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【题目】我国行政审判制度存在的问题研究
【引言】现行行政审判体制优化探究引言
【第一章】行政审判体制比较研究
【第二章】我国行政审判体系的沿革
【第三章】我国行政审判体系制度的现状分析
【第四章】我国行政审判规制改革探索
【结论/参考文献】中国行政审判体制改进分析结论及参考文献
第一章 行政审判体制比较研究
行政审判体制是指一个国家行使行政审判权的组织机构系统，以及它们实施行政审判权活动规则的总和。②围绕着行政审判权在各组织之间的权限划分，行政审判体制主要包括两方面的内容：一是负责审理行政案件的司法机关与其他国家有权机关之间的关系，它主要解决的是行政审判组织的外部关系；二是负责审理行政案件的司法机关的内部运行体制，它主要解决司法机关行政审判的权限分工问题。③行政审判体制主要解决行政诉讼由谁负责审理以及如何审理的问题，良好的行政审判体制要求行政审判机关独立，行政审判人员在行政审判活动中坚持公平正义的原则，不受行政机关等外界因素的干扰，仅依据法律和事实独立公正地行使行政审判权，树立行政审判的独立性、公正性和权威性，从而实现行政诉讼的根本目的。行政审判体制是行政诉讼具体制度得以运行的前提和保障，是行政救济或行政监督体系中最为重要的组成部分，因此西方法治发达的国家都已经在本国现实的政治体制、法律制度及文化传统的基础上逐步建立和完善了适合本国国情的行政审判体制，保障了行政诉讼制度的良好运行。目前各国的行政审判体制主要有大陆法系国家的“二元制”的行政审判体制和英美法系国家“一元制”的行政审判体制两种类型。
一、“二元制”行政审判体制
大陆法系国家的“二元制”（分离主义）的行政审判体制又称为行政法院模式，采用这种行政审判体制的国家建立了独立于普通法院之外的专门的行政法院来审理行政诉讼案件。行政法院模式以法国和德国为代表，两者在具体的制度设计上又存在差异，前者建立的是隶属于行政系统的行政法院，而后者的行政法院则隶属于司法系统。
（一）法国
1、产生与发展法国是世界上最早建立行政法院的国家，法国的行政法院起源于特定的社会历史背景之下并经历了漫长的发展演变过程。法国的行政法院产生于大革命时期，当时作为新旧两种对抗势力的新兴资产阶级和保守的封建阶级分别掌握着法国的行政机关的行政权和普通法院的司法权，代表封建阶级利益的高等法院经常通过司法权的行使干涉大量的行政事务，阻挠革命的进程。④于是为了摆脱封建势力的干扰，法国人对孟德斯鸠的三权分立学说做了特殊的解释，⑤认为根据分权原则行政权和司法权应当互相独立，且认为行政诉讼也是行政的一种，所以普通法院不能受理行政诉讼，否则就构成司法权对行政权的不当干预。由此，1790 年制宪会议根据分权原则通过法律，禁止普通法院受理行政诉讼案件，这是最早通过法律将行政诉讼与普通的民事、刑事诉讼分离，为法国建立二元制行政审判体制奠定了基础。⑥之后的十年左右，法国并没有建立专门的机构来审理行政案件，而是由行政机关负责解决行政争议。1799 年拿破仑担任第一执政时期，在法国设立了国家参事院⑦（最高行政法院的前身）来作为行政诉讼案件的专门审理机构，但最初国家参事院在行使其行政审判权力的时候受到了诸多的限制，司法克制原则⑧和部长法官制⑨严重影响了国家参事院司法审判的独立性，直至 1889 年卡多案件⑩之后，法国的最高行政法院才取得了完全独立于实际行政的地位，最高行政法院的创建基本完成，从而建立了世界上最为典型的普通法院与行政法院并立的二元制行政审判体制。
2、组织体系法国的法院体系由普通法院和行政法院两类法院组成。行政法院包括专门的行政法院和普通的行政法院两种，专门行政法院主要有审计法院、财政和预算纪律法庭等，由于专门行政法院的权限与活动方式差别很大，缺乏共性，所以本文不予讨论。
法国的普通行政法院的组织体系由最高行政法院、上诉行政法院、地方行政法庭三级法院组成，且每一级行政法院都拥有行政咨询和行政审判两种职能。最高行政法院内部分为四个行政组、13一个诉讼组和一个研究报告组。每个行政组由一名组长和 6-7 名行政法官组成，承担着最高行政法院的行政咨询职能，是政府在准备法律、法令和某些政令草案时的顾问，对由政府向议会提出的法律议案、政府制定的行政条例等立法方面的问题提供咨询意见，供政府参考，并负担着向政府和部长个人提供一般的法律咨询的职责，在政府就法律问题征求意见时作出答复。
