引 言
据联合国 2008 年的统计显示：自 1970 年以来，全球有记录的灾难超过 7000 次，造成 2 万亿美元以上的损失，至少有 250 万人丧生。中国的自然灾害尤为严重，火山以外的包括地震、冰雹、干旱、洪水、台风、草原火灾等等其他自然灾害在中国都有发生。
自古以来自然灾害就是危及中国人生存、改变中国社会的重要因素之一。就在本文的写作过程中，云南省鲁甸县又发生了 6.5 级地震，造成了极大的财产损失和人员伤亡。
面对灾害法律还应该做些什么？从罗马法开始就有涉及自然灾害相关问题的法律规定，但是以及后来相当长的一段时间内，从立法技术层面对涉及自然灾害的法律想要达到的法律效果多为责任免除。随着社会的发展，人类社会对自然灾害的认识也在不断的改变，从原来的被动接受逐渐的演变为积极的预防和应对。现在社会仍将自然灾害作为意外事件或者不可抗力处理已经远远不能满足社会生活和管理的需求。具体到我国，自新中国建国以来关于自然灾害应急方面的法律法规建设虽然取得了巨大成就，但从整体上看，法律法规文件的制定颁布表现出了立法部门分割，执法机构协调不足，以及减灾方面的立法极不完备，可以说，我国的自然灾害的应急管理还没有形成从立法的内容到立法的形式都与中国国情相配套的较为先进和科学的法律体系。发生自然灾害后，与此类自然灾害相关的法律法规文件，没有充分足够的发挥法律法规以及相关政策文件灾害在预防方面应该有的作用。另外，在自然灾害的应急中执法机构的法律地位以及发挥的作用等方面仍然有待完善。
本文拟通过对自然灾害的特性出发，从各国对自然灾害的先前立法和立法后的执行问题进行对比分析，结合我国现有的立法现状进行综合分析以期自然灾害应急的法律在我国不断的完善。
第 1 章 自然灾害的法理分析
1.1 自然灾害概念及分类
1.1.1 自然灾害的概念
自然灾害在维基百科中被定义为：“自然灾害，是指自然界中所发生的异常现象，这种异常现象给周围的生物造成悲剧性的后果，相对于人类社会而言即构成灾难。”2006年 1 月 10 日国务院颁布的《国家自然灾害救助应急预案》中的“名词术语解释”中这样界定了自然灾害：“自然灾害是指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、干旱灾害、台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害。”新编的韦氏字典对自然灾害这一词条的解释是：“自然灾害是能造成灾难性后果的任何自然事件或力量，如雪崩、地址、水灾、森林火灾、飓风、雷击、龙卷风、海啸和火山爆发。”①第一个定义是从内涵着手，对自然灾害进行的解释；第二个定义着眼于自然灾害的外延；第三个则是对二者的综合。虽然，不同的管理部门、不同的研究领域、不同的行业对自然灾害的概念或者属性的理解可能大部相同，但这些都并不影响自然灾害的本质属性，也不影响人们在自然灾害的基本定义之上，对自然灾害进行系统有效的研究。
1.1.2 自然灾害的分类
我国《国家综合减灾“十一五”规划》中提到了洪涝、风暴潮、干旱、沙尘暴、台风、高温热浪、冰雹、地质灾害、雷电、地震、赤潮、森林草原火灾和植物森林病虫害等 13种自然灾害。这仅是自然灾害外延的一部分。如龙卷风、海啸、火山等灾害也是自然灾害，但是因为在我国发生的极少，所以在上述文件中并未列出。按照实质性内容和成因，可以将自然灾害分为四类：第一类是气象灾害，是大气圈发生变异，如干旱、冰雹、龙卷风、热带气旋等；第二类是海洋、江河灾害，是由于水圈变异引起，如海啸、赤潮、海水倒灌、江河洪涝等；第三类是岩石圈引起的灾害，如地震、火山喷发、泥石流、沙尘暴等；第四类是生物圈变异发生的灾害，如蝗灾、森林草原火灾等。
从自然灾害的成因分析，虽然自然灾害是自然界灾害不断积累的过程，但是人口、资源、环境以及人类的活动、社会经济因素的参与对其爆发也起到了不容忽视的推波助澜的作用。只有认识到这一点，在对自然灾害的预防和治理过程中才能全面的考虑发展。
1.2 自然灾害的特征
1.2.1 自然灾害自身的特征
