政府绩效管理作为一种有效的公共管理模式，已经被世界许多国家所采用。在这一趋势的带动下，从 20 世纪 80 年代以来，国内许多省、市进行了政府绩效管理的实践探索。据中央纪委监察部绩效管理监察室统计，截至 2012 年年底，全国已有 27 个省( 自治区、直辖市) 不同程度地开展了政府绩效管理工作。2011 年以来，江苏省泰州市坚持定性考评与定量考评相结合、内部考评与外部考评相结合、过程评估与结果评价相结合、传统考评方法与现代科学技术相结合的原则，按照“全覆盖、抓重点; 先部门、后全员; 重项目、管过程”的总体思路，推行“年初有计划、过程有评估、日常有督查、结果有奖惩”的绩效管理模式。
泰州市实行绩效管理的历程较短，评价效果有待检验，但作为一项跟进性的制度创新与实践探索，呈现出快速推进的势头，也取得了显着成效。因此，研究分析泰州实践案例，对进一步推动政府绩效管理理论与地方政府实践相结合，对逐步纵深推行泰州市乃至全国政府绩效管理工作具有重要现实意义。
一、泰州市政府绩效管理的基本情况
1． 坚持全覆盖一体化，突出关联性。坚持着眼长远、统筹谋划、整体推进，97 家市级机关部门( 单位) 全部纳入绩效管理范围，实现了管理对象全覆盖。由于“评价对于不同层次对象所产生的压力也很不均衡。它固然对官僚机构及部门负责人产生了较大压力，但很难再下压到普通职员身上，后者依然可以自行其是，特别是在工作作风方面”［1］。2013 年起绩效管理工作延伸至各市、区，有条件的市、区还扩大到了乡镇、街道及园区。同时，在市级机关部门内部全面实施绩效管理，建立覆盖所有处室及在编在岗人员的绩效考评体系和实施办法，初步形成了覆盖全市的“三分三统全覆盖”的绩效管理工作模式，即以个人绩效保证处室绩效，以处室绩效保证部门( 单位) 绩效，以市级机关部门( 单位) 和各市( 区) 绩效保证全市的绩效。
2． 坚持指标制定科学化，突出导向性。重视指标体系建设，建立了“四类四级目标管理体系”，充分发挥考核指标的“风向标”作用。一是坚持统分结合，突出中心工作。年初，市委市政府经过调研论证，确定泰州市经济社会发展工作重点，形成市级层面主体工作目标。各部门、单位按照各自职能，对全市工作目标进行层层分解和细化落实，分别形成本部门、本单位的职能工作目标。同时，为体现全局性、先进性和可考核性的原则，职能工作目标制定具体按以下程序进行: 先由各部门、单位从定性和定量两个方面，对职能工作提出具体目标; 然后由市目标办牵头，在综合比较的基础上，对各项目标逐个审定，必要时请相关部门、单位修改重报。经过几上几下反复协商后，经市效能建设领导小组审议后报市委、市政府主要领导审定。
二是坚持统筹兼顾，建立分类指标体系。加大资源整合力度，统一协调管理各类考核评比，在指标体系上进一步综合，做好各类考核评比活动与综合考评的衔接，切实避免重复考核、多头考核的现象。为了兼顾各类职位的特点，同时使指标体系构建具有可比性、针对性，将考核对象划分为党群口( A 类) 、政府口( B 类) 、金融口( C 类) 、公共服务企业( D 类) 四种不同类型，建立了“四类四级”目标管理体系。一级指标由职能工作、管理工作、创新创优和工作满意度 4 个指标构成。二级指标由重点工作、常规工作等 12 个指标构成。三级指标按管理对象类别不同各有侧重。四级指标中，个性指标具体由被评估单位结合部门实际制定并报批，共性指标中管理工作目标由各相关牵头考评部门组织制定。共性指标用来在评价对象之间进行横向比较; 个性指标用来对评价对象自身的历史情况进行纵向比较; 专项指标用来评估专项工作，并在过程控制中进行纠错。
三是优化指标体系。根据不同发展时期政府工作的重点，在保持指标体系基本框架稳定的前提下，对指标体系进一步修改完善，充分发挥指标体系的导向作用。2013 年市级机关部门考核指标体系中，删去了覆盖面不广的机关园林绿化、卫生城市长效管理两个项目，增加了关乎全局、涉及长远的依法治市、文明城市创建、综合治税等项目。指标的增减变化使其更加合理有效。
