引 言。
一、选题背景和研究目的。
（一）选题背景。
随着社会经济的迅速发展，社会治安形势日趋严峻。为维护社会治安稳定，公安机关积极推出各项创新举措，包括大力加强社会面防控，建立“创新立体化社会治安防控体系”.公安机关通过启动等级化巡逻防控机制，网格化科学布警，随时接受群众报警求助，快速应对处置各类突发案事件，从而强化对社会面的动态控制和快速反应能力，有效预防和打击违法犯罪活动。与此相应地是警察现场处置案事件数量大量增加，现场处置中的问题也逐渐凸现。
（二）研究目的及意义。
警察在具体处置过程中，许多时候需要将相关人员带至公安机关进行调查，这就要采取相应的到案措施，由于规定的不明确，导致实施过程存在一些问题。从立法层面对到案措施予以细化、明确，有着重大的意义：
一方面，完善到案措施有利于维护和保障人权。警察在现场处置时滥用到案措施，侵犯公民合法权益，导致民众不满。如网络媒体热议的延安“黄碟事件”.到案措施适用条件、程序，监督救济制度设计是否规范、合理，对于保障相关人员的权利具有十分重要的实践意义。
另一方面，完善到案措施有利于适应警察现场处置的需要。警察在现场处置时对到案措施无法选择适用。如昆明火车站暴恐案件，警察初到现场时根本无法辨别是精神病人闹事、醉酒人员滋事还是恐怖活动，按规定对不同的行为应适用不同的到案措施，实际上却一时难于选择何种法律措施予以控制。到案措施的整合、完善，对于保障警察及时、高效地现场处置各类案事件具有十分重要的现实意义。
二、研究的两个前提性概述。
（一）到案。
“到案”一词的在清代已有使用，林则徐《信及录》中就有“务将兴贩鸦片接济夷船之奸匪速获到案”字样1.我国现行法律中，公安、检察院、法院等机关办案程序中均有“到案”的表述和规定，其中公安法律法规中涉及较多。《中华人民共和国共和国刑事诉讼法》第六十九条及公安部的《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百九十四条、《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条等条文中均有“到案”的表述。“到案”在公安实践中指违法犯罪人员主动或被动至公安机关接受审查的情形。
一般来讲，违法犯罪人员的到案也就意味着破案。违法犯罪人员如何到案以及到案后的表现等情况，对办案人员全面了解案情，判断证据的效力，正确认定案件事实和确定量刑幅度有重要的作用。因此，公安机关无论是办理刑事案件还是办理行政案件，都要制作说明案件侦破过程的材料，客观地反映公安机关受案后如何开展侦查工作，查获违法犯罪人员的事情经过。尤其在司法实践中，刑事案件侦破经过材料是检察、审判机关认定案件的重要证据之一；到案后的第一份笔录更是反映违法犯罪人员口供真实性的重要依据，具有十分重要的价值。
（二）到案措施。
在未采取任何措施情况下，违法犯罪人员主动到案通常称为自首。在适用法律措施后，违法犯罪人员在非自愿性情况下到案为被动到案。这时适用的法律措施，也就是到案措施，对相对人具有命令和强制作用。公安、检察院、法院、甚至公民均可适用到案措施（如紧急情况下公民个人实施的群众扭送）。
中国古代官府将嫌疑人、证人强制到案进行审讯称为“捕”、“执”、“勾问”等等，在战国时魏国李悝所制《法经》中就有一篇《捕法》对此作出规定，历朝历代也有相应的内容。但当时的到案措施，主要目的是审讯。直至清代，审判程序和侦查程序分离，才有现代意义上的侦查到案措施。清末《刑事诉讼法律草案》第五百零四条规定：“受谕知死刑、徒刑、拘役或刑律第四十五条所定监禁者，若逃亡或恐其逃亡，检察官得即时发给捕票”.
2“清朝在民政部成立后，内、外城巡警总厅还分别组建了侦缉队，隶属两厅司法处管辖。依照《侦缉队章程》，侦缉队主要侦缉命盗和其他刑事案件，以及奉旨严拿之要犯和长官指名之要犯。其队官和队兵凭借侦缉执照可以直接搜查逮捕现行犯和逃犯，对于非现行犯和逃犯，如侦知其犯罪有据则禀报司法处饬令搜捕，但在案件应守秘密或不及禀报时，可以先行搜查逮捕，事后补报司法处。”我国根据治安违法行为严重程度不同，适用治安行政处罚与刑罚处罚两种不同的处罚方式。公安机关办案相应的采取行政处罚程序与刑事诉讼程序，到案措施也散见在治安、刑事各项法律、法规、规章中。这种治安管理行政处罚与刑法的二元制追诉模式导致到案措施种类繁多、难以区分。常见的有《中华人民共和国人民警察法》第九条规定的继续盘问，《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定的治安传唤，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第四十四条规定的行政传唤，《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十七条规定的刑事传唤。其他还有《中华人民共和国集会游行示威法》第二十七条规定的强行带离现场、立即予以拘留；《中华人民共和国刑事诉讼法》第四十一条、第六十四条、第八十二条规定的刑事拘留、拘传、扭送等等。
三、研究思路和创新点。
（一）研究现状及研究思路。
对到案措施的相关研究情况可分二类。第一类是对到案措施各种类型的具体研究，第二类是对到案措施整体制度的系统研究。第一类具体研究对象是从某一种到案措施入手，分别有继续盘问、传唤、拘传、拘留、逮捕等等。学者通过规范解释及价值分析大都从适用范围、适用条件、与羁押的关系、司法审查等方面入手，从中发现存在的问题，并提出完善的建议。这方面相关的论着较多。第二类系统研究论着较少，且仅限在刑事范围内。通过《知网》查询，相关文章“到案制度”仅有 11 条，“到案措施”仅有 28 条。学者将传唤、拘传、留置、口头传唤和抓捕等作为刑事侦查到案措施予以比较研究。
本文通过研究相关学术着作，参考之前学者的一些观点，借鉴国外立法和理论研究的先进经验，从警察现场处置入手，对公安到案措施进行综合分析。到案措施按有无令状可分为有证到案与无证到案。对于案件性质明确，公安机关分别立为刑事案件或行政案件后依法开具书面到案手续的行为系有证到案。公安民警在现场处置中通过口头命令直接要求到案的行为，称为无证到案。本文试图从适用范围、适用条件、适用程序、救济措施四个方面对此予以重点阐述。
（二）创新点。
本项研究从实用主义出发，借鉴法治国家的经验，力求警察现场处置更具操作性，相对人事后救济更有保障性。在到案措施的适用上，侧重于执法效率。一般情形下适用无证到案，不再区分行政还是刑事措施，将各种类型到案措施整合为一。在到案措施的监督上，侧重于人权保障。明确了警察现场适用到案措施的条件及程序，强化了事中、事后监督救济制度。