自然灾害会有各种各样的表现，例如不均匀性、多样性、随机性、突发性、无序性等等，不一而足，但它们并不是自然灾害的共性。自然灾害的共性是：具有明显的复杂性及潜在的次生、衍生危险，破坏性极强，能给人类社会带来灾难性的后果。这说明，自然灾害的主要特点就是危害性，它对人类社会的破坏是全方位的。对自然灾害采用常规管理方式是难以克服的。本文试图从人类社会的主体，即人本身、社会生活中的客体，财物、以及人类生活的社会环境三个方面对自然灾害的特征进行描述。
人员伤亡的必然性：自然灾害的发生，一般必然造成人员伤亡的结果，有的甚至极为惨重。据统计，自 1970 年至今不到四十年的时间内，世界上重大的自然灾害造成的人员死亡数为 98.4 万，即约 100 万。这还仅仅是有统计的、重大的自然灾害的死亡人数。
人命对自然灾害的易损性，不论是在自然灾害中立即死亡的，还是在灾害中未立即死亡，而是因灾害缺食少衣或缺乏其他保障而慢慢死去的，都说明自然灾害对生命具有摧残性。由此可见，生命的易损性与自然灾害的危害性之间，存在着内在的必然联系。需要指出的是，人员的伤亡往往与灾难大小成比例，但人可以以其抗灾能力来弥补生命易损性方面的不足。这就为人类主动的积极的防灾、救灾和减灾，以及各项法律制度的制定和实施留下极大的空间。
财产毁损的难免性：人虽然具有易损性，但在自然灾害中还可以逃命的话，那么，财物作为人所支配的客体，只能任凭自然灾害蹂躏，这就是财物毁损的难免性。具体分析如下：首先，财物是易损的，这并不是说其不能经受任何自然灾害，而是说一般情况下，财物在自然灾害中会不同程度的收到毁损，乃至完全毁坏；其次，财物不具有主动躲避自然灾害的属性，这是由财物本身的特性决定的，与人并无直接的关系。人们用各种方法试图加固、保护财物不受损毁，这只是强化了财物的抗损失性，而对无躲避性无补。再次，人类对财物的维护是有限的。即使人们尽了最大的努力保护财物，但自然灾害一旦发生，也不能做到任何保证，而只是努力使损失减少。可以说，从法律角度理解，财物毁损的难免性，就是法律关系的客体因为灾难产生的受毁损性。这主要侧重于自然灾害的破坏性，而并非指人们对这种难免性的放任。
对社会生活的破坏性：自然灾害发生后，人物皆非在所难免，人员伤残死亡，财物毁损灭失，人与人之间的原来依赖其身份、财产等存在的社会关系的平衡局面被打破。
这些破坏性从不同的层次上分析，首先对社会物质环境的损坏，这不单单指生产资料、生活资料等设施、建筑等具体有形的物质财富的毁损或灭失这些表象损失，更包括社会物质环境在恢复重建时支付的代价；其次，是社会秩序环境的混乱，一旦自然灾害这种外界的强有力的干扰因素出现，社会秩序井井有条的状态就会被打破，有序的状态顿时消失。人员和财产是社会环境的两大基本要素，这两个要素发生改变使整个社会环境必然陷入混乱。这种混乱不仅是表面的，而且包括结构方面的内在的混乱。最终，是对社会人文环境的损伤，社会人文环境一方面是遭受自然灾害的个体的人的精神状态，一方面是遭受自然灾害的特定区域的精神状态。如果遭受自然灾害的个人或社会的精神状态发生普遍的混乱，失智，那么失常的、过激的甚至违法犯罪的行为等衍生的灾害发生的可能性将会大大增加。社会人文环境损伤的严重后果，不仅限于此，更可能影响抗灾、救灾和减灾的能力。法律规范类的规范、规则发生有效作用的基础是社会人文环境的稳定，失去稳定的社会人文环境，不但有效的法律措施难以落实，社会秩序环境，物质环境的混乱也有可能加剧。
1.2.2 自然灾害的法律属性
在国际上，许多国家已经在法学研究领域，解决了自然灾害的法律属性，自然灾害可以控制，其损失可以减轻等问题，对自然灾害及其损失防控进行了深入的探究，并且认为用法律解决自然灾害是可能的。本文试从以下几个方面阐述自然灾害的法律属性：
1、自然灾害干预了法律关系这里的法律关系包括了所有的法律关系，如刑事法律关系、行政法律关系、民事法律关系、经济法律关系、劳动法律关系，甚至诉讼法律关系。自然灾害破坏力巨大，可以摧毁特定地区的包括生命、财产、社会秩序等很多方面，会使各种法律关系在一瞬间受到影响。主体的死亡伤残、客体的毁损灭失、有些法律关系的内容在主体、客体发生变化的情况下，权利形态转化或者成为实现的不可能，义务的履行失去义务人或者履行的无意义等等，甚至连司法活动都无法顺利进行。
