基于程序正义的教代会教师参与体制优化

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　　【题目】高校教代会教师民主参与问题探究
　　【第一章】程序正义下教师参与教代会制度研究绪论
　　【第二章】程序正义的基本内涵
　　【第三章】大学教代会教师参与的内容
　　【第四章】教职工代表大会教师参与问题分析
　　【第五章】基于程序正义的教代会教师参与体制优化
　　【结论/参考文献】教代会教师参与的程序正义研究结论与参考文献
　　
　　5 基于程序正义的大学教代会教师参与制度优化
　　
　　前文笔者已经对程序正义的相关内容进行了阐述，它是以民主性、公平，公正、合理性、正当性为标准及保证民主公正合理实现的过程与形式。大学教代会制度具充分的民主性。充分的民主性是指关于教代会选举代表、提出议题及形成决议等内容，要按照法律法规所规定的程序进行，广大教职工的意见应当被广泛吸收，并实施多数原则。虽然我国教代会制度存在种种问题，但在大学教代会的运行过程中，教师的参与正是民主性的体现。为了保证教师能够充分参与到学校的民主管理与监督，因此，有必要以程序正义为视角，以此对教师参与的制度进一步优化与完善。
　　
　　5.1 大学教代会制度程序价值特征
　　
　　制度的含义是关于办事规程或行动准则要求大家共同遵守。因此，从其定义来看，其对人具有规范性。
　　
　　程序的民主性、公平、公正等特点体现在其内涵中，同时它具有工具性、民主性等价值，此外它还具有其独立的价值。程序制度的独立价值，即在程序公正所包含的内涵中，所体现出来的精神，即民主的、法治的、人权的和文明的特征。①教代会本体形态既具有实体价值又具有程序特征。从程序价值意义上说，教代会制度本身也具有民主性，工具性。在教代会制度的运行中，教师是以主体的地位参与学校的民主管理与监督，其民主性体现在教师参与地位中。
　　
　　从有关规定的内容中可以得知，教代会制度代表的构成必须是以教师为主体，既然教师是主体，那么他们就能够代表全体教师的心声。要使得这一点做得比较好，就有必要来完善大学教代会制度。要有效实现大学教代会制度的程序性价值，需要具备以下条件：第一，要尽快完善与教代会相关的实施细则。应该规定教职工代表之间的比例，即教师、管理等各相关人员之间的比例。对于其选举办法、组织程序等要有更加明确的规定，其目的是为了防止权力的滥用，以及保护教师及其他职工的权益。第二，要对教代会的职权做进一步强化。在教师作为利益相关主体理念下，对教代会进行变革即组织制度的变革。教师的参与权要扩大，使之在教代会中真正成为主体，维护教师利益的教代会职能才能实现。第三，在制度的执行中，教师在教代会中的话语权必须得以保证。教师的积极作用应充分发挥，以不断提升、促进大学民主管理水平。同时，大学教代会的组织形式、职权范围和运作程序应通过相应层级的制度规章加以规范，推动教代会制度效果的实现。教代会制度完善是教师参与的首要环节，大学教师的主体地位也就可以突显出来。①教代会制度的程序价值也才能得以体现。
　　
　　5.2 规范大学教代会制度内容，实现教师参与内容的深度与广度
　　
　　关于教师参与内容的深度与广度的问题，从上文的访谈过程中我们可以看出，教学、科研是教师的日常的主要工作，对于学校的管理，教师往往不是很清楚，所以关于教代会讨论的内容，对于教师来说，也是教师相对不知道的方面，但是对于这些不知道的事务方面，非教师代表的管理人员却是了解的很清楚。所以，教代会的召开其实是为了使得教师代表知道在教代会的会议上，讨论和决定的事项是什么，对于有关内容该怎样提出来，又是什么主旨和内容，实施过程又该怎样推进，效果在实施之后又是怎样的，等等一系列问题。换句话说，从教代会的内容、实施过程到实施后的结果，这些内容教代会代表都应该知道，其实这也是教师代表知情权的充分体现。若教师代表的参与权、表达权和监督权要实现，这些内容的实现情况也就是其前提和基础②，换句话说，知情权就是其各项权利实现的前提条件。为了使教师参与内容深度与广度的实现，笔者主要从以下三方面对大学教代会制度的内容进行规范。
