在英美发达国家, 政府绩效评估经过近 30 年的发展演变之后, 逐渐走向更高层次的绩效管理。中国各级政府在推进政府绩效评估的过程中遇到了诸多亟待进一步解决的现实问题, 其深层原因是仅仅把绩效评估作为一种技术工具, 而没有把政府绩效评估与战略规划、绩效计划和绩效目标设定、预算拨款等环节紧密联系起来并进行配套制度改革。
一
政府绩效管理至今并无一个普遍认同的定义。在本文中将政府绩效管理界定为: 政府根据财政支出效益的原则和方法, 以绩效目标的建立、实施、评估和反馈等为基本环节的财政支出管理制度。它有四个基本构成要件:
1.绩效目标设置。这是政府绩效管理的首要环节,它要求政府或部门在全面分析其使命、职责和环境要素的基础上进行战略规划, 设定清晰的、可测量的年度绩效计划和绩效目标, 并据此制定反映年度绩效目标的绩效指标, 从而使年度绩效目标和绩效指标紧密联系。只有这样, 才能客观、准确地评估政府或部门的绩效水平和绩效进展情况。
2.绩效预算。这是政府绩效管理的核心环节, 它要求政府或部门在编制预算时提供上一财政年度的绩效结果并设定明确的绩效目标, 财政部门以此作为预算拨款的依据。可以看出, 绩效预算与传统预算拨款有一个重要区别, 即预算拨款中必须列出可测量的绩效目标和上一财政年度的绩效结果。绩效预算既是保证绩效目标得以实现的财力后盾, 也是激励政府或部门努力完成绩效目标的内在动力, 是政府绩效管理的一个重要环节。
3.绩效评估。在制定了明确的绩效目标和绩效指标并将它们融入政府或部门的预算编制之后, 在财政年度末期进行绩效评估就是顺理成章的事情了。从某种意义上说, 绩效评估的结束正是绩效管理的开始, 因为绩效评估所得出的绩效信息正是进行新一轮绩效目标设置和绩效拨款的依据。这就要求绩效评估必须按照科学的程序和标准进行, 进而获得客观准确的绩效评估信息。4.绩效信息使用。绩效评估本身不是目的, 其最终目的是获得客观的绩效评估信息, 并依此改进管理、提高绩效。绩效评估信息的使用主要包括两个方面: 一是向政府相关部门、新闻媒体和公众公布绩效信息, 接受社会监督, 从而督促政府或部门提高绩效; 二是绩效评估信息为政府或部门修正绩效目标、改进政府管理、进行预算编制申请提供客观依据, 这是绩效评估的最为重要的功能。
二
美国是发达国家中政府绩效管理取得成功的典范, 其中尤以联邦政府为代表。1993 年, 美国国会颁布实施了《政府绩效与结果法案》, 确立了联邦政府绩效管理的法律框架。布什政府在此基础上颁布了一系列规章制度, 建立了比较完善的层级式绩效管理体系: 项目绩效管理、部门绩效管理和跨部门绩效管理。由于篇幅所限, 本文将以部门( 社会保障部) 绩效管理为例进行深入剖析。在美国, 联邦各个部委都必须根据《政府绩效与结果法案》制定本部门的战略规划、绩效计划和绩效与责任报告, 总统授权管理与预算局( OMB) 统一对联邦各部门的绩效管理进行协调和监督, 并将部门绩效预算与其绩效目标的实现状况相挂钩。
1.结果导向的战略规划。战略规划是部门绩效管理的前提, 它关系到部门能否切实履行部门使命, 为公众提供高质量服务; 它要求部门领导必须具有战略眼光, 客观分析部门面临的问题和资源状况, 并在此基础上, 制定部门战略规划和目标; 同时, 战略规划也为年度绩效计划和绩效目标的制定提供宏观指导, 避免部门的短视行为。基于对部门使命和客观环境的分析, 社会保障部确定了四项战略目标: 提供高质量的公民导向的公共服务; 保证社会安全项目和资源的高质量管理; 维持可持续支付能力并保证社会安全项目满足当前和未来需要; 战略性人力资源管理。
