第 4 章 完善我国自然灾害应急管理法律的思考
4.1 构建自然灾害应急法律制度的基础理论，制定自然灾害应急管理基本法
在整个法律理论的大厦中，以常态社会为研究背景的法律理论占据了主导地位，研究非常状态的等“例外”性法律的理论相对不多。但是，自然灾害所造成的问题和影响是无法摆脱的。因此，自中世纪以来，一些针对非常事件的法律思想开始出现。必要理论是最早的非常法律理论，也是所有非常法律的理论基础，同时也是所有的法律的基础之一。“必要”理论对于非常法律的意义，在于它是非常法律存在之正当性的根本依据。相较于我国社会主义法律体系的具体化、法律化和制度化的特点，我国的非常法律是在汶川地震、雨雪灾害等各种自然灾害事件的冲击之下被迫发展出来的产物。正是因为如此，我国自然灾害法律制度才能在中国特色社会主义法律的内部和外围迅猛的发展。换而言之，我国的自然灾害的法律是“必要”之法，这也恰和了国际自然灾害法律制度必要性这一基础理论。在我国的法律体系中，宪法是根本大法，所有法律都服从于宪法的规定。
我国的宪法是一种典型的维护正常状态的和平宪法，自然灾害带来的非常状态是宪法所欲消除的事物，自然灾害法律制度也应当遵从宪法的规定。因此，治理和消除自然灾害带来的非常状态，最终恢复、维持正常状态，是我国自然灾害法律制度的终极目标。
法治是公共管理的最高准则，社会秩序和权威被自觉的认可和服从是公共管理的合法性的体现。我国现有已经制定的与自然灾害应急相关的法律、法令不下上百件，但是各法之间各自为政，相互之间在立法精神和具体内容上缺乏协调和统一。在此，我们可以借助国外的自然灾害应急立法的先进经验，结合我国处理自然灾害危机的经验，制定出一部统一的适合我国国情的综合性的规范防灾减灾和灾后恢复工作的基本大法。这部法律应当包含以下内容：灾害应急管理的目标、原则；灾害应急管理的规划、预防、预警；灾害应急的对策、灾害的紧急状态、灾害应急管理的组织机构；灾害后的恢复与重建、法律责任等方面。
通过这部法律对防灾减灾和灾后恢复重建法律覆盖的自然灾害的种类，各种自然灾害管理机构的设置及其权利和义务、社会组织和公众的责任和义务、公民权利的保障、政府信息的通报、监督管理责任的规定以及责任的追究等方面的问题作出明确的界定，使自然灾害应急管理有法可依，使自然灾害的应急管理工作走向规范化和法制化的轨道。
4.2 继续完善现有自然灾害应急预案体系
如上文所述，我国目前针对自然灾害的应急的制度上，应急预案占有主要地位。应急预案在性质上是一种“政府和政府部门依据法律制定的、具体贯彻落实有关应对突发事件的法律、行政法规的规范性文件。”是居于法律体系之下，属于法律、法规的“配套规定”.应急预案的制定需要法律的授权。因为应急预案的制定程序较法律的制定较为简便、制定部门较多以及一些特殊的原因，后起的应急预案体系的发展速度反而大大超过了法律体系的发展。我国的应急预案体系建设的特点是开始时间晚，发展迅速，体制健全，已经形成了一个较为全面完整的规范体系。但是与其他方面的预案建设相比，关于自然灾害的应急预案的建设仍然显得十分薄弱。在我国现有自然灾害类的应急预案有26 件，相较于有统计数据的 104 件应急预案，仍然是占较小的一部分。
我国未来仍需要继续发展自然灾害法律法规体系，填补相关的调整空白领域，对应急预案的地位、效力、内容等进行明确的规定。其他的规范性文件也应该依据法律法规而制定。法律法规在自然灾害法律体系领域必须占据最高的规范地位，应急预案和其他规范性文件的制定目的在于具体落实法律法规的相关规范，必须严格根据法律法规而制定实施，与法律法规充分衔接起来。
由于我国国务院办公厅应急预案小组在制定应急预案的过程中，广泛参考了美国《联邦应急计划》和日本政府的《防灾白皮书》的及应急预案或计划，所有对制定基本法律方面也可参考这些国家的情况。其实作为一种规范形式，应急预案在英、美、日、德等国家大量存在，但所不同的是，这些国家的应急预案均严格依据法律制定而成，其性质是属于内部规范文件，其目的在于使法律法规更为细致、更具有可操作性，没有超出法律法规之外的规定，其效力也直接来源于法律。