　　
　　5.2.1.从大学教代会程序规则制定层面
　　
　　教代会制度能否顺利运行起来，与相关机制的完善程度有着直接的关联性。在此，可以从以下几方面进行完善：
　　
　　第一，公开制度、公示制度。通过对过公开、公示制度的实施，学校的重要信息可以让大学教师及时了解到，它是大学校务公开的重要途径。从实践的过程中可以得知，拓宽知情范围、扩大参与内容与程度、畅通上传下达的渠道，对于大学的有关消息，大学教代会才能及时知道。由此，为了加强大学教代会的运行情况，必须健全知情机制，保证教代会能够切实获得相关实情。首先，公示制度和听证制度的建立能够充分保证大学的民主管理与监督的实施情况。这样做到阳关行政可以让学校的一些信息及时到达教师那，从而使得大学教师能够清晰的了解学校的实情。关于大学内部管理及教师所关心的事项，要邀请教师代表且对其进行专项说明并及时给以直接的答复。其次，创建信息交流网络平台。目前关于实施民主管理与监督的情况，教代会都是很难得到相关的信息的，一般只是通过听一些工作报告，想要直接获得信息的情况很难。这样就导致在短时间内教代会没有办法提出实质性或针对性的合理科学的意见。面对这样的情况，完善信息交流平台是非常紧迫的，这样的平台应该是流畅的。校务公开制度、自由讨论的制度有必要创建起来。教代会的沟通联系机制应该建立且健全。①
　　
　　第二，民主评议制度。大学的政治文明需要加强，民主评议制度是一项重要的实施内容，它可以使得学校的文明建设起到突出的效果。从民主评议制度的内容来看，它是教职工主体性得以充分体现的一项重要途径。密切干群关系，这对干部和群众的工作积极性得以调动，进一步办好现代大学具有重要意义。在广泛听取群众意见的基础上，教职工代表是以工会小组为单位，进而逐个对校级领导干部进行评议，并将评议的意见送校工会办公室。在这项制度的实施过程中，关键点即反映是民主的，形式、结果都是民主的。但也要给以领导述职和个别谈话足够的重视。这主要是因为在评议工作之前，一项必不可缺的准备工作是领导述职。它也是对评议正确性进行评价的重要依据；个别谈话是会比座谈会评议所取得的效果更有效的形式，是民主评议所必须要补充完整的内容。②
　　
　　第三，闭会期间的巡视制度。在学校民主管理的落实过程中，监督和反馈是彼此不能相分离的一个整体，它们两者是一个彼此相互影响、相互作用的过程。两者必须同时存在，缺少任何一方，民主管理都会缺少活力和动力，学校的各项功能就不能充分地被发挥出来。现在需要做的工作是，要认真研究教代会的监督意见，定期回复，一整套的反馈机制要及时地建立和健全。对于民主监督反馈机制的建立和健全应做到：要有专门人士负责教代会的意见、批评和建议工作；对于其提出的意见、批评和建议应该做到条条有及时的回应，件件有及时的答复；要充分采纳且切实改进提出的意见、批评及建议，对于一些大部分人不同意的意见，相关人员要做出解释，因而，为了让反馈及监督机制运行顺利，必须动员教代会教师代表认真负责地对待，进而使得民主监督的约束效果和有效性质有所增强。③
　　
　　5.2.2 从学校内部的体系化制度层面
　　
　　大学要形成民主氛围，教师的民主意识、民主观念、民主素养及主体意识需要培养和提高，大学民主化、科学化的管理水平也需要提高。从大学内部制度体系完善来看，大学章程内容中，大学内部治理结构规定要明确民主管理权及民主监督权，从而通过章程来实现各相关利益者共同利益，从而增进大学的和谐。因此，笔者认为在大学章程原则性规定下，制定完善教代会教师参与的实施制度。