2.年度绩效计划和绩效目标。战略规划只是确定了长期的战略目标和分目标, 但如果不把这些战略目标分解为年度目标, 仍然无法具体落实和评估。一般来说, 年度绩效计划和绩效目标的制定必须认真考量两个要素: 其一是部门战略规划, 即把部门战略规划分解为可量化的具体目标, 这是非常关键的环节。如果绩效目标过于模糊, 就很难对其进行量化和评估。但在很多情况下, 由于政府管理的公共性和广泛性等特征使得战略目标很难分解, 这就要求充分发挥专家和咨询机构的专长, 并根据本部门的职能特点制定科学的、可量化的绩效目标; 其二是往年的绩效目标和结果。要审查部门往年的特别是上一年度的绩效目标及其结果, 从而发现问题, 尤其是那些未能实现的绩效目标及其原因, 以便为制定新的年度绩效计划和目标提供有价值的参考。2004 年, 社会保障部把四个战略目标都分解为非常具体的年度绩效目标, 每一个绩效目标都制定了具体的、量化的绩效指标, 这就为下一步的绩效评估奠定了基础。
3.绩效评估和绩效报告。在确定了部门战略规划并根据战略规划制定了可量化的绩效目标以后, 绩效评估就变得很顺理成章了。进行绩效评估需要做三件事: 其一, 制定绩效标准。每个部门由于其工作性质不同, 相应的评估标准也必然不同, 因此应根据本部门公共服务的特点制定有特色的、可量化的绩效标准。目前, 联邦政府绩效评估中主要使用结果标准、产出标准和效率标准等三种绩效标准; 其二, 制定绩效指标。绩效标准是宏观层次的评估尺度, 在确定了绩效评估的标准后, 更重要的工作是把绩效标准分解为具体的、量化的绩效指标, 只有这样才能与年度绩效目标有效地结合起来; 其三, 绩效评估, 即把绩效目标的实际执行结果与预期绩效目标进行比较。
从联邦社会保障部的年度绩效计划和绩效目标中( 见表 1) 可以看出, 这里主要有两种绩效标准, 即产出标准和结果标准。其中, 产出标准细化为 9 个绩效指标, 而结果标准细化为 34 个绩效指标。这些绩效指标与具体的绩效目标结合起来, 并以明确的数字表现出来。例如, 战略目标 A 被分解为三个战略分目标, 其中战略分目标 I 又被分解为 10 个年度目标, 并使用了产出标准和结果标准进行评估; 其中产出标准细化为 3个具体指标, 结果标准细化为 7 个具体指标, 并且每个指标都用数字明确表示出来; 然后将绩效结果与预期绩效目标进行比较, 并把评估结果制作成绩效与责任报告予以公布, 以接受总统、国会和公众的监督和审查。
通过对以社会保障部为代表的美国联邦政府绩效评估和绩效管理实践的分析, 我们得出几点值得借鉴的有益经验:
第一, 政府绩效管理是一项系统工程, 它不仅包括项目绩效管理和部门绩效管理, 还应包括跨部门绩效管理, 甚至一级政府的绩效管理。总之, 应尽可能地把政府的所有活动都纳入绩效管理的范畴。对这一庞大的系统工程不仅需要建立一个权威的协调机构, 而且必须进行绩效立法, 对绩效管理的一些基本要求和共性问题做出统一规定, 避免政府或部门的自发行为和低质量的重复建设。当代美国联邦政府绩效管理之所以能够取得成功, 其中一个很重要的原因是《政府绩效与结果法案》确立了绩效管理的制度框架,“结果法案最重要的贡献是为当代联邦绩效评估建立了永久性的法律框架, 为政府部门和国会提供了连续使用的可能1[ 1]
第二, 绩效目标必须具有可测量性, 其衡量指标也必须尽可能量化。清晰、可测量的绩效目标为政府及其公务员设定了明白无误的工作方向和工作任务; 而量化的绩效指标又能够准确地测量工作任务的完成情况, 这些无不时时鞭策着政府及其公务员提高绩效管理水平。如在联邦社会保障部的绩效管理中, 四个战略目标被分解细化为 43 个绩效指标, 其中 40 个是定量指标。