诉讼组承担着最高行政法院的司法审判工作，包括大约 100 名成员，被分为 10 个独立小组处理案件。诉讼组负责对法律规定的重大案件行使初审管辖权、对部分案件行使上诉审管辖权及行使复核审管辖权，对政府、地方行政机关、独立权力机构和公共行政机构或具有公共权力特权的机构的活动进行最终判决。报告和研究组就现行的行政问题每年向政府提出所有经最高行政法院各个组商议的集体意见，这些意见通过年度报告的方式发布。通过年度报告，最高行政法院在传统的咨询和审判职能外又增加了第三项职能，它可以积极的启动改革而不仅仅在事后消极地对政府提交的立法做出反应或者行使司法控制权。另外，最高行政法院还负有指导下级法院工作，监督下级法院依法行使职权的责任。通过上述各项职能的行使，最高行政法院确保法国的政府部门切实服从于法律。
最初，对于不服地方行政法院的判决的上诉案件都由最高行政法院审理，随着行政上诉案件的增多，最高行政法院无法负担行政上诉审判，所以为了减轻最高行政法院的负担，设立了上诉行政法院，目前法国共有 5 个上诉行政法院。上诉行政法院只有上诉审管辖权，没有初审管辖权，负责审理不服地方行政法院的所有上诉行政案件，但最高行政法院保留上诉管辖权的案件除外。地方行政法庭是设在法国本土和海外的地方行政诉讼机构。地方行政法庭的审判职能表现为对初审行政案件具有一般管辖权，凡法律未规定由其他法院管辖的案件，都由行政法庭行使初审管辖权。地方行政法院的行政咨询职能在行政法典中有明文规定，即：“行政法庭可以被要求回答由管辖区域内省长所提出的问题”.法律对省长咨询问题的性质没有限制，但前提是咨询的问题不能是已成为争端的问题。行政法庭的咨询意见没有约束力，实践中地方行政法庭的咨询职能并不重要，所以行政法庭内没有设立专门的咨询机构，咨询职能是由行政审判庭行使的。
3、法官制度行政诉讼案件涉及生活的各个领域，这就要求行政法官必须具有很高专业性及丰富的行政方面的经验。
法国行政法院独特的法官录用机制为行政法院提供了高素质的行政法官，其法官主要来源于国家行政学院的优秀毕业生，还有少数来源于高级行政官员和行政专家，24这就保障了行政审判的专业性要求。行政法官在任职期间，兼具行政职能和审判职能，这就使得行政法院法官在具备专业的行政法知识的同时熟悉了司法运作中的行政问题，积累了行政工作方面的经验。
法国的行政法官属于公务员序列，受公务员一般地位法支配，但比一般公务员享有更优越的法律地位，25法官的独立性也得到了充分地保障。行政法官独立原则是法国的一项基本的宪法原则。初级行政法庭和上诉行政法院的法官享有不可撤换的地位，即未经他们的同意他们不得被调往新职，即使这种调职是晋升。行政法院的法官的晋升采取年薪制，其职位的提升不受主管上司的影响，是按照工作年份的提高而晋升，这使行政法官更加独立地行使其职权，不受外界干扰。
（二）德国
德国的行政法院同样具有悠久的历史，其行政法院制度的萌芽最早可以追溯到 18 世纪，29它经历了从最初的实质上是由行政机关进行自我监督的行政司法的行政法院模式、到 19 世纪各邦国相继建立二级或三级的行政、司法明显分离的行政法院模式、到第二次世界大战结束之后德国开始全面建立和完善现代意义上的行政法院模式这一漫长的过程。直至 1960 年，随着《行政法院法》的颁布，德国行政法院才基本定型。
之后虽然《行政法院法》被多次修订，但这些修订往往是因为与之相关的程序法或实体法的修订，行政法院本身的制度框架并没有太大的改变。与法国行政法院隶属于行政系统不同，德国的行政法院隶属于司法系统。 德国的司法体系除了宪法法院32外，还包括五大法院，即普通法院33、行政法院、劳动法院、财政法院和社会法院，这五大法院之间相互独立，各自都建立了完备的运行体系。德国的行政法院分为初级行政法院、高级行政法院和联邦行政法院三级结构，其中初级行政法院设在较大的城镇，每个州根据自身情况设立数目不等的若干个初级法院，高级行政法院作为州最高法院，每个州只设一个，联邦行政法院为联邦的最高行政法院。
德国的行政法院只承担行政审判一种职能。具体来说，初级行政法院具有普遍的一审管辖权，有权审理除高级行政法院或联邦行政法院一审管辖范围内的所有行政案件。法院内部采用合议制审理案件，一般由 3 名职业法官与 2 名非职业法官组成合议庭来审理。高级行政法院通常受理因不服初级行政法院的判决而上诉的案件，并且对法律明确规定的几类案件有一审管辖权.高级行政法院同样由合议庭审理行政案件，但根据案件的具体情况不同，组成合议庭的法官类型和人数是不一样的。联邦行政法院主要负责受理当事人对高级法院的裁定不服所提出的上诉，并且原则上只进行法律审，而不对事实进行审查，除此之外还享有对高级行政法院或某些初级法院的判定的复审权，并对少数案件享有一审管辖权.