3． 坚持过程监控精细化，突出公正性。注重过程管理，改变以往某些评选及考评“年底组织”、“一槌定音”的做法，充分发挥平时考核的作用，促进目标任务的落实。
一是建立绩效管理电子平台。积极推进信息化建设和标准化管理，开发与 97 个部门联网运行的“绩效管理电子评估系统”、“重大项目与重点任务效能监察系统”、“监控查询系统”和“电子民调系统”等管理平台，实现了“信息技术支撑与管理同步”。通过电子评估系统，被考评单位及时上传工作进展情况，共性指标实行年度考评，个性指标按季度评估，通过评价结果的实时反馈及时有效地鞭策政府改进工作。
二是建立推行“大网络”督查机制。整合督查力量，建立单位自我监控、数据采集单位日常监控、年终联合督查的全面监控体系。为进一步了解被考核部门的真实工作情况，平时采取领导检查、单位自查、市绩效办抽查、群众投诉、数据采集单位督促多种方式进行督查管理，变事后督查为全程督查，强化对部门、单位目标完成情况的全过程动态管理。
三是建立了绩效辅导改进机制。建立结果综合分析机制，定期分析考核结果; 建立情况反馈制度，考评结果和监督检查情况及时反馈，协同相关部门研究解决问题、提出改进意见，形成以考促改的良性循环机制; 建立定期会商制度，研究绩效管理中出现的新情况、新问题，不断完善绩效管理;建立务实管用的督查考核问责机制，做到督查结果公开通报，成绩显着的予以表扬，推进不力的严肃问责。
4． 坚持考核评估科学化，突出实效性。绩效评估是绩效管理的一项重要任务，采用日常考评、集中考评和综合评议相结合的办法，科学规范地推进考核评估。
一是日常考评注重民主参与。成立效能建设网，建立起向社会公开发布市级机关绩效管理年度目标计划及进展情况，增强综合考评的透明度，促进社会评价意见的整改。通过机关效能投诉监督电话、12345 政府服务热线和政风行风热线、来访接待、意见征集等多种渠道，及时受理基层和群众反映的问题。
二是集中考评注重工作实绩。年终集中考评时，除了看目标完成情况，还要看完成目标的难易程度、创先争优的高低层次、工作实绩的贡献大小，综合分析后，再进行合理地打分。
三是综合评议注重内外结合。“自上而下”进行考评往往信度不高，“自下而上”进行评价往往效度不高，为了解决这一问题，综合评议由领导评鉴和社会评议两方面构成，形成了“内外结合”的考评机制，对单一考核结果进行了纠偏，促进了考评考核客观公正。
四是调查核实注重真实可靠。市效能办或有关部门采取实地考察、专项检查、抽样检查等方式对相关指标完成情况进行核实。
5． 坚持结果使用多元化，突出激励性。坚持把绩效考评结果作为奖优、治庸、罚劣的重要依据，严格兑现奖惩。将公务员年度考核与单位评价结果挂钩，单位评价为“优秀”或“良好”等次的，提高其公务员年度考核“优秀”等次人数比例;反之，降低“优秀”等次人数比例。评估结果确定为“优秀”、“良好”和“达标”的部门单位，其公务员及事业单位工作人员年度考核“优秀”等次人数比例分别按 20%、18% 和 15% 执行，市委、市政府发给年终一次性绩效管理奖金。同时，市级机关部门绩效评估结果作为“十佳人民满意机关”、“十佳服务地方发展单位”、“效能建设先进单位”的重要依据; 市( 区) 绩效评估的结果作为评选“优胜奖”的重要依据; 处室绩效考评的结果作为市“双争双评”评选绩效优秀处室的重要依据; 个人绩效考评结果作为公务员优秀等次评选的重要依据。
对于被评为诫勉的单位和个人，按照绩效考核的相关要求，严肃问责。
二、泰州市推进政府绩效管理需要注意的几个问题
绩效管理是公共部门管理工作的难题，且在我国开展时间不长，各地区在实践中更多的是自我摸索和相互的经验借鉴。不可忽略的是，政府绩效管理实践受政治、经济、社会、文化等因素的影响，我国政府绩效管理实践所面对的环境较为复杂，在广泛运用后也产生了一些问题。泰州市持续推进政府绩效管理需要加强对绩效管理的理论学习和实践研究，同时借鉴反思其他地区的经验和教训。