第三, 绩效管理与预算制度的有机对接。只有把政府绩效的目标及其实现状况与其预算拨款紧密联系起来, 才能调动政府及其公务员提高绩效的积极性和主动性。在美国联邦政府, 绩效管理与绩效预算的结合已经非常紧密,“2005 年总统预算清楚地表明了项目绩效和项目预算之间的联系比往年更加紧密: 被评为‘有效’项目的资助平均增幅达 7%;‘中等有效性’项目的资助平均增幅达 8%; 而‘勉强有效’项目的资助平均下降 1.6%';无效‘项目的资助平均下降 38%。”[ 3]
三
政府绩效管理在中国是一个新事物。自从温家宝总理 2005 年在《政府工作报告》中明确提出要抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评估体系之后, 政府绩效评估迅速成为全社会共同关注的一个热点问题, 各地政府和部门相继开展了各具特色的绩效评估: 与目标管理责任制相结合的绩效评估; 以改善政府及行业服务质量、提高公民满意度为目的的绩效评估; 专业职能部门开展的政府绩效评估; 以效能监察为主要内容的绩效评估; 与政务督察相结合的绩效评估;”第三方“专业评估机构开展的政府绩效评估; 引入通用模型进行的绩效评估。[ 4]
然而, 实践中各级政府的绩效评估出现了一些亟待解决的问题: 一是绩效评估与战略规划和绩效目标脱节, 无法真实地反映政府或部门的使命和绩效状况;二是绩效评估重定性评估轻定量评估, 导致绩效评估所获信息的可信度不高, 价值不大; 三是绩效评估与预算拨款脱节, 预算资源分配大多是基于政治考虑而不是政府或部门绩效目标的实现状况。
客观地说, 各级政府或部门绩效评估中出现的这些问题并不是绩效评估本身的问题, 深层原因是没有站在绩效管理的高度推进绩效评估, 没有把绩效评估与战略规划、绩效计划和预算分配结合起来, 而这些正是政府绩效管理的核心要件。政府绩效管理绝不是一项在真空中运行的制度体系, 它的迅速推进和有效运行需要一系列制度保障。因此, 结合对美国联邦政府绩效管理的经验总结, 我们认为中国各级政府在推行绩效管理的过程中应着重加强三个方面的工作:
1.加快绩效立法。将绩效管理的目的、原则、方法、程序和步骤以法律形式固定下来, 是推进我国政府绩效管理的根本出路。绩效立法以法律形式强行要求各级政府及其部门统一推进绩效管理, 有利于绩效管理在各级政府的全面推进; 绩效立法确立政府绩效管理的制度框架, 为项目、部门或行业系统的绩效管理奠定统一的制度基础, 有利于绩效管理的规范性和持续性,避免因领导人的更替或主观意志的变化而变化; 绩效立法能够为项目、部门或行业系统内部的比较评估提供制度平台。由于我国推行政府绩效管理的时间较短,经验不足, 当前直接由全国人大进行绩效立法的条件尚不成熟。在这种情况下, 可以借鉴国家公务员立法的成功经验, 先由国务院制定行政法规, 待条件成熟后,再由全国人大进行绩效立法。
1中零星存在的绩效管理大多是由政府、部门或行业系统独自进行。这一方面容易导致绩效信息失真; 另一方面缺乏一个权威性的组织机构来统一推进政府绩效管理工作。因此, 借鉴发达国家推进政府绩效管理的成功经验, 在一级政府中组建权威性的绩效管理机构势在必行。基于中国的国情和行政体制背景, 我们认为应在各级政府建立一个由财政部门牵头、监察、人事和统计部门以及学术界专家组成的专门机构, 并赋予其足够大的权力, 统一协调推进各级政府和行业系统的绩效管理工作。