　　
　　5.2.3 从立法制度与制度落实方面
　　
　　当前，大学教代会相关配套的制度并不完善，教代会实践过程中存在形式大于内容，规划不够，制度缺失空白等问题。虽然《高等教育法》、《教师法》等法律可以作为依据，《规定》等法规又同时颁发，并且在这些法律法规中教代会的职权都做出了明确规定，然而，从访谈的过程中发现，教师代表参与的积极性没有体现出来，信息掌握程度方面也不够；参与的领域很小。笔者认为其实是教代会制度的保障机制方面的落实情况不够健全和完善，这就使得教代会制度难以实施。因此，为了使教代会制度的法制建设能够得到加强，其执行细则也有必要做出明确的法律规定，在拟定教代会制度的法律议案时，主管部门要动员大学内部各相关利益主体对实施细则进行认真研讨，把大学教代会制度建设纳入到法制化轨道，纳入到校务运行轨道上来。①
　　
　　5.3 完善大学教代会制度形式，保障教师参与机会与条件
　　
　　5.3.1 扩大教代会教师参与机会
　　
　　在前文的访谈摘录谈到对于相关重要事务，教师代表也只是举举手，谈到会议效果的时候，也只是用“走过场”来形容，由此可见，教师参与学校决策的机会也是甚少。
　　
　　事实也证明，在我国大学内部管理体制中，学校的决策在于党委，党委领导决策权力集中的表现是对学校工作进行统一领导管理。对于学校重大问题、事项的决策权及有关重大决议执行方面的监督权，党委占主导地位。
　　
　　教代会所拥有的决策参与权，就其发挥的作用定义为，由学校党委领导，相关法律、法规、政策规定是必不可少的内容，以它们作为依据，教代会可以独自行使他们自己所拥有的权利，教职工群体也可以对他们自己的利益诉求做出充分自由地表述。有关学校重大事项的民主决策，他们有权进行参与，以使决策机制形成学校的一部分。所以，在大学内部管理体制中，教代会的决策参与作用要得到充分发挥，教代会在参政议政方面的民主决策机制必须健全，有关重大事项和决策，必须由党委提交，经过教代会讨论、审议。
　　
　　总的来说，教师要吸收进来，让他们参与到学校的重大决策中。关于学校的岗位怎样设置与如何聘任、怎样进行职称评审、如何进行机构调整等需要做出重大改革的方面和涉及教职工切身利益相关的事情，当就这些问题需召开重要会议时，参加一些会议的成员当中，必须有教师的参与。凡是涉及到教师所关心的、与他们利益有关的各事项，只要教职工愿意提出自己的意见及一些要求，相关负责人员都应该考虑。与大学发展规划有关的重大事件或者跟教职工利益有关的事件，如果需要一些相关措施的思考借鉴，都必须召开大学教代会让教师参与进来，并且经过教代会的审议通过后才能实施该措施。对于教师代表提出的可以实行的建议与意见，负责人员应该接受采纳。关于学校事关改革与发展而制定出的政策，要通过一定的方法将这些消息让教师了解到，从而将教师凝聚在一起为学校的发展与改革尽力，从而发挥教职工主力军的作用，切实使教职工参与政事、维护职权的机会更多。①
　　
　　5.3.2.各个专门工作委员会的设立
　　
　　在访谈内容中的提到校务公开的问题上，教代会的提案制度不够健全，事实上，学校教学、科研、生活等方面的内容是教职工代表大会提案的主要来源，由此可见，有必要完善各专门委员会的工作。
　　
　　教代会职权落实的怎样与教代会各专门工作委员会的作用有着密切联系，它是职权落实的重要保证。学校改革和事业发展是否得到促进与它相连，也是学校重要事件发展与改革的重要保证。因此，教代会各专门工作委员会的指导工作应该得到加强。工作上应给予支持，工作运行机制应建立好。在这一方面的建设，福建师范大学、中山大学、成都大学比较有代表性，这些学校对各专门工作委员会的工作职责做了相应的规定。因此，要以学校发展的需要为依据，建立教代会各专门工作委员会，在此笔者主要对提案委员会的职责做阐述。
