植物检疫论文名师推荐10篇之第九篇：新时期农业植物检疫工作面临的形势
摘要：植物检疫是保护农业生产安全的重要措施。新世纪以来， 我国农业植物检疫工作在制度、标准、机构队伍、监测防控方面取得了长足进步， 为农业产业健康发展做出了应有贡献。当前我国农业进入到新发展阶段， 境外疫情传入风险增加， 国内疫情扩散形势严峻。笔者分析了当前植物检疫工作存在的法制基础、履职能力、基础支撑和公众意识短板， 提出了立足保护产业发展、围绕重点区域、理顺职责分工， 统筹推进各项任务的工作思路。
关键词：植物检疫； 疫情扩散； 检疫法规； 职责分工； 履职能力；
Abstract:
Plant quarantine is an important measure to ensure agricultural production. Since the new century, great progress has been made in agricultural phytosanitary in China, such as improvements of regulations and standards, organizations and personnel, and pests monitoring and control, which contributed to healthy development of agricultural industry. As Chinese agriculture has entered a new stage of development, risk of introduction of overseas quarantine pests has increased, and situation of domestic quarantine pests spreading is grim. This paper discusses several current questions of legal foundation, ability, basic support and public awareness in agricultural phytosanitary, and puts forward the idea of aiming at protection of industrial development, focusing on the key areas, rationalizing responsibilities and promoting various tasks as a whole.
Keyword:
plant quarantine; diffusion; regulations; responsibility; ability;
植物检疫是针对特定的有害生物， 即检疫性有害生物， 依据法律、法规进行管理的工作措施， 是落实"预防为主、综合防治"植保方针的关键措施。长期以来， 我国政府高度重视植物检疫工作， 先后制定发布了《中华人民共和国进境动植物检疫法》《植物检疫条例》等法律、法规以及一系列配套规章， 逐步构建形成了包括农业、林业和海关三大体系的独具中国特色的植物检疫体系。农业植物检疫部门结合国内产业发展需要， 组织开展国内农作物、生态经济林的检疫性有害生物阻截防控。当前我国已进入实施乡村振兴战略、深化农业供给侧结构性改革的新阶段[1], 保障粮食安全、稳定优势区域产业发展和提升优质产品供给成为未来一段时期种植业工作的重点任务[2].农业植物检疫作为保障国家粮食安全和维护农业产业兴旺的第一道防线， 需要结合新的基础战略需求、产业发展布局和生产流通方式， 整体谋划、稳步推进。
1 农业植物检疫工作的基础条件
农业植物检疫的主要目标是防范境外危险性有害生物传入、定殖， 延缓国内农业检疫性有害生物扩散蔓延， 减轻其危害损失， 保护农业产业安全。在各级党委和政府的重视支持和各级农业部门的不懈努力下， 21世纪以来， 农业植物检疫制度、标准体系和队伍体系逐步健全， 疫情动态监测和信息发布制度初步构建， 重大疫情区域性治理和检疫监管稳步推进。
1） 逐步完善了检疫制度标准体系。根据疫情管控需要， 2000年以来， 农业部修订了《植物检疫条例实施细则 （农业部分） 》， 制定了《农业植物疫情报告与发布管理办法》和《从国外引进农业种子、苗木检疫审批规范》， 进一步规定了行政审批、疫情报告发布等重要工作要求。先后两次修订了《全国农业植物检疫性有害生物名单》和《应施检疫的植物、植物产品名单》， 明确了农业植物检疫工作目标对象。陆续制定了水稻、小麦、马铃薯、柑橘、苹果等重要农作物种苗产地检疫规程， 以及稻水象甲、马铃薯甲虫等重要农业检疫性有害生物的监测、鉴定和防控技术规范[3], 为开展田间监测调查、疫情鉴定诊断和综合防控提供了技术依据。
2） 基本健全了专职检疫队伍体系。经过多年建设发展， 截至2018年底， 国家、省、市、县四级共有农业植物检疫机构2 956个， 覆盖了31个省 （自治区、直辖市） 的所有农业县 （市、区） .经过培训、考核、审核、批准、备案的全国农业植物检疫员达18 000多人。结合植保工程建设， 各级植物检疫机构先后配备了一批显微镜、解剖镜、调查工具箱等设施设备， 具备了开展工作的机构、人员和设施设备等基本条件[4].