1． 价值理念的错位。价值理念是政府绩效管理的灵魂，是决定政府绩效管理成效的深层因素，能够引导、调整和规范政府绩效管理的行为。绩效管理基于不同的价值取向开展，结果是完全不一样的。西方国家推行政府绩效管理的核心理念是结果导向和顾客满意，是为结果而管理，而不是仅仅关注政府管理的投入与过程。周志忍围绕政府绩效管理中的结果导向和顾客满意两个方面所存在的显着问题，认为当前我国地方政府绩效管理的特点之一就是将绩效管理作为开展中心工作、落实上级政策的一个辅助工具，而一些“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”成为地方政府的中心工作之后，其是否能够切实反映人民群众的需求和愿望需要深思。
另外，一些地方设置指标体系时没有充分考虑各单位、部门的价值目标和价值评价标准，往往是“为了管理而进行管理”，导致有的部门对绩效管理认识不清楚，把绩效考核当作了绩效管理的全部，以为绩效管理就是考核，甚至有的考评对象认为绩效管理是包袱，降低了绩效管理的导向价值。随着工作的长期推进，激励作用有所衰减，效果也就不甚理想。
2． 指标体系的偏离。一是指标设立存在困难。“政府部门本身目标体系较为复杂，体现为政府目标的多元性与软目标性质，政府部门提供的产品与服务多为非终端产品，对其投入与产出的度量存在着客观的困难。”
［2］绩效管理来源于西方的企业管理，而公共管理与企业管理存在本质性的差异，这也使得绩效评估在公共部门应用过程中有着更多的技术障碍和一定的操作困境。与企业管理当中以利润最大化的量化指标不同，政府的产出很多是无形的公共服务，难以量化，很难用客观指标加以衡量。
二是过度强调“非使命目标”。指标体系目标偏离的主要表现是过度强调“非使命目标”，包括信访、计划生育、招商引资等任务逐步纳入考核体系，考核指标可谓五花八门、项目繁多。有的甚至实行“一票否决”制。非使命目标很多是为应对压力性政治需求而采取的权宜之计，但却使公众真正的需求被边缘化。
三是指标过分求全。政府职能具有宏观性和综合性，所以在构建指标体系时往往过于追求考核指标的全面，使考核指标尽量涵盖所有工作，结果是求全失重。很多地方为了减轻各部门应付多头检查的压力，也归口管理了原有的多项检查考核项目。但是过多的考核指标会导致指标体系日趋复杂，不仅会增加行政成本，而且会使被评估单位无所适从，找不到方向和重点。
3． 绩效信息的失真。绩效信息收集不仅是一个绩效监控、为考核收集证据的过程，也是发现绩效问题和优秀绩效原因的过程。全面、真实、准确的信息是有效开展政府绩效管理的前提和基础。
然而，在现行的考评模式下，政府部门作为“理性经济人”的考虑，“信息孤岛”现象和“信息不对称”现象使得要掌握真正有效的绩效信息依然是十分困难的。“绩效信息落实靠部门自查自报，会产生信息黑洞，影响信息的效度和信度。而且，考评小组对考评的工作结果很难进行复核，需要到被考评单位调取相关书面材料，耗费的时间以及人力、物力较多。同样，绩效管理领导小组办公室复核考评小组考评结果的难度也较大。”［3］“这也导致政府绩效管理的一个难题———‘测不准’、‘测量什么就实现什么’。”［4］
4． 公众参与的不足。从总体上来看，我国公众参与程度不高，还处于“有限参与”阶段。公众参与热情较低，缺乏主动性和积极性，政府依然处于主导地位，决定公众参与的形式、途径和程序，公众一般只是被动地进行评议。民意测评过程中，参与主体没有得到科学的界定，普通民众相对较少，评估者在各个受众群体中不具有代表性，一些评估者和许多被评估对象没有接触，公众不了解评价对象，导致公众评价得来的信息存在一定程度的偏差和失真，使得感情色彩、舆论因素和从众心理严重干扰评价结果的客观公正，很难获得真实的结果［5］。
5． 评估结果应用的单一。绩效评估结果没有得到充分合理的利用，仅仅把绩效评估作为打分排名、评比评优的考核工具，没有与干部考核、干部任用和资源配置相结合，更没有诊断出部门管理中的问题，以便及时改进，没有起到发现问题、解决问题、改进工作的功效。这也使绩效管理流于形式，评估结果应用并没有促进考核对象思考如何通过评估发现问题和解决问题［6］。