笔者认为，我国目前应急预案之所以占据着主要的规范地位，是由于非常状态法律发展不完善的历史背景导致的，只是一种特殊的临时现象。关于应急预案的地位，称之为“法律法规的配套规定”的定位也较为准确，其实现与法律体系的充分衔接也是必然之路。现在可以改善的是：让“应急法律法规”在法律体系中充分的扩大和发展，最终达到一个目标就是让每一个应急预案都有其对应的法律法规渊源，并使其能够从对应的法律法规中获得法律适用的效力，获得法律的授权。这样可以从根本上解决应急预案最具争议的效力问题。为了最终实现这样的衔接，人大及其常委会应当及时审查政府和政府部门制定出来的应急预案，予以纠正或备案，这样才能够保证应急预案与法律的一致性。对于涉及限制公民基本权利的应急预案，尤其应当接受国家权利机关的审议决定。
其次，在现有的关于自然灾害的治理的法律中仍应就具体的规定不断的进行完善。
仍以《防震减灾法》为例，该法虽然于 2008 年进行了修订，但是需要完善的具体内容还很多，在此仅举两例：第一，关于抗震救灾指挥部的法律地位仍然需要进一步的明确，可以修改为：“抗震救灾指挥部是依法设立的地震灾害预防和发生后，处置地震灾害事务的政府职能机构。”这样的定性与定位。这样规定是为强化政府职能部门的权威，避免其法律地位不明确；第二、关于灾后恢复重建仅是作出了原则性的规定，可以增加灾后恢复重建工作的具体安排。其他如《防洪法》、《保险法》等法律也应及时作出修改修订。
4.3 明确议事协调机构的合法性，成立专门应对危机的中央常设机构
针对前文所述议事协调机构存在的问题，笔者认为在我国现存的自然灾害应急管理体系中议事机构可从以下方面进行完善：首先，不可否认的是议事机构的存在有其合理性和优点，鉴于这些优点，可以将议事机构进行进一步的分类调整，加强其专业的应急能力，把那些与自然灾害管理关联度高的议事协调机构纳入正式的危机管理体制内，并规定为政府常规化的管理体制。其次，我国可以指定议事协调机构法之类的法律法规，对议事协调机构纳入法律体系中，明确议事协调机构的产生程序、法律地位、职权、责任、监督等等，对其进行规范化管理，提高其权威性，更加充分的发挥其职能。
在如何规范灾害应急管理机构，设立中央常设机构这个问题上，我们可以借鉴应对自然灾害的机构设置较为完善的美国和澳大利亚的做法。美国负责应对危机的最主要的机构是联邦应急管理局，早在上个世纪七十年的，美国就建立了联邦应急管理局，其可应对各种自然灾害和危机。后来，将联邦应急管理局和其他一些联邦部门合并成了国土安全部。现联邦应急管理局属于国土安全部的四大部门之一，直接对总统负责。该局把全国分为十个应急区，总部设在首都，在各应急区设办公室，作为该局在美国各地的派驻机构。作为应对危机的中央核心机构，联邦应急管理局在危机发生的各个阶段进行决策和协调。该机构与其他部门密切联系，协调合作。另外，地方上州、县、市和社区四个层次各有应对灾害机构，和联邦应急管理局对口，各个机构之间也是相互配合。
①澳大利亚作为一个大陆，遭受自然灾害相对来说并不严重。其中的原因是多方面的，自然方面的原因是其地质结构较为稳定，人口稀少；但另一个更重要的方面就是其对灾害有效的管理。澳大利亚国家灾害管理系统主要由州应急或灾害管理组织、联邦政府应急管理组织、国家应急管理委员会三个部分组成。各个机构职能和分工明确，运转协调高效。其中最为重要的是澳大利亚应急管理中心（Em ergency M an agem entAustralia,EMA），该机构以自然灾害管理为重要任务，其职能包括强化国家应急管理能力；努力降低社区自然灾害本身的易损性；提高地方应急管理能力和意识，充分履行宪法赋予的使命，帮助创建一个有灾害意识、有充分准备的社会。