　　
　　在大学教代会所有的工作当中，提案工作是其中一项重要的事项，它是大学教代会工作的核心，是教职工直接参与学校民主管理的重要途径。②所以，提案工作委员会的人员应该对提案工作做到认真负责，对于提案工作中的处理机制必须遵循。必须按照应有的程序来进行提案工作。规范提案程序，换句话说，遵循从提案的收集、提案的审立、提案的反馈到提案的监督处理这几个步骤。当提案工作在进行当中时，为了使提案工作得到支持，学校各方力量，提案工作委员会要积极争取到。对提案办理，要确保落实督促和检查，提案办理程序应通过不断地规范和完善，提案的落实效果及代表的满意度情况应得到提高。③
　　
　　①在提案征集方面：代表素质要提升，调查研究要开展，选题要切实可行；②在审核立案方面：审核要分类，要经过反复论证，层层把关；③在督办落实方面：党政的重视要取得，要得到职能部门的大力配合，专人专职负责。④在跟踪反馈方面：对于提案的处理及落实情况，除了提案人员提出的意见得到反馈外，学校领导提出的意见也需得到反馈，对于提案的处理情况怎样，离不开党政领导的专门研究，随后提案处理的意见要被公布。在提案的三个环节中，即撰写、审查立案和答复落实，提案人与答复人之间的沟通应该得以加强，进而实现学校的发展。对于学校关注比较多的问题、一些难以解决的问题或分歧比较大的、议论比较大的问题，提案委要动员相关成员和教职工代表进行一项必要的巡视检查工作，讨论问题所在，一起协商、寻求解决问题的办法。①
　　
　　5.3.3.健全二级教代会组织建设
　　
　　大学二级教代会制度的建立在教职工参与学校管理与监督中发挥了重要作用。它在使学校民主政治建设得以推进，教职工民主参与权的维护与发展及教职工决策的科学化、利益诉求的表达与协调及权利的实现与保障等方面发挥了其应有的作用，同时，它也是教职工“四权”落实的重要手段，②有利于扩大教师民主参与。因此，笔者认为可以从以下方面去完善二级教代会建设：
　　
　　一是保证二级教代会覆盖率。二级教代会是大学教代会制度的延伸与发展。二级教代会工作效果的提高应看作重点，同时范围要逐渐扩大，程序上要先保证，内容上要再得到拓展。浙江省组织全省 28 所本科院校对大学二级教代会建设情况进行调研，在大学普遍形成校、院两级教代会工作格局。有些大学还试点了三级、四级教职工大会制度。浙江经验具有普遍性价值，值得借鉴。教育行政部门或大学应出台二级教代会暂行规定予以制度保障。
　　
　　二是保证教代会所具有的职权。对教代会职权的落实情况是二级教代会建设所关注的焦点。在学院民主管理中，应该充分发挥二级教代会潜在的作用。对于会前广大教职工提出的建议与意见，相关负责人应该积极听取，必要时可以采纳。各管理层及行政人员应该加强与教职工的联系。教职工利益诉求渠道、参政议政渠道应该被畅通，学院民主管理应增强，监督应该加强，会议议题应该鲜明，一些重大问题，即与院系发展、建设相关的，要得到二级教代会的审议，教职工代表意见应该得到广泛听取，二级这一载体应得到充分利用，校务公开应得到大力推进。③
　　
　　三是制度运行要通畅。二级教代会制度应进一步完善，使其能够更加规范化地运行。代表产生、议题选择、议案征集、议案回复、会议流程等程序应进入规范化渠道，并每年的会议应该坚持至少召开一次，真正实现二级教代会制度，使其成为学院依法治院、教职工民主参与管理、民主决策的重要制度。④
　　
　　5.4 培育大学教代会教师参与的民主制度文化
　　
