第 2 章 当前公安涉法涉诉信访面临的困境
2.1"信访不信法"乱象
公安涉法涉诉信访问题，归根结底大多数是有法律途径可走，可以依照法律途径处理终结的信访事项。但是为什么公民不选择依照法律去有关部门申请复议复核，或提起立案监督、诉讼呢？据调查，大部分公民不愿意去有权处理的机关要求依已有的法定程序解决，而是寻求信访部门的关注，很大部分原因是信访人不相信现行法律，认为司法腐败、司法不公，没有关系和门路是打不赢官司的。部分信访人为了引起上级领导对自己案件的关注，前脚刚在公安机关报案，案件正在办理中，后脚就到上级国家机关上访，寻求"大领导"干预，要求依法公正得到处理，颇有"人治干预法治"的意味；部分信访人对公安机关做出的行政处罚、不予立案决定、采取刑事强制措施等不服，不依照法定途径申请复议、复核或诉讼，或依法到检察机关提出监督，而是立即到上级国家机关上访，无视正当的权利救济途径，甚至故意逃避正当的法律救济途径，把信访当成是权利救济的主途径。当前司法权威不足、打官司成本过高、信访人"害怕输"的心理状态，间接导致了"信访不信法"乱象的升级。
2.2 信访秩序无序化，解决问题复杂化
当前，信访总量上升，形势不容乐观，信访秩序呈现出无序化状态，反映问题诸多，新旧问题交替，内容多样化，解决复杂化。
1、信访秩序无序化。随着信访总量上升，信访人增多，信访秩序也日益紧张。有些上访人不到国家规定的地点去上访，而是到天安门广场、中南海、中央领导驻地、党政机关门前周边上访，或堵塞交通主干道制造影响，发表诉求，即所谓的非正常上访。有些上访人滞留在机关办公场所不走，或携带尸体或人体器官在办公场所上访，携带农药、汽油等危险物品在办公场所相威胁，拦截公务车辆，即所谓的缠访闹访。还有的上访人扬言要制造事端，采取自杀自残、暴力、恐怖、爆炸等方式破坏社会秩序和他人人身安全。诸多的信访方式，越来越激烈的上访形式，导致上访秩序愈加无序化。
2、信访诉求诸多导致解决问题复杂化。从目前公民到公安机关信访的诉求内容来看，主要涉及复杂利益结构带来的争端，包括城市和农村城镇化建设带来的征地拆迁补偿问题，刑事案件中故意伤害、故意杀人、涉众型经济犯罪，非法侵占村里财务及村干部经济问题等。信访人反映的问题与其切身利益直接相关，通常合法诉求与违法上访行为交叉在一起，有理诉求与无理诉求交织在一起，普通信访与涉法涉诉信访交叉在一起，现实与历史纠缠在一起。有的反映的问题虽有一定道理，但缺乏政策依据，有的反映的问题虽不合理，但常常能博得他人宽容和认可，处理起来很是棘手。如在处理一起因征地拆迁纠纷引起的打架斗殴事件中，当事人反映公安机关未及时处理案件，主要原因是信访人要将征地拆迁问题与打架斗殴纠纷"打包"一起解决，导致问题解决复杂化。
2.3 信访部门权轻责重，信访功能定位不准
当前，无论是公安涉法涉诉信访还是涉诉信访等等，几乎所有的信访机构都存在权轻责重，功能定位不准的问题。当前，信访部门承担了大量化解社会矛盾、维护稳定的重大政治任务，扮演着"减压阀"和"垃圾桶"的重要角色。根据《信访条例》的规定，各级信访机构有包含受理、交办、转送、承办、协调、督促检查等六项职能，但却未赋予信访机构相应的权力，既无质询权，也无独立调查权，仅有的"督促检查"一项也因无处罚权而停留在纸面上。只有通过单位领导重视，从中协调沟通党委政府、群众团体等有关部门，才能使信访事项有效办结，如相关部门不配合，信访部门则缺乏刚性手段和足够的条件（包括经费）去保证落实。
而公民来到信访机构，认为信访机构可以解决问题，寄予较大希望，包括要求解决案件本身问题、投诉民警、解决低保或困难救助等问题，大多是信访部门无法承受之重，存在"小马拉大车"的尴尬局面。
信访功能错位是造成当前信访制度改革困难的"瓶颈".从"登闻鼓"制度到"击鼓鸣冤",古往今来人们普遍认为信访制度具有民意沟通、参政议政、权利救济功能。从我党建立的信访制度来看，信访制度设计的最初想法是畅通意见表达渠道，而信访的权利救济功能的出现，最直接原因是"文革"后平反冤假错案。