3） 基本建立了国内疫情信息发布制度。2000-2003年农业部组织开展了全国植物疫情普查工作， 初步摸清了当时国内重点农业有害生物发生分布及危害情况， 根据普查结果编制了国内疫情发生分布行政区名录。2010年农业部在《农业植物疫情报告与发布管理办法》中规定了农业植物疫情信息报告责任机构、主要内容和工作程序， 明确信息发布要求[5], 其后农业部定期编制发布全国农业检疫性有害生物发生分布县级行政区名录， 疫情信息报告和发布工作进一步规范化、制度化。
4） 初步构建了境内疫情监测网络。为提升境外传入疫情监测能力， 2007年农业部与19个省级人民政府签订农业植物疫情阻截带建设协议， 启动了沿海和沿边地区重大植物疫情阻截带建设， 在有关省 （自治区） 设立了3 000个疫情监测点。2017年根据境外传入疫情阻截和国内疫情防控需要， 农业部又在沿边沿海阻截带加密布点， 在内陆省 （自治区） 新设监测点， 构建了包括5 000个全国植物疫情监测点的监测网络体系， 各监测点实行统一编号、统一标识管理， 逐一建档立卡， 确定目标监测对象、监测时期和责任人， 并明确了田间监测调查、疑似样品采集、试验检测鉴定、数据信息报送等工作要求[6].各监测点严格按照工作要求开展工作， 及时监测到辽宁苹果蠹蛾、黑龙江马铃薯甲虫和浙江红火蚁等一批新疫情点[7,8].
5） 有力阻截防控了重大疫情。各级植物检疫机构按照"分类指导、分区治理"的总体工作思路， 零星疫情立足于"铲", 区域性疫情立足于"阻", 大范围疫情立足于"控", 有力阻截防控了一批重大疫情。湖南张家界、福建龙岩、重庆江北等地的红火蚁疫情在县级行政区范围内得到根除[9], 有效阻截了黑龙江、甘肃等省的马铃薯甲虫、苹果蠹蛾疫情[10], 江西、广东等省的柑橘黄龙病暴发流行态势得到初步遏制， 长期将稻水象甲为害程度控制在3%以内。
6） 稳步推进了农业检疫监管。各级植物检疫机构按照产地检疫、调运检疫和国外引种检疫工作规范和技术标准扎实做好检疫监管工作。2010-2017年， 累计完成产地检疫42万多批次， 调运检疫97万多批次， 国外引种检疫8 000多批次。通过产地田间监测调查、调运前检验检疫， 降低了国内有害生物传播扩散风险；通过事前审批、事中事后监管， 防范境外有害生物传入危害。2017年， 全国农技中心组织建设了全国农业植物检疫信息化管理系统[11], 按产地检疫、调运检疫和国外引种检疫工作程序， 建立了各事项功能模块， 规范制作了《田间调查记录表》《实验室检验报告单》等数十张工作表单， 构建了农业植物检疫机构、植物检疫员、农业植物、检疫性有害生物等多个数据库， 实现了植物检疫行政许可事项在线办理、过程规范、数据可询， 源头可溯， 提升了检疫监管水平。
2 新时期农业植物检疫工作面临的形势
进入21世纪， 全球一体化进程不断加快， 农产品国际贸易快速发展、国内流通广泛拓展， 我国农业生产经营方式向专业化、集约化发展， 行政管理方式向制度化、服务化转变， 在农业转型升级的关键时期， 防范好境外植物疫情、管控好境内植物疫情的要求更高。从现实情况看， 农业植物检疫工作面临的形势更加严峻。 （1） 境外检疫性有害生物传入风险加大。近年来， 我国进口农产品贸易量迅速增加， 进口额从2002年的114.40亿美元增至2016年的1 067.26亿美元， 年均增长17.29%[12].伴随着进口量增加， 口岸截获检疫性有害生物的数量和批次明显增多， 仅以检疫性菌物为例， 2015年截获种次达到935种次， 较2007年增长了近8倍[13]. （2） 国内新发现的检疫性有害生物逐年增加。根据各级农业植物检疫机构调查结果， 20世纪80年代传入我国的农业有害生物仅有3种， 90年代增加到14种， 至2014年增加到30种[14]. （3） 国内疫情扩散势头不减。尽管各级植物检疫机构做了大量阻截防控工作， 但由于传播渠道复杂、气候条件变化等原因， 一些疫情仍呈加速扩散趋势， 特别是红火蚁、柑橘黄龙病、苹果蠹蛾新增疫情点多， 大有突破阻截防线的势头。2004年广东省吴川市首次报告发现红火蚁， 2016年红火蚁已从东南沿海扩散至长江流域沿线[15].1953年苹果蠹蛾传入我国， 各级政府迅速采取措施， 通过划定疫区、综合治理等措施， 将其"西线"发生前沿控制在甘肃省兰州市， 但2007年苹果蠹蛾从俄罗斯传入黑龙江后， 迅速沿"东线"南下， 2017年已扩散至天津市蓟州区。随着柑橘木虱越冬区域扩大， 柑橘黄龙病的发生区域也呈"北抬西扩"趋势， 逐步逼近长江上中游优势产区[16].
