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【题目】我国行政审判制度存在的问题研究
【引言】现行行政审判体制优化探究引言
【第一章】行政审判体制比较研究
【第二章】我国行政审判体系的沿革
【第三章】我国行政审判体系制度的现状分析
【第四章】我国行政审判规制改革探索
【结论/参考文献】中国行政审判体制改进分析结论及参考文献
第二章 我国行政审判体制的沿革
在中国，行政诉讼制度是中国传统法制在近代转型过程中对西方法律移植的产物。
从清末引进行政诉讼制度开始，行政审判体制的构建就一直面临着巨大的挑战，其发展经历了从清末民初的“二元制”模式到新中国前三十年的“大民事诉讼”“大经济审判”模式再到当今的“混合一元制”的行政审判体制的嬗替。从清末民初时期围绕着是借鉴大陆法系建立“二元制”还是模仿英美法系建立“一元制”的行政审判体制而展开的争论，到当下有关中国现行行政审判体制暴露的弊端以及行政审判体制改革的呼声，中国的行政审判体制的构建一直处在争议与选择的过程当中，是法制移植与传统法律文化相互冲突、相互糅合的结果。了解中国行政审判体制发展的历史，研究在不同的历史时期与社会背景之下行政审判体制的构建与实践效果，总结各时期行政审判体制构建的经验与教训，有助于对我国未来的行政审判体制改革有更清醒的认识和更妥善的选择。
一、清末行政审判体制概述
行政审判是西方法制化的产物，宪政、法制以及分权思想是其产生的前提，可以说行政审判在西方国家是历史发展的产物，但是中国几千年的封建文化传统强调君权神授、天人合一，皇帝集立法、行政、司法权于一身，地方政府统揽行政权与司法权，国家机构权限分工不明，因此，中国传统社会缺乏行政诉讼制度产生和存在的基础。
直到清朝末年，列强的入侵和国内农民起义使清政府的统治面临着巨大的危机，在内忧外患的双重压力之下，当时的统治者认识到不改革不能解决根本问题，于是积极学习西方先进的法治思想、民主思想、主权观念等宪政理念，开始主导自上而下的宪政改革，以求变法图强。行政审判作为宪政的根基，任何一个迈向宪政国家的改革都无法绕开，所以晚清的立宪改革为行政审判在中国的萌芽及发展提供了大环境。
光绪三十二年，奕匡等大臣在考察西方国家宪政体制后，主张将官制改革作为预备立宪的首要环节，并制定了官制改革方案。该方案首先对西方立宪国的官制给予肯定：“按立宪国官制，不外立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅相行”.比较之下中国则是权限不分、职任不明，这正是中国法制落后的根源，所以官制改革应当首先分权定限。随后提出了详细的分权改革方案，编纂起草了二十四件官制改革草案，这其中就包括以裁判行政违法为目的的《行政裁判院官制草案》。由于当时的官制改革并没有权力制衡的思想，其虽然实现了司法权和行政权的第一次分立，但在这种分立中司法权是被置于行政权之下受其监督的。
这次改革所确定的行政权与司法权的分立仅是职能上的分工，并没有实现真正意义上的分权制衡，这就导致在这种背景下提出的的行政裁判院只有行政审判之名，而没有行政审判之实。《行政裁判院官制草案》明确规定将效仿德日设立独立的行政裁判院，实行“二元制”行政审判体制。然而由于当时很多人认为行政裁判院与中国的都察院在性质和职能上相似，所以早在《行政裁判院官制草案》出台以前，有关是否设立行政裁判院的争议就一直存在。
官制改革后，一方面设立了行政裁判院，另一方面都察院仍然保留，这就导致两个机构在职能上不可避免的存在重复之处。从《行政裁判院官制草案》的相关规定来看，行政裁判院具体的制度设计存在着明显的不合理之处，比如行政审理的受案范围过于狭小、启动程序复杂、行政裁判院人员归入官员品级等。直到清政府的灭亡，行政裁判院最终都没有实际建立起来。
