2 我国新型农村社会养老保险制度实践探索
2.1 我国新型农村社会养老保险制度产生的背景
随着科学技术越来越发达、医疗水平越来越先进，自建国以来，我国人口平均预期寿命得到延长（如表1），这对我国的人口结构的变动产生了深远的影响。全国 2010 年第六次全国人口普查显示，我国人口的平均预期寿命为 74.83 岁。
预期寿命的大幅度延长使得农村老年人口的数量也在急剧上升，老年抚养比的比例逐年提高（如表2），我国的老龄化水平在加剧。
人口老龄化是一个很普遍的现象，世界上好多国家都存在这个问题。按照联合国人口组织确定的标准，当一个国家或地区60岁及以上的人口占总人口数量比例达到10％，或者65岁及以上的人口占总人口数量比例达到7％时，就说明该国家或地区进入了人口老龄化阶段。在此我们可以看国际人口类型划分标准(如表3),综合上文数据，充分说明我国已经步入老年型社会。
2.2 新型农村社会养老保险基本内涵
新型农村社会养老保险简称“新农保”，由各地政府组织实施，凡是年满 16周岁以上(不含在校生)具有农村户籍且未参加城镇职工基本养老保险的人群都可以参保的一种保险制度。①根据国家相关文件和有关政策的规定，将新农保制度的基本内容整理如表 4 所示：
2.3 我国新型农村养老保险的试点历程
我国是人口第一大国，拥有世界六分之一的人口。另一方面，我国又是农业大国，虽然农村居民的比重在不断减少，但目前依旧很高(如表 5)，因此我国农村居民的养老问题变得越来越重要，农民辛勤耕耘，为我们的衣、食、住、行方方面面提供了许多便利条件。可当他们花甲之年来临，谁又来照料他们。为了确保农村老年人能够安度晚年，新型农村社会养老保险制度的诞生满足了时代发展的需要。但是每一项制度措施的实行也不是一帆风顺的，同样的我国农村社会养老保险制度的发展也有一定的波折，其发展历程总结如下：
2.3.1 “老农保”时期（1986 年-2002 年）
二十世纪八十年代就已经开始了对“老农保”的探索，主要分为以下几个阶段。第一阶段：初始阶段（1986年-1991年）：民政部和国务院有关部委在1986年召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国当时农村实际发展状况首先将北京大兴县、山西左云县作为首批县级农村社会养老保险试点地区，试点工作开展后很快有一大批人投保。第二阶段：发展高峰阶段（1992年-1997年）：1993年，国务院批准成立了农村社会养老保险管理机构，确定以县级为单位逐步开展农村养老保险，至此县级统筹层次初步成形，农村社会养老保险如火如荼地开展开来。第三阶段：衰退阶段（1998年-1999年）：1998年是农村社会养老保险制度发展史上难忘的一年，这一年先前开展的农保制度由盛转衰。由于国务院实行政府机构改革，农村社会养老保险由民政部移交社会保障部管理。在多重因素的协同作用下，我国绝大多数区域参保人数出现大幅度减少，养老基金运作如履薄冰。更为严重的是一些地区社会养老保险工作无法正常进行，1999年7月，国务院不得不决定对已有的业务进行停顿整理，并宣布不在接受新任务。“老农保”最终以失败告终，也表明了我国农村普遍实行社会养老保险的时机还未成熟。
2.3.2 “新农保”探索试点阶段（2003 年-2008 年）
从“老农保”的风风雨雨中一路走来，我们汲取其中的经验教训并对制度进行一定的创新改革。2006 年中国劳动和社会保障部推出了新型农村社会养老保险制度试点项目的筹备工作。北京地区起了带头作用，其措施主要包括：首先将个人缴费、集体补助、政府补贴三方面相结合，最大程度的提高农民积极性，使更多农民进行投保；其次制定基础养老金，同时设立个人账户养老金，从而完善了保障机制；最后建立待遇调整制度，根据物价水平和个人收入的高低进行变化。试点工作的推行使我国新型农村社会养老保险制度的建设步伐加快。2007 以来，我国把建立社会养老保障制度作为社会主义现代化建设的重要方面。
2.3.3 “新农保”形成阶段（2009 年-至今）
2009年9月1日，根据党的十七大和十七届三中全会的会议精神，国务院出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，结合农村发展现状，从低水平做起，筹资方式和待遇水平要符合当地生产力水平等实际情况；个人、集体、政府三方齐下，合理分担责任，引导农村居民普遍参保，争取2020年之前基本实现对农村适龄居民全覆盖的目标。到时，全国亿万农民将和城镇居民有一样的待遇。2012年底，新型农村社会养老试点保险人数已达35800万人，覆盖率超过60%。新型农村养老保险的实施，标志着我国农村养老保障事业的发展进入了一个全新的阶段。
2.4 我国新型农村社会养老保险制度的基本功能
2.4.1 经济功能
（1）有利于发挥收入再分配功能