深入分析近年农业检疫性有害生物发生、扩散日趋严重的原因， 既有人为的因素， 也有自然的因素， 还有监管不到位的因素， 是多种因素叠加造成的。 （1） 贸易往来增加和交通便利加速了检疫性有害生物远距离传播和大范围发生。如黄瓜绿斑驳花叶病毒、扶桑绵粉蚧等有害生物是随进口的种子和农产品传入我国的。近年大多数红火蚁新疫点源头都是从发生区调运的草坪、苗木、废旧建材等商品[17].而加工用的苹果、果品的包装箱是苹果蠹蛾远距离传播的重要途径。另外， 游客、货运司机等私自携带、随意丢弃的果品也为有害生物提供了扩散途径。 （2） 气候变化异常助推了检疫性有害生物的传播扩散。冬季变暖， 有利于柑橘木虱发生区域北扩、越冬数量增加， 导致柑橘黄龙病发生区域扩大、局部地区暴发流行。洪涝灾害， 有利于稻水象甲、红火蚁、香蕉枯萎病等有害生物随水流远距离、大范围传播。生长期多雨， 有利于水稻细菌性条斑病、大豆疫病、瓜类果斑病等病害加重为害、加快蔓延。 （3） 检疫性有害生物具有传播扩散的内生动力。在长期进化过程中， 检疫性有害生物练就了适应环境的"绝技", 不断扩大栖息范围、增加种群数量。如稻水象甲具有趋光性， 夜间能附着在运输车辆远距离传播， 且能够孤雌生殖， 一头雌成虫即可在新的地区建立种群[18].香蕉枯萎病4号小种可随水流、农事操作多种途径蔓延[19].马铃薯甲虫不仅可通过高繁殖率应对不良环境， 还可通过滞育和远距离飞行避开不良环境， 不断扩大种群数量和分布范围[20].另外， 由于在新传入的地区缺乏自然天敌， 检疫性有害生物往往定殖危害概率高、种群增长速度快， 短期内即可对生产造成危害。 （4） 检疫监管措施不到位导致"城门失守".在农产品入境跟踪方面， 农林检疫部门不掌握信息， 未能有效参与， 海关检疫部门又因机构和人员限制， 监管能力有限， 不利于疫情的早发现， 早处置。在农林检疫分工方面， 水果、花卉、牧草等作物在不同省 （区） 分别由农业或林业部门主管， 导致职能交叉， 衔接不畅， 造成检疫监管的困难。在流通渠道监管方面， 电子商务逐渐成为消费主渠道、快递物流蓬勃发展， 传统的检疫管理措施难以适应这些新变化， 有些环节甚至出现监管"真空".
