地区。由于新加坡国土面积相对较小，城市规划也没有过于复杂，在执行开发指导规划的过程当中，新加坡将所有城市地区分为5个大的规划区，细分下来共计55个小的规划区，截止到上世纪末，新加坡完成了对所有规划区的开发指导规划，完全代替了总体规划。这种开发指导规划在每一个规划分区当中，都是以交通道路等公共基础设施为中心，将城市规划依照这个进行分部，这就可以很好的保证城市的规划不会偏离政府的上层设计。同时在详细的规划内容当中，还对每个地区的城市规划需求进行详细的调研，有针对性的制定出指导意见。这相对于原来的整体规划，更加具有针对性，也更加具有可行性，所有的城市规划都是由规划事务所进行的，相对客观，并且可以满足公众对公共空间的设计需求，让城市建设更加具有可持续性。对于具有特殊意义的地区，开发指导规划同样做出了针对性的规划，避免出现历史文物被破坏的情况。
总体来说，新加坡的开发指导规划是在原有的总体规划的基础上进行的细分，不同于英国的非法定补充规划，这种指导性的规划本身就给城市的发展预留出了弹性空间，并且可以保证不会脱离政府的总体设计。但是这种模式对于平衡开发地块的各方利益，并没有提供很好的解决方案，但是解决这一问题对于其他国家和地区来说是非常重要的。
2.2.4 台湾“市地重划”
在众多的城市规划发展案例当中，台湾是比较有代表性的，而且由于台湾的历史原因其发展规划过程对于大陆也有比较强的借鉴意义。从上世纪60年代开始，作为亚洲四小龙之一的台湾，经济迅猛发展，城市化过程迅速加快，各种产业也在不断更新转型。
此过程就伴随着城市迅速扩张，城市化带来的城市更新需求也越来越大。为了更好的利用有限的土地资源，台湾在1958年修订了《实施都市平均地权条例》，并在其中提出了市地重划的政策。此政策首先在高雄市进行使用，成功后开始向整个台湾地区推广。这种城市规划体系为台湾的城市化进程和城市建设起到了非常积极的作用，到目前为止台湾已经完成了接近82%的城市化[16],并且在这个过程当中并没有破坏掉具有历史文化意义的建筑。
所谓市地重划，指的是在有城市更新需求的地区，如果某一地块目前对于土地的使用够经济合理，那么就可以通过对土地的从新规划来进行改善，这样可以有效的改善城市的功能区划分，而且政府也可以无偿获取土地用来进行公共设施建设。这种规划的核心在于相关的建设费用一部分是通过土地出售资金冲抵，另一部分是通过土地所有权人进行按比例分摊，所以可以有效的解决政府投资资金不足的问题。这种形式进行的重划建设可以有效的利用城市土地资源，同时也为居民留出了足够的公共空间，形成了和谐的城区。再后来，市地重划也有了进一步的延伸，那就是都市更新，这一概念和城市更新类似，在台湾的《都市更新条例》中定义为，都市更新是为了完善城市功能，优化城市空间，维护公共利益而进行的土地修整和建筑重建的行为。
从上世纪六十年代开始，台湾的城市规划政策主要经历了三个不同阶段的演化，每一个阶段都有新的变化。（1）六十年代后期到八十年代后期。这一时期主要是推广市地重划政策，针对不同的情况对《实施都市平均地权条例》进行了多次修改，重点进行平均地权的改造。通过对当时矛盾比较集中的土地所有权进行调整，提高公共基础设施的建造力度，解决农村、郊区等地方落后的问题。（2）九十年代时期。这一时期主要是进行不断发展，通过对《实施都市平均地权条例》进行修订，出台《市地重划实施办法》和《奖励土地所有权人办理市地重划办法》等，构建成了台湾完善的城市规划法律体系。
并且通过政府免费获取公共建设用地的方式来增加政府收入，提高土地的经济收益。（3）协调发展阶段。从九十年代至今，台湾城市化的进程越来越困难，主要是土地资源越来越少，此时政府已经很难无偿获取公共建设用地，所以必须要考虑到民众和土地所有者的利益需求，通过协调各方利益，共同推动台湾城市规划的协调发展。
可以说市地重划和都市更新在本质上是一致的，这种城市规划体系为台湾的经济发展和城市化提供了良好的土地资源解决方案，同时这种方式也是政府和私人相互合作的成功案例，可以最大程度的保证公众的利益。
2.2.5 国际改造案例对城中村改造的借鉴意义
通过对国际上相关城市改造案例的研究，我们可以发现目前我国的城市改造，尤其是城中村改造的过程当中还有很大的问题，对此可以从以下几个方面进行改进。
（1）改变政府对城市土地管理的策略。土地资源是影响城市各方面发展的重要因素，如果可以有效利用土地资源将会在很大程度上带动城市的健康发展，这一过程应当充分借助市场的力量。因此就需要在传统土地管理当中充当当事人的政府转变思想，以服务者的角色出现，通过改变管理策略来协调土地的使用。对此应当从两个方面进行改变，一方面需要拓宽城市建设当中的资金来源，传统的城市建设资金大多数来自政府或投资机构，很多具备实力的民间资本无法进入，这也就限制了城市建设的速度，而且还激发了一定程度上的利益矛盾，对此应当以政府来作为担保进行综合投资，将土地的拥有者变为土地的收益者，更好地调动其积极性；另一方面，应当提高城市土地利用的规范程度，在现有的法律框架内要严格执行相关的用地规范，明确评价指标体系，严格落实相关公示、投票做法，同时还要对一些冗余的机构、形式进行合并、取消，提高城市规划的效率。
（2）充分进行自主改造。对于城市建设来说，一个很大的阻力就是来自于群众，由于不同群众的利益诉求不同，因此在对待城中村重建的时候群众的态度也不同，如果可以调动群众的积极性进行自主的城中村改造，并且加以规划的引导，那么就可以以较小的阻力完成城市建设工作。但是在进行这种自主改造的过程当中，应当充分的保证改造区域的文化建筑、历史建筑、生态环境等具有公共性质的成分。结合国外的相关治理经验，国内在选择自主改造的时候主要应当选择城市内部改造收益比较大的地方。
（3）对不同的城市功能区进行整治。对于城市的不同地区，应当使用不同的功能划分，并且根据其功能进行有针对性的改造。对于城市的中心区域，应当以政府为主导进行改造，因为城市的中心区域一般都是整治经济交通的中心，土地价格高，改造对于城市的影响大，所以导致改造的经济投入和社会影响都非常大，在进行城市中心区的改造的过程当中，应当以政府为主导者，企业、社会、公众为参与者，以此来推动城市中心区的改造。而对于城市的拓展功能区，则应当进行相关产业划分，并根据不同产业发展需求进行改造，因为在城市的郊区等功能拓展区当中，大部分都是各种转移出来的产业，因此在改造的时候应当充分考虑到该产业的发展需求，以达到最优的结果。
借鉴国外的相关改造经验仅仅是第一步，如果要实现对我国城中村的改造，还应当针对我国城中村出现、发展的特点进行本土化的规划，否则就会出现政策做法水土不服的问题。