每个国家的经济发展水平不同，同一国家的社会成员中也存在贫富差别，养老保险制度的一个重要职能就是通过收入再分配尽可能的缩小整个社会的贫富差距。生活富裕的人群缴纳较多的保费，生活贫穷的人缴纳较少的保费。较高的保费可以用于支付贫困者的养老金。另外，政府通过转移支付的方式承担部分的养老金的给付责任，本质上对收入的一种再分配。
（2）有利于实现社会成员间的互助共济
每个人都会面临年老的风险，完全依靠个人应对养老风险是不现实的，而且从社会整体来看也是缺乏效率的。有人计算过，如果完全依靠个人积累来防范养老风险，必须储蓄足以领取 20 年的养老金。如此庞大的资金数额，仅凭个人的自我积累是不可能的。加之工资浮动、物价上涨等因素，自我积累能达到的养老保障水平极不稳定。因此，必须走社会化养老的道路，通过建立社会养老保险，由全体参保人员分担步入老年后收入减少的风险。“新农保”制度就是这样一种互助共济的社会机制：通过将参保人缴纳的保费集中起来作为养老保险基金，将其用于需要经济帮助的投保对象。通过该方式，将养老保险基金在不同地区、不同企业以及不同群体之间进行优化配置。
（3）有利于打破传统资本观念的束缚
早期养老保险采取现收现付模式，不存在基金的保值增值压力，基金直接或间接地由政府经营管理。但从 20 世纪 70 年代开始，西方各国由于受到石油危机的影响经济增长速度迅速下滑，传统的养老保险制度遇到了债务危机的风险，大量的的养老保险支付费用造成巨大的公共开支和不平衡的预算，这导致更高的利率和低效益。此外，让雇主承担过高的养老支出，必定增加产品成本，减低产品的国际竞争力，加剧经济发展的颓势。而且，过多地提供养老保险金还会刺激越来越多人的懒惰和依赖心理。随着人口老龄化的不断加剧，现收现付模式已无法应对未来越来越庞大的养老金需求，引发了世界各国对养老保险制度改革的思考。对养老保险制度的改革主要集中在筹资领域，不仅影响了养老保险体系的筹资能力和支付能力，也改变了人们对传统资本的观念和认识。
在传统的现收现付制模式下，养老金不可能形成规模化和组织化的基金，更不可能对资本市场产生直接的影响，它仅仅停留在政府财政运转领域。然而，随着养老金筹集模式从现收现付的资助，人们开始注意到在促进养老基金的经济发展中起了巨大作用，开始关注养老金作为一种新兴的资本形式对资本市场的重大影响。事实上，养老保险基金能否转化为资本，很大程度上取决于投资主体的选择。对养老基金的管理要求已从最基本的保值增值转化为刺激资本形成、保持资本市场繁荣并推动经济增长。
（4）有利于推动农村资本市场的形成和发展
资本市场是金融市场中长期进行金融交易的主要场所，金融市场与商品市场、劳动力市场以及技术市场一样，对一国经济发展起着非常重要的作用。资本市场作为一种资金流通的场所，它可以实现金融投资，也可以为实物投资者提供所需的资金。在积累制模式下，养老保险基金对于资本市场的形成和发展意义重大。
2.4.2 社会功能
（1） 有利于维护社会稳定
社会成员因年老或工伤而丧失劳动力是任何时代和社会制度下都不可避免的客观社会现象。人人都会面临年老的问题，随着年龄的增大，身体会越来越不灵活，行动会越来越不方便，甚至于逐渐失去自力更生的能力。丧失自行取得基本生活资料的社会成员需要社会为之提供制度安排，给予人力、物力、财力的帮助，以保障其基本生活需求，减少因年迈带来的损失。“新农保”制度通过财政调节的手段将社会财富向农民这一低收入群体的转移，有效改变了多年存在的城市和乡村社会保障差距较大的形势，使农民感觉到制度的公平化，从而维护社会的和谐稳定。
（2） 有利于缩小城乡贫富差距，实现社会正义
“新农保”制度实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”资金筹集模式，领取的养老金由个人账户养老金和基础养老金两部分组成，其中基础养老金金额主要由中央政府负责。由于责任主体是政府，所以对于农民而言，不仅缴费水平得以降低，而且缴费压力也得到减轻。从本质上来说，等于是给农民额外的报酬，对于增加农民收入也有很大的促进作用，减弱了城市和农村的收入差别。最近几年，农村居民收入水平有了显着的提高（如图 1），同时由政府根据不同地区的经济水平给予不同程度基础养老金的补贴，体现出政府的财政补贴对于不同地区之间收入具有调节作用。
“新农保”制度的建立是逐渐消除我国不同地区贫富差距的一个重要举措，通过实施这一政策，农民的生活水平和生活质量又迈向了一个新的台阶。亿万农民有了可靠的生活保障，不在被社会保障体系拒之门外，开启了崭新的精神风貌，普天之下共享社会化改革带来的喜悦。
（3） 有利于促进城乡统筹与城市化进程
加快我国城市化进程，首先要改变我国城乡分开治理的现象，建立与城镇相紧密联系的农村社会保障体系。“新农保”制度的建立将“城乡一体化”的战略格局推向了一个更高的层次。“新农保”制度借鉴了城镇企业职工基本养老保险的做法，主要是社会统筹与个人账户相结合，并且《指导意见》还说明未来可能将“新农保”纳入城镇养老保险。到时候，农民享受的待遇和城镇居民是同等的，农村大量劳动力向城市转移，丰富了城镇化人力资源，同时也为城镇的快速发展注入了新鲜血液。