虽然清末的行政裁判院没有摆脱传统社会的烙印，在制度设计上也存在着种种的弊端，而且由于清朝的灭亡没有来得及实施，但是这一改革开创了中国行政审判的先河，对以后行政诉讼模式的选择产生了极大的影响。
二、民国时期行政审判体制概述
（一）民国初期的行政审判体制
1912 年 1 月，宋教仁负责起草的《中华民国临时政府组织法草案》中主张采用“二元制”的行政审判体制，其第 14 条规定：“人民得诉讼于司法，求其审判；其对于行政官署违法损害权利之行为，则诉讼于平政院。”这也是“平政院”作为独立的行政审判机构第一次出现在法律条文中。同年 3 月孙中山任南京临时政府大总统时期颁行的《中华民国临时约法》延续了这一称谓，并第一次以宪法的形式对行政诉讼制度做出了比较全面的规定。但是由于当时特殊的历史环境，平政院并没有及时建立起来。虽然立法者采用了“二元制”的立法模式，但理论界反对建立“二元制”行政审判体制声音却一直存在。比如以章士钊、王宠惠为代表的主张建立“一元制”的行政审判模式的学者认为，行政机关和普通百姓是平等的，不应该受特殊对待，所以为保证行政诉讼的公正性，应学习英美法系国家的做法，由普通法院审理行政诉讼案件。还有一种是以康有为为代表的主张采用保守的做法，在保留传统的都察院的基础上学习西方国家的行政审判的优点进行改良。
虽然不同的派别都对自己的主张进行了详细的论述，但都不能说服其他派别，因此争议一直存在。到 1913 年北京政府时期宪法起草委员会所起草的《天坛宪草》在审议时，决定不设专门的行政审判机构，而采“一元制”即由普通法院负责审理行政案件。该草案第八十七条规定：“法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切诉讼，但法律规定属于特别审判者不在此限。”后由于特殊的历史原因，《天坛宪草》并没有被批准。到 1914 年 5 月 1 日北洋政府颁布《中华民国约法》第四十五条规定：“法院依法律独立审判民事诉讼、刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，各依其本法之规定行之”,规定人民有“陈诉平政院之权”又采取了“二元制”的行政审判模式。
之后北洋政府先后颁行《平政院裁决执行条例》、《平政院处务规则》、《行政诉讼法》等行政法规，创建了平政院的审理的一系列制度。到 1917 年袁世凯复辟失败，国会重新审议先前搁置的《天坛宪草》，此次表决决定不设平政院，之后整个北洋政府时期所通过的宪法在行政诉讼方面都规定采用“一元制”行政审判体制。虽然整个北洋政府时期关于行政诉讼审判体制的立法规定出现了反复，但实际自平政院建立之后并没有受《天坛宪草》等反对设立平政院的法律规范的影响，平政院一直在审理行政案件，发挥行政审判职能。1914 年 3 月 31 日大总统以教令39 号颁布的《平政院编制令》第一条第一项规定平政院察理行政官吏之违法不正行为。“察理”指监察和审理，是行政监察职能和行政审判职能的总和。由此，平政院分别设肃政厅和审判庭行使监察权和审判权。平政院直隶于大总统而独立于其他各行政机关，院长与职员均为特任，是民国北京政府文官最高等级，其他人员也由大总统直接或间接任命，位高权重。
1914 年 3 月 31 日颁布的《平政院编制令》对平政院的组织及职能作了详尽的规定。从外部组织设立上看，平政院既独立于一般的行政权，直隶于大总统，直接向大总统负责，又独立于作为最高司法机关的大理院，作为专门的行政审判机关负责办理行政审判工作。