　　文化有广义和狭义意思之分，是一个综合性的概念。广义的文化体现了一种社会生活方式，又体现为一种精神价值体系。文化的狭义之意为一种观念形态的复合体，是人们在社会历史实践中慢慢形成的，即知识体系、价值观念、行为规范、风俗习惯等方面。大学本身就是文化的产物。大学制度被大学文化的本质决定着，文化变迁的痕迹深深的被印刻在其身上，特定时代的文化的内容与精神被体现着。
　　
　　制度所表现出来的特性是强制性的，而文化则是自觉性的。上文已对制度的定义做了解释，即制度的含义是关于办事规程或行动准则要求大家共同遵守的。在文化层面上，大学制度，表现为一系列的观念体系即理性原则、价值取向、信念信仰、信守敬畏、道德标准等。
　　
　　从某种意义上说，民主本身实质上是一种文化，它的内涵中具有深刻的文化价值。它的内涵中同时含有文化与制度的问题。民主制度是民主的“硬件”,“软件”即民主文化与之配合。民主文化内涵实际上更加深沉，是民主意识、价值观念和行为规范的体现。它一方面与人们的思想上的观念和社会秩序有着紧密联系，另一方面日常的政治和行政活动又被其规范着。①
　　
　　5.4.1 培育教师对教代会制度的信仰
　　
　　所谓信仰，指相信和尊敬某种主张、主义、宗教或某人到某种极限，并把它当作自己的行为准则。②它是一种精神现象，与人类的物质、精神生活同时发展起来的。一旦信仰在人的内心开始产生，它就可以起到引领与指导的作用，从而指导其他意识。经过宣传信仰客体，人的行为也就有了模式及价值尺度。因此可以说，信仰是人精神的支柱及行动指导。③信仰是人的高级心理活动，体现了一个人的向往和追求，决定着人的认知、情感和行为，是一个人的精神支柱和动力之源。④
　　
　　从程序正义视角来看，指的是公正的执行法律或制度所规定的要求。它具有制度上的价值属性。因此，遵从正义的程序其实就是对制度公正的执行，也就是对制度的遵守。具有对制度的信仰，才谈得上对制度的遵守乃至维护。因此制度信仰是制度遵守维护的前提与基础。应从以下三方面建构教师对教代会制度信仰：首先提升道德修养，大学教师作为社会道德高尚的主要群体，应将教代会制度价值内化到自身意识中，产生心理认同，进而自觉主动遵守制度。第二，提升心理认同。教师应辩证看待制度是否科学，有它的有限性与发展性，教师利益与意愿的相对性，自觉培养教代会制度的良好环境，从而从心理上逐步认同制度的公正性合理性。第三，示范价值的自我培养。大学教师职业特点决定了其社会交往方式既有对外的社会性，但更多具有象牙塔式的内在的知识性专业性，这一特征决定了大学教师对尊重、信任与荣誉有很高的心理期待与要求，他们往往期望获得同行的尊重、学生的示范，因此教师应自我培养一种崇高与价值感，提升社会声望，从而培养遵守制度的内心驱力。这也是提升示范价值的途径之一。
　　
　　5.4.2 培育管理者对教代会制度敬畏
　　
　　何为敬畏？敬畏是一种情绪，即面对权威、庄严或崇高的事物时所产生的，带有恐惧、尊敬及惊奇的感受，是对一切神圣事物的态度。
　　
　　对于制度的实施而言，信仰是前提，敬畏是道德准则。没有信仰，就会缺失对职业的敬畏。在执行过程中，以制度为中心点，按制度要求执行，是一种素养与理念的体现。一个社会或者单位要向着健康科学的道路发展，制度是基础。对制度的敬畏，正义的表达、秩序的遵循，及正确导向的坚持，它们三者之间并没有达到那种互相不可调节的互相针对对方的关系。制度要实现不断地完善与创新，它的基础是正义感、责任感。它们之间存在着相互影响，相互作用的关系。即形成科学合理的制度对人们的正义感与责任感有着规范及维护作用。①
　　
　　在制度文化建构过程中，最为缺失的部分是对制度的敬畏。“敬”是对制度价值的认识、观念与态度尊重及虔诚，“畏”是对制度本身及制度执行的自省与警示。了解敬畏，也就能够理解制度的正义与神圣。了解敬畏，在教代会的运行过程中，各利益主体才能够建构正确的价值理念、使命感及能够自我反思，才能创造出良好的教师参与的制度环境。