3 当前农业植物检疫工作存在的短板
面对严峻复杂的农业植物疫情形势， 当前农业植物检疫工作存在法制基础薄弱、管理力量欠缺、基础支撑不足、公众意识淡薄等一些亟待解决的短板。
1） 法制基础薄弱。 （1） 基本法陈旧。当前植物检疫工作依据的法律、法规都是20世纪末制定的， 一直没有做大的修订， 很多条款是基于当时的社会经济状况、行政管理方式和疫情管控需要制定的， 许多方面已不适应当前植物检疫工作的需要。 （2） 部门法脱节。农业植物检疫工作依据《植物检疫条例》， 口岸植物检疫工作依据《中华人民共和国进出境动植物检疫法》， 法律、法规间缺乏相应的制度衔接。 （3） 工作内容缺项。《植物检疫条例》重点规定了名单确定、疫区划定、调运检疫、国外引种检疫等方面的内容， 在疫情监测调查、阻截防控、市场监管等方面未做规定或要求不明确。
2） 履职能力欠缺。 （1） 管理分散。我国植物检疫管理职能分属三个部门， 各自有相应的队伍体系， 部门间信息沟通不顺畅、协调调度有困难。仅从农业植物检疫队伍体系看， 还存在行政执法、行政管理和技术支撑三种机构， 分散的管理机构如不能建立有效的协同机制， 则难以形成合力。 （2） 人员不足。植物检疫员存在名为"专职", 实难"专职"的现象。植物检疫员基本是各级植物检疫机构所有在职工作人员， 不仅要承担植物检疫行政许可、执法监管、监测防控等工作任务， 还要承担常规病虫监测调查、防控指导、农药管理等众多植物保护工作职责， 也要参与当地农业农村中心工作。另外， 基层人员数量与工作任务量不匹配的情况十分突出。据江苏省盐城市大丰区植保站测算， 该站年均需要开展产地检疫面积2.33万hm2, 调运检疫400批次， 执法检查2次， 加上植物疫情监测调查和防控督查等工作任务， 需要7名专职植物检疫员才能完成所有检疫任务， 而现实情况是植保站的6名工作人员需要完成病虫测报、重大病虫防控、农药管理和植物检疫等大量工作。 （3） 能力欠缺。在产地检疫、调运检疫检查、疫情监测调查方面， 基本上是以目测手查为主， 依据有害生物为害症状特征进行判断， 缺乏准确、快速、灵敏的检测手段。在疫情防控处置方面， 主要采取销毁、扑灭、高强度药剂防控等手段， 缺乏除害处理、绿色防控等更加科学、经济的技术方法。
3） 基础支撑不足。 （1） 财政保障不够。《植物检疫条例》规定"疫情调查和采取消灭措施所需的紧急防治费和补助费， 由省、自治区、直辖市在每年的植物保护费、森林保护费或国营农场的生产费中安排。特大疫情的防治费， 国家酌情给予补助".然而目前各级财政均未设定植物疫情处置专项经费， 中央财政投入植物疫情管理的经费也十分有限。 （2） 基础研究差距大。植物疫情的特点是"新、小、急".很多疫情的发生危害规律、防控技术方法等基础研究不足， 存在先天"底子薄"的问题。另外， 随着我国农业种植布局调整、耕作方式变化， 一些原有的有害生物发生规律也发生了较大变化， 如设施农业发展导致的有害生物适生区域扩大， 这些问题都未能得到及时的跟踪研究。 （3） 国外情况不明。随着国际农产品贸易的快速发展， 需要有全球的视野才能做好我国农业植物检疫工作。欧美发达国家均十分重视植物疫情信息收集。美国农业部有专门的队伍负责信息收集、分析和发布， 而我国未建立主要贸易伙伴国家检疫性有害生物发生防控信息收集分析的机制， 难以从宏观层面整体谋划布局疫情阻截防控工作。
4） 公众意识淡漠。 （1） 部分领导认识不到位。由于检疫性有害生物发生初期的危害隐蔽性， 部分地方政府领导和相关部门对植物检疫工作的认识不到位， 不愿意投入人力、物力和财力， 导致错过了花最小代价进行疫情处置的最佳时期。 （2） 管理相对人认识不到位。尽管《植物检疫条例》规定了生产经营主体主动申报检疫、配合疫情处置等相关责任， 但一些企业和经销商依法经营意识不强， 外加植物检疫机构行政执法力度不强， 导致管理相对人为牟取经济利益甚至只图省事， 不履行有关义务， 甚至不配合疫情处置， 造成疫情传播扩散隐患。 （3） 群众检疫意识不强。由于广大群众对检疫性有害生物的危害严重性和传播复杂性认识不到位， 很多人由于私自携带、随意网购， 无意中成为了疫情传播的助手。
4 推进新时期农业植物检疫工作的思考