3.推进预算制度改革。绩效预算是当代西方各国政府绩效管理改革的核心内容。目前中国政府预算仍然是传统的收入/支出预算模式: 先由各个部门按照人员经费、公务经费和项目经费三大类别来编制部门预算申请, 其中人员经费和公务经费是根据人员编制和定额标准来确定的; 项目经费则根据不同部门不同年度的实际需求, 由各部门列出具体内容和金额。然后各个部门将预算申请上报财政部门予以审核, 对于人员经费和公务经费, 只要数字准确, 一般都会批准; 而对于项目经费, 财政部门则根据财政能力和各项社会事业发展需要, 按轻重缓急, 予以保留或删减, 最后由各部门予以执行。可以看出, 传统预算过程与部门绩效几乎没有任何关系, 部门或项目绩效水平的高低并不影响其预算分配。因此, 改革传统的预算制度, 根据政府、部门或项目绩效目标的实现情况进行预算资源分配,这是中国各级政府成功推进绩效管理的重要制度条件。
四基于对中国各级政府推进绩效管理的全面审查,考虑到中国特殊国情和行政体制背景, 从战略高度出发, 我们认为应当在一级政府内部推进两种类型的绩效管理, 即项目绩效管理和部门绩效管理; 而在实行垂直领导的行政系统内部推进行业系统绩效管理。
1.项目绩效管理。中国各级政府职能实际上是通过其下设的职能部门履行的, 而各部门职能又主要是通过各种各样的项目来实施的。因此, 项目层次的绩效管理是政府绩效管理中非常重要的组成部分, 只有众多项目的绩效水平提高了, 政府和部门的绩效进步才是可能的。
事实上, 目前各级政府的职能部门都已实施了零星的项目绩效管理。如财政部 2005 年颁布的《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》、广东省财政厅 2004 年出台的 《广东省财政支出绩效评估试行方案》等, 都对项目绩效目标申报、评估范围、评估指标、评估程序和评估结果应用等方面做出了详细规定, 是比较典型的项目绩效管理试验。但实践中的项目绩效管理并不完善, 一方面, 大多数项目的绩效是由部门进行内部评估, 缺乏一个相对独立的评估机构, 很难保证绩效评估的客观公正; 另一方面, 项目评估与项目绩效目标和项目预算的结合比较松散。从某种意义上说, 目前各级政府推行的项目绩效管理更多地具有形式上的意义。再者, 由于评估标准不统一, 不同部门内部的项目绩效很难进行横向比较以推动项目之间的绩效竞争。
我们认为应从两个方面建立健全项目绩效管理。
一是进一步推进现有部门内部的项目绩效管理, 使项目评估与项目绩效目标申报、项目绩效预算紧密结合起来; 二是在单个项目绩效管理的基础上, 通过制定相对统一的标准体系, 对一级政府中的所有项目进行跨部门的比较评估; 与此同时, 针对不同项目的特殊性,有选择地增加一些特性指标。只有这样, 才能为一级政府提供各类项目绩效的全面信息, 为项目预算分配提供客观的信息依据。
2.部门绩效管理。部门绩效管理是指对一级政府内部各个职能部门履行职责、完成绩效目标情况进行评估, 并将评估结果应用于部门预算编制的制度。中国行政管理学会的研究表明, 目前有些地方政府职能部门已经推行了形式多样的绩效评估, 但这些评估大多是一种运动式的自发性评估。而且, 由于目前大多数政府部门并没有制定明确的、可测量的绩效目标, 加之评估结果与部门预算之间并没有必然联系, 因此并不存在真正意义上的部门绩效管理。加强部门绩效管理应从以下三个方面入手:
一是正确认识绩效评估工作在财政管理中不可或缺的地位。绩效评估在传统财政管理中引入了绩效管理的理念, 从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。通过对财政资金投入情况进行绩效评估, 把评估结果作为预算安排的重要依据, 从资金分配源头上进行规范, 管好财政资金支出的”闸门“; 同时将绩效评估结果通过一定的方式加以公布, 以此作为”阳光财政“的一项主要措施, 使财政支出产生”鱼缸效应“, 促进提高财政决策、管理与服务水平。