德国《行政法院法》规定，德国行政法官包括专职法官、兼职法官37、试用期或受委托法官38以及名誉法官。德国行政法官的遴选条件十分严格，想要成为行政法官必须通过德国大学和邦司法部组织的两次法律考试。第一次考试最少应该在大学学习三年半后参加，第二次考试则是在不同的法院、行政机构和法律机构实习两年半后才能参加。德国的专职法官实行终身任职制。非专职法官不可以在法庭中担任首席法官，但在参与法庭裁判的权限范围内，拥有与专职法官相平等的权力。名誉法官为没有接受过专业的法律教育的“外行法官”,其任职资格较宽松，凡年满 30 周岁的德国公民，在有关的法院所属的区域内居住，无法律禁止的情形都可以被任命为行政法院的名誉法官。名誉法官在言辞审理和判决形成中享有与其他法院同样的权力，不得参与其他行政审判活动。由于名誉法官的选举、任命等条件都低于对职业法官的要求，《行政法院法》中以第三节全节做了详细而严格的规定。
德国的行政法官具有高度的独立性，这种独立性同其他法院法官一样，在《基本法》和《法官法》中加以规定。《基本法》规定法官独立行使审判权，只服从于法律，并且只有在第 97 条第 2 款的条件下，才能被免职、解雇和调离。国家的司法权直接委托给法官而不是法院，44由此，法官审理行政案件时只受法律约束，不接受任何来自立法、行政或法院本身的干扰。
二、“一元制”行政审判体制
英美法系国家的“一元制”（合并主义）的行政审判体制又称普通法院行政审判模式，采用这种行政审判体制的国家不设专门的行政法院，行政诉讼案件由普通法院依据普通法进行审理。采用“一元制”的行政审判模式的国家以英国和美国为代表，其具体的规定也存在差异。
（一）英国
英国负责行政审判的组织分为两类：普通法院和行政裁判所。在英国，由普通法院负责行政案件的审理是经过漫长的历史发展而形成的，45其理论基础是法律面前人人平等，没有公法与私法的划分，行政机关在社会法律秩序上没有任何特殊的地位，政府的地位及其影响由私法的一般原则加以规定，行政纠纷案件没有必要使用特殊的诉讼程序和审判机关予以解决，由普通法院按照民事诉讼程序审理即可。
其后，随着英国经济社会的发展，行政权力的不断扩张导致行政纠纷不断增多，普通法院繁琐严格的诉讼程序展现出了低效率和非专业性的特点，无法有效应付越来越多的行政诉讼案件。为缓解普通法院审理行政案件的压力，英国产生并发展出了行政裁判所制度，英国的行政裁判所是议会就某项事务设立的专门的裁判机构，是英国行政司法系统的重要组成部分。
最初，行政裁判所是法院在行政诉讼方面的辅助机构，同时又与政府机关关系密切，是介于法院和政府之间兼有行政和司法特点的机构。2007 年，英国制定了《裁判所、法院与执行法》，对行政裁判所制度做了系统性的修改和完善。
依据《裁判所、法院与执行法》的规定，英国的行政裁判所与行政机关相分离，建立起了初审裁判所和上诉裁判所两级裁判所结构，属于司法体系中的一员并且具有较强的独立性，受到司法独立原则的保障。与普通法院审理行政案件相比，行政裁判所处理行政案件的优越性体现在：行政裁判所处理行政案件的程序简便、灵活，办案迅速且费用较低，同时行政裁判所裁判行政案件具有更高的专业性，裁判所成员不仅具有专业的行政法知识，而且具备丰富的行政经验。行政裁判所实现了行政裁判的专业性、公正性和便捷性，在解决行政纠纷中发挥了重要的作用。当事人对于行政裁判所的裁判结果不服时，可以就法律问题向普通法院提起上诉，普通法院通过对上诉案件的审理对裁判所在正确解释法律方面给予指导，这样，行政裁判所和普通法院共同组成了英国行政审判组织。
（二）美国
在美国行政法发展的早期，公民与政府之间的行政纠纷一般由行政机关内部解决，司法机关没有对行政纠纷的管辖权。