我国农业农村工作已进入调整融合、万象更新的发展阶段， 植物检疫各项工作必须与新时代、新阶段的新任务、新要求相适应， 夯实制度基础， 加强宏观谋划， 协调整体推进， 提升能力水平， 努力实现"保安全、强产业、促发展"的目标。
1） 立足保护产业， 整体修订完善法规制度。植物检疫与其他植物保护工作的最明显差异就是法制属性， 检疫行政许可、执法监督检查、疫情管控处置等工作， 都需要具有明确的法律基础， 完善的工作程序， 从而明确管理相对人的责任义务、相关部门的工作要求。针对现行法律、法规陈旧、脱节和缺项等问题， 应当结合我国农业发展中长期规划， 紧紧围绕保护产业健康发展这一核心， 按照内外政策一致性原则， 系统梳理、统筹修订《进出境动植物检疫法》《植物检疫条例》等相关法律、法规， 形成制度有机衔接、环节无缝对接的内外检疫法律、法规体系， 促进"国内和国外、生产和流通、农田和环境"全方位管理。
2） 依据区域布局， 宏观谋划检疫工作布局。在乡村振兴战略的总体部署下， 农业由增产导向转向提质导向。在这一历史时期， 应当依据粮食生产功能区、重要农产品生产保护区， 主动将植物检疫工作融入到优势特色产业规划布局和生产发展过程中， 在规划制定环节突出检疫避害控害理念， 在生产环节发挥检疫"防患于未然"和"控小、控早"作用。对外要制定科学合理的检疫管理政策， 强化口岸检疫检查；对内要明确各产区重点检疫性有害生物对象， 制定阻截防控方案， 按照国际标准和通行规则， 组织生产经营， 做好预防控制， 保障各项农业重点任务有序推进。
3） 理顺职责分工， 协调整体推进各项工作。植物检疫管理从环节上分为国内检疫和口岸检疫， 两者有分工， 但目标是一致的。要达到防范境外疫情传入、保护产业健康发展这一目标， 应当加强内外检协调配合， 理顺各部门职责分工， 确保责任落实。同时， 植物疫情传播的特点决定了其最初的传入地往往不是相关寄主作物的主产区， 对当地的农业生产影响不大， 但如果放任不管、任其扩散， 则可能对全国造成严重的经济损失， 应当着眼于全国农业生产进行考量， 理清中央和地方、发生区和主产区的责任义务， 形成责权明晰的疫情防控体系。另外， 在新一轮政府改革进程中， 应当明确植物检疫行政管理、执法监管和技术支撑的责任机构， 建立有效的工作联系， 形成信息共享、步调一致、监管有效的工作机制。
4） 健全队伍体系， 切实提升工作水平。植物检疫不但具有法制属性， 也是一项技术性很强的工作。在严格依法依规的前提下， 也需要严谨的科学依据和扎实的技术支撑。在新一轮政府改革过程中， 要切实稳定各级植物检疫队伍， 配备相应的工作手段。在疫情监测方面， 应当进一步强化各级植物检疫机构和全国疫情监测点的能力建设， 组织开展全国农业检疫性有害生物发生分布区域精准勘界， 依托"全国农业植物检疫信息化管理系统", 构建疫情管理平台， 为疫情实时化监测、信息数字化传输、模型智能化分析、区域图形化展示奠定基础。在疫情鉴定方面， 应当构建全国植物疫情分类分级鉴定队伍体系， 制定疫情鉴定工作程序和要求， 形成重大疫情协商会诊、常规疫情快速鉴定的工作格局， 确保有害生物发现及时、鉴定准确。在疫情防控方面， 应当因地制宜的探索植物疫情综合治理技术模式， 集成健康栽培、物理诱控、化学防治的综合技术措施， 压低有害生物种群密度、减轻危害损失。在科技支撑方面， 应当加大对植物疫情研究的支持力度， 组织技术推广部门、科研单位共同开展疫情监控技术联合攻关， 准确掌握检疫性有害生物的发生规律、传播途径， 加快智能监测、快速检测、应急防控和除害处理等实用技术研究和运用。同时， 应当建立主要贸易伙伴国植物检疫政策和检疫性有害生物发生防控信息收集机制， 为制定对外政策提供依据。
5） 强化宣传教育， 营造全社会关注的良好氛围。植物检疫工作离不开各级政府的重视和社会各界的共同支持。应当继组织开展全国性植物检疫集中宣传活动， 通过多种渠道广泛宣传普及植物检疫法规要求、检疫性有害生物监测防控技术知识， 切实提升管理部门履职意识、管理相对人守法意识和社会公众的防疫意识， 形成全社会共同关注、支持植物检疫工作的良好氛围。
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