二是抓好一级政府职能部门的绩效目标申报工作。要明确政府部门预算编制的工作流程, 要求部门在编制预算时, 首先要设立绩效目标, 并向财政部门申报, 同时还要附送绩效评估部门的评估结果等相关资料, 作为财政部门审核部门预算的重要依据。力争做到, 所有单位向财政请款, 从一开始就要把资金使用的预期绩效目标、评估结果与部门预算安排结合在一起。
三是用好绩效评估结果。绩效预算是一个复杂的系统工程, 现阶段实施难度很大。我们可以先从绩效评估开始, 逐步向绩效预算过渡。每个预算年度结束后,要组织部门自评和开展重点评估, 并将评估结果反馈给各预算支出部门和部门单位, 不仅能促进各部门进一步改进工作、提高效率, 而且可以为以后年度预算安排及预算分析、执行和管理提供有价值的基础材料, 逐步尝试”按效果而不是按投入拨款“。
3.行业系统绩效管理。行业系统绩效管理是指在实行中央或省垂直领导的行政系统内部推行的绩效管理。在中国特定的行政体制背景下, 有些行政系统实行中央垂直领导( 海关等) 或省垂直领导( 工商等) , 上级在很大程度上掌握着本系统的人、财、物等资源的分配权, 上级下达工作计划和目标, 分配完成工作所需要的各种资源, 并负责监督和评估下级的工作进展和绩效水平。因此, 在这些实现中央或省垂直领导的行政系统内部推行绩效管理的条件是成熟的。而在实行双重领导尤其是以地方领导为主的大多数行政系统内部推行绩效管理的条件仍不成熟, 原因是上级业务领导部门对下级的绩效评估并不能与其人事任命、预算安排和管理改革直接联系起来。
在实行垂直领导的行政系统内部推行绩效管理是中国推行绩效管理的独特优势, 其他国家一般不具备这一优势。然而在实践中, 实行垂直领导的行政系统在推进政府绩效管理的过程中尚存在诸多问题: 首先, 绩效管理的观念还比较淡薄, 对大多数实行垂直领导的行政系统来说, 绩效管理仍是一个陌生的概念, 尚未受到应有的重视; 其次, 虽然有些实行垂直领导的行政系统内部正在尝试推行绩效评估, 然而绩效评估与绩效目标申报、绩效预算和人事任命之间的联系在目前阶段仍不明显; 再次, 绩效评估结果没有得到充分利用,系统内部的评估往往是以大评比、大检查的形式进行的, 绩效评估并没有内化为下级业务部门的日常管理工作。因此, 推进行业系统绩效管理迫在眉睫。当务之急是在现有绩效评估的基础上, 做好下级业务部门的绩效目标申报工作, 并将绩效目标细化为科学的绩效指标体系, 使得绩效评估能够与下级业务部门的年度工作计划和绩效目标紧密结合。
参考文献:
[ 1] Barry White. Performance- Informed Managing and Budgeting for Federal Agencies: An Update[ Z] . Council for Excellence inGovernment, 2003.
[ 2] Social SecurityAgency. SSA's Performance and AccountabilityRepor(t 2004) [ EB/OL] .
[ 3] John Mercer. ProgramMeasurement RatingToo[l EB/OL] .
[ 4] 中国行政管理学会课题组.政府部门绩效评估研究报告[ J] .中国行政管理, 2006( 5) :8- 13.