从内部组织设立上看，平政院内设三个行政诉讼审判庭和独立的肃政厅。具体而言，平政院设院长一人，由大总统任命，负责指挥监督全院事务。平政院内设三个行政审判庭，每庭设评事 5 人，其中由平政院院长从每庭评事中提名一人为庭长，呈请大总统任命。此外，平政院内部又设肃政厅，肃政厅独立行使职权。肃政厅设都肃政史 1 人，由大总统任命，设肃政史 16 人。行政审判庭评事与肃政厅肃政史的任职资格有明确的规定。平政院的肃政厅不具有司法机关的性质，其依《行政诉讼条例》向平政院提起行政公诉，依《纠弹法》纠弹官吏。
肃政厅自 1914 年 3 月 4 日成立，到 1916年 6 月 29 日袁世凯下台后，肃政厅被裁撤，在这两年多的时间里，肃政厅在整肃官纪等方面发挥了重要的作用。平政院的行政审判庭负责审理现代意义上的行政诉讼案件，《行政诉讼法》对平政院的受案范围、起诉条件、审理流程等做了详尽的规定，使平政院的行政诉讼工作有序进行。但是当时于全国范围内只设立了平政院一所行政审判机关，负责审理全国的行政诉讼案件，这就导致了许多许多行政诉讼案件无法得到审理。同时，行政审判庭直接向大总统负责，使得评事无法独立的行使行政审判权。平政院存续期间受理的行政案件只有几百件，而且多数驳回起诉，真正审结的案件很少。
平政院作为我国第一个真正意义上的行政审判机关，对我国行政诉讼的发展具有重要意义，平政院下设类似于都察院的肃政厅与行政审判庭是我国法制传统与西方法制相碰撞相柔和的产物。总体而言，平政院过于依附于大总统，缺乏独立性。
（二）南京国民政府时期的行政法院
1927 年 4 月南京国民政府成立，之后继续推进法制建设，行政诉讼在北京政府行政诉讼制度发展结果的基础上更加完善和成熟。1928 年国民政府公布《中华民国国民政府组织法》，该法规定，国民政府由行政院、立法院、司法院、考试院和监察院五院组成，其中司法院为国民政府最高司法机关，掌理司法审判、司法行政、管理惩戒及行政审判职权。同年国民政府公布《司法院组织法》，该法第一条：“司法院由司法行政部、最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会共同组成。”第六条规定：“行政法院，以法律掌理行政诉讼审判事宜。”
该法沿袭了北洋政府时期的“二元制”行政审判模式，并且在立法上第一次使用了行政法院这一名称。1932 年 10 月颁布的《行政诉讼法》和 11 月颁布的《行政法院组织法》进一步明确了行政法院的组织与职权，对行政法院的基本职能、法院人事编制及评事任职资格等做了详尽的规定，1933 年按照该法的规定设立了行政法院，行政法院正式开始受理行政诉讼。
行政法院是设立于中央的行政审判机构，掌管全国的行政诉讼审判事务，置院长、评事、书记官等职。行政法院设院长一人，综理全院行政事务，院长兼任评事并可以充当庭长。对审判事务，设立之初，行政法院设立二或三个审判庭，每庭设庭长一人，评事 5 人，案件实行合议制。随着行政诉讼的日益完善，行政法院的机构划分更为细致。
南京国民政府时期的行政法院与北洋政府时期的平政院一致都采“二元制”行政审判体制，并且保留了平政院的一些制度。在此基础上，行政法院在法院体制及具体审判实务方面都比平政院有很大的进步，具体为：第一，行政法院更加独立。平政院隶属于大总统，其权力来源于大总统，属于行政权，在具体的审判案件过程中同样听从大总统的安排，无法独立行使行政审判权。而行政法院完全属于司法机关，隶属于司法院，拥有独立的行政审判权。第二，机构设置不同。平政院内设肃政厅和行政审判庭，平政院除审理行政诉讼案件以外，肃政厅还行使纠弹行政官吏的职能，这使得平政院除行使司法权外还兼具行政权。而行政法院只负责审理行政案件，具有完全的行政审判职能。