　　
　　然而在教代会制度的运行过程中，管理者对教代会制度的敬畏之心还有待提高。首先，教代会的地位与作用还没有被充分认识到位，制度运行难免缩水。在访谈过程中，教师 E 提到：“我们都不知道要召开此会议，会议召开前也没有得到任何消息。”其次，有些大学管理者对教代会领导执行力也不足，执行制度的自觉性也不高，有的领导甚至对教代会职权不甚了解。在访谈中，教师 D 提到：“我们这些教师获取信息路径还是主要通过校长工作报告而得到。与经费相关的报告，也只能听到基本的内容。一些背景相关资料都无法得知。”因此，需要努力做到以下几点：
　　
　　第一，培养管理者正确的制度价值观。对于教代会制度要自觉尊重，要意识到大学民主管理的重要形式是教代会，它是学校民主管理的主要组成部分。广大教职工的主人翁地位也要被充分认识到。要更新思想，树立依靠教职工的思想，领导干部的民主观念要增强，要了解广大教职工的利益诉求和各种想法，使他们充分意识到体会到主人翁地位，才能激发教职工的主动性与创造性，推动学校各项事业顺利向前发展。①
　　
　　第二，培养管理者的制度思维。在教代会制度的运行实践中也证明，如果教职工参与、监督学校行政管理工作越是得到管理者的尊重和支持，那么就越能得到教职工对行政工作的信任，也就越能获得他们的支持。因此，行政领导者就必须要有这样的思维意识，支持教代会工作实际上就是支持自身的工作。对于学校的改革发展，领导者要按照法律法规规定的内容来实施，按照学校各规章制度来行事。对于教代会的运行过程要做好明确的要求，程序要清楚。②
　　
　　第三，培养管理者按制度办事，在制度面前的自律自觉自律指的是在没有人监督的情形下，自己要求自己，对制度主动地、自觉地遵循，并以此对自己的言行进行约束。自觉是自己对自己内心发现的内在表现、也是自己对外在创新的解放意识，它是一种基本人格。何为文化自觉？是把一定的文化当作自觉认识其内在性的对象，是以一定文化为背景，文化主体所表现出来的自知之明，以及充分认识文化的起源、历程、特色和未来。③倘若在制度层面，民主所蕴含的内涵是权力和权利两者之间的平衡，那么在文化价值上所蕴含的内涵是，人们自己身上所表现出来的价值和尊严的确立，社会上所追求的公平和正义的实现，同时人们在政治生活中，所表现出来的崇尚的道德法则和行为习惯也就是民主的宗旨。换句话说，倘若在民主制度当中，在人的内心当中没有把民主的法则当回事，缺少信仰民主本身的内在意识，对民主法治毫无敬畏，那么，形成任何形式的民主都是一句空话。④
　　
　　因此，对于大学民主文化的自律自觉，学校领导者要明晰文化与民主、制度之间的关系。大学民主制度体现了大学精神本质的价值追求，弘扬平等参与、共同决策的民主精神，也是实践和完善大学管理的基本原则与模式。大学民主内涵比较丰富，将道德理念从外在形式转入成为民主程序之中，这样教师就能够充分参与大学事务，能够使利益的博弈与民主本质更好地结合在一起，力争达到实质公正、形式公正及主体行为公正的统一，且首先应从思想上尊重民主文化，再从行动上去实施。借助民主制度的自觉和自律，要把外在的或客观的规则自觉地内化为大学内在规范的道德，这样学校领导才能按照正当的程序行使各自权力，使得教代会制度能够顺利向前发展，教师的各项职权也就能够充分行使，保障学校的民主自治，推动学校民主治校得以实现。
　　
　　总之，从教代会程序民主制度内容的完善到教师参与的民主制度文化的培育，是为了能够使得教师参与学校民主管理的顺利进行，也是为了保障教师的民主管理与监督的实现，更是为了使得教代会制度能够按程序规则有序的运行，进而使得教代会制度得以完善，实现大学的民主、和谐发展。