进入 19 世纪后期，随着美国的政治经济的迅速发展，政府的行政管理开始渗入到公民社会生活的各个领域，由于没有足够的外部监督机制行政权力开始无限制的扩张与膨胀，政府通过设立各种独立的管制机构来干预公民的社会经济活动。因此，制宪者们开始尝试建立行政诉讼制度，希望通过司法权力实现对行政权力的限制，1946 年的美国《联邦行政程序法》为美国行政诉讼制度提供了直接的法律依据。美国的行政诉讼制度是建立在三权分立的理论基础之上的，美国的立法权、司法权和行政权分别掌握在国会、总统和法院手中，依据三权分立原则，法院享有对行政权和立法权的监督审查权力。同时，受英国普通法传统的影响，美国没有公私法的划分，行政纠纷案件由普通法院负责审理。随着司法实践的发展，诉讼范围日益扩大，行政诉讼制度也日趋完善。
此后，随着行政纠纷案件的不断增多，曾有学者提出建立独立的行政法院审理行政案件的设想，虽然独立的行政法院最终并没有建立起来，但在此过程中美国建立了独立的行政法官制度，负责对案件进行审理。美国的行政法官设在行政机关内部，对州一级和当地的众多行政机关的行政事项享有管辖权。这样，美国的行政审判体制实质上是由行政机关内部的行政法官初审和普通法院行政审判复审组成的，具体来说，美国的行政法官进行的行政裁判是司法审查的前置程序，行政案件先由行政法官审理，并依法作出裁判或提出建议性意见，行政法官必须独立地、不偏不倚地、不受外部影响地行使行政审判权。美国行政机关依正式听证程序裁决行政争议时，实质上是一个具有司法性质的行政法庭。行政法庭的裁决受到普通法院的的监督，美国实质意义上的行政诉讼其实是司法复审，普通法院通过对行政行为加以复查纠正不法或不当的行政行为，实现对行政相对人提供救济的目的。美国的联邦法院（包括具有一般管辖权的法院和具有专门管辖权的法院）和各州法院都是审理行政案件的法院。
三、两种行政审判体制比较分析
（一）法理基础比较
大陆法系的“二元制”行政审判体制和英美法系的“一元制”反映在行政法和行政诉讼模式上可以分别为行政法的“公法”模式和行政法的“私法”模式。大陆法系的行政审判体制是建立在公私法区分的基础之上，由独立的行政法院行使行政审判权的，58而英美法系则没有公私法的区分，也就没有专门的行政法院负责行政案件的审理。在大陆法系国家，行政机关的活动受公法的支配和调整，而普通公民的行为则受私法的调整。而在英美法系国家，合法性是单一的、一般性概念，政府及其官员服从于普通的法律程序，与普通个人所受法律约束一样。究竟哪一种行政法模式对于控制行政权力，保护公民合法权益更有效一直存在着争议，然而近年来，不少英美法系国家的学者开始提倡公法模式，同时，在大陆法系国家内，国家地位在现代的衰落，私法的社会化、公共化强烈的冲击着公私法的区分。
（二）运行机制比较
由于大陆法系国家的行政法官的选任标准都比较严格，行政法官不仅具有较高的法律素养，而且具有丰富的有利于审理行政案件的行政经验和专业性技术。
相比之下，英美法系国家的法官虽然欠缺专门的行政法方面的的知识和丰富的行政工作方面的经验，但是这些国家依据审判实践的需要纷纷探索出了新的制度以辅助普通法院审理行政诉讼案件，例如英国的行政裁判所制度，同样满足了行政诉讼案件对于专业性、技术性的较高要求。为了及时解决大量的行政诉讼案件，行政法院的行政诉讼程序简便、快捷，但行政审判结果的公正性常常受到质疑，而普通法院审理行政诉讼案件则较繁琐，保障了案件的公正审理，但在一定程度上又影响了行政效率。对两种行政审判体制的比较分析表明，不管是建立专门的行政法院审理行政诉讼还是由普通法院来审理，只要能保证行政诉讼的独立性即可。尽管两大法系的不同制度的形式不同，但以独立的法院对国家行政进行法律控制这一本质并无区别。作为对国家行政和行政权进行控制的一种基本法律制度，行政诉讼由普通法院主管还是设立专门的行政法院主管，并非实现这一制度价值的关键问题。从实证角度看，两种模式都不乏成功经验；从理论上而言，即使是大陆法系的学者也并不认为必须设立特别的行政法院来主管行政诉讼，而是认为主管法院只要能公正独立即可。