信访在平反冤案中工作效果极佳，让人们尝到了"甜头",从而在社会发展转型中遇到问题时，自然而然选择了信访这种救济途径，更有甚者将信访视为"无所不能",其功能发生了严重异化。现代社会中强化信访权利救济途径显然是不符合法律精神的，应当予以弱化直至取消。第一，现代社会已拥有专业、独立、终局性裁判的权利救济渠道--司法制度，如果仍然采用信访手段解决矛盾，将有"越俎代庖"之嫌，损坏司法的权威，破坏来之不易的司法秩序。第二，"文革"中解决的主要是政治问题，而非法律意义上的权益纠纷，不能以偏概全，将特殊历史时期的特殊功能保留。
第三，《信访条例》并没有确定信访制度的救济功能。第四，通常来说，救济主体应当是明确的，并非模糊不清和不确定的，但目前的信访制度则救济主体不明确。
笔者认为，应将信访制度的功能定位为民意沟通、权力监督和政策制度调节功能。
2.4 公安涉法涉诉信访终结机制不完善
出于维护司法在解决矛盾争端的终极性和权威性的目的，建立涉法涉诉信访终结制度正成为一种共识。目前，全国各省级政法机关普遍建立了涉法涉诉信访终结制度，终结后报各部委或中联办备案。但在实践中，涉法涉诉信访终结制度并未发挥其预期的作用，最突出的问题是对终结后继续信访的缠访闹访户无有力制约机制，告知信访人信访事项终结后，信访人置之不理，继续上访，仍在国家机关滞留、缠访闹访。对有关公安涉法涉诉信访事项终结后，上级有关部门继续交办，信访事项终结"终而不结",终结制度形同虚设。除此以外，未建立完善的信访信息共享系统及信访终结案件的共享信息数据库，是造成终结信访人信访事项后，信访人知晓信息不畅，持续上访有恃无恐。公安涉法涉诉信访终结机制"缺位",终结力度不够，将产生极大危害：一是消耗信访人大量的精力，造成对政府工作的对立，影响警民关系；二是耗费了大量的行政司法资源，干扰了机关的正常工作；三是加大了处理信访事项的社会管理成本，造成无意义的消耗。对有关涉法涉诉信访事项进行终结，有利于规范当事人的涉法涉诉信访行为，提高公安机关的执法公信力，维护良好的秩序和社会公平正义。
2.5 打击信访活动中的违法犯罪行为力度不够
如前文所述，信访活动中非正常上访数量增多，信访秩序无序化，而政府和公安机关对信访活动中的违法犯罪力度打击不够，导致信访秩序愈加混乱。
当前，党和政府推崇社会和谐建设，施行"怀柔"政策，对信访活动中的违法犯罪活动失之于宽，导致少数信访人胆子越来越大，心怀"大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决"的不良心态。主要表现为：一是地方党委政府、公安机关对打击信访活动中违法犯罪的重视程度不够。二是信访工作机构和公安机关在处置信访活动中违法犯罪工作不到位，集中表现为对信访活动中违法犯罪行为"不敢打"、"不愿打"和"打不了".三是内外协调配合不充分，包括案发地公安机关与居住地公安机关、内部警种部门之间协调配合不畅和公安机关与地方政府有关部门、政法委、检察机关、法院等单位协调配合不够。
当前，全国正如火如荼开展涉法涉诉信访制度改革和引导逐级上访规范信访秩序活动，并相继出台印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》和《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》,涉法涉诉信访改革、诉访分离、逐级走访正在稳步实施中，目前初有成效，但更大的成效需用时间来验证。目前涉法涉诉信访中存在的诸多问题，如不及时处理，将产生严重而深远的后果，轻则浪费有限的司法行政资源、加大社会管理成本、破坏正常的信访秩序，重则损害来之不易树立起来的司法权威，造成新的社会不平等，导致社会管理秩序进一步恶化。现今，信访制度和公安涉法涉诉信访改革亟需走出困境，还法治一个"清源",给信访一个"出路".