与此同时，一些地方绩效评估结果利用上急功近利，不分情况推行一票否决、末位淘汰来进行威慑、惩处，往往导致被评估对象的短期行为或弄虚作假倾向，并且抵触绩效管理，加大绩效管理推行难度。
6． 绩效管理尚未形成制度化。立法保障是政府绩效管理的前提和基础，加强政府绩效管理立法工作，用制度、法律法规对绩效管理的目标、内容、方式、结果运用等加以规定，有利于提高绩效管理的权威性、规范性，也有利于政府绩效管理的持续稳步推进。许多国家和地区在推行绩效管理时出台了相关的法律法规，如美国 1993 年颁布了《政府绩效与结果法》，韩国政府也于 2001 年颁布实施了《有关政府业务等评估基本法》，从政策层面保障绩效管理顺利持续的开展。
我国多数地方政府绩效管理处于自发状态，多以地方政府颁布的文件为主，缺乏规范和体系［7］。没有制度化、规范化约束，也使得政府绩效管理具有一定的间断性，缺乏可持续性。
三、泰州市政府绩效管理的提升路径
从政府绩效管理共性要求出发，结合我国行政体制改革的目标和近年来西方国家绩效管理的发展趋势，借鉴反思其他地区的经验和教训，推行泰州市政府绩效管理应从以下四个方面进一步深化和完善。
1． 积极更新考评理念。政府绩效管理的价值导向必须着重突出人本理念。一方面，树立以公民为中心的政府绩效管理基本理念。从“发展为了谁”、“发展依靠谁”出发，以民众满意度为政府绩效评估的基本尺度，来考虑和选择评估指标、评估方式。另一方面，强化考评的导向功能，由注重排名和奖惩向发现解决问题转变，探索与考评对象建立积极的、开放的新型合作关系。
2． 不断完善指标体系。一方面，把绩效管理放在战略的高度去重视，将战略规划融入政府绩效评估指标设计。自 2007 年起，韩国政府就要求各部门需明晰自身的使命、愿景、战略目标及今后5 年的绩效目标，并制定相应的“绩效管理施行计划”，以确定当年的绩效目标及绩效指标。为此，我们需要通过明晰被考评方的使命、愿景和战略目标来构建指标体系。另一方面，要注重指标设置的针对性，既要注重指标体系的完整性，又要避免指标过于细致和技术化，防止过多过滥; 既要突出工作重点，又要防止设置太偏，要在突出重点的基础上，合理分配指标的分值和权重。
3． 实现评价主体多元化。由于政府绩效的宽泛性、综合性、复杂性，任何一个单独的评估主体都不能全面准确地对其进行评估判断，为此，必须设立多元评估主体克服单一的评估主体带来的缺陷。“要构建多元政府绩效评价主体体系，而且各个评价主体之间还要进行有效的组合和搭配。”［8］要精细化选择参与评议的人群，选择对考核对象知悉度较高的“顾客”进行评议，提高评议信度。
4． 完善公民积极参与机制。一是进一步完善政务公开。绩效评估可划分为“内部控制”和“外部问责”两种基本类型。如果着眼于内部控制，会引起信息作假，因为上级主管难以核实上报信息的真伪，公众又无法进行监督; 如果着眼于外部问责，意味着要充分发挥公众的监督作用，前提是公开评估内容、标准、过程和结果等信息［9］。因此，完善政务公开是有效解决信息虚假问题的重要途径，要将打造“透明政府”和“绩效政府”有机整合，健全政务透明机制，设置制度化平台吸引和方便公众监督政府绩效。
二是积极拓宽公众参与途径。公众参与不能仅仅停留在绩效评估阶段，而要积极拓宽公众参与途径，实现全过程参与。如加大对已经建立的电子民调系统的运用，电子民调系统除了开展阶段性( 年度) 满意度调查，还要在绩效管理的全过程中收集社情民意，反馈给相关单位、部门，同时，抓好整改情况的追踪督导。
三是及时对民意作出回应。一方面，对公民的需求和意见建议，政府及相关部门要及时答复，如果双方意见有分歧，要进行双向沟通协调，直到达成共识。另一方面，基于对民意的尊重和回应，要将公民的参与结果运用到改善政府工作的实际中。
5． 重视结果运用和改进提高。国外经验和国内试点实践表明，政府绩效管理能否持续并取得实效，绩效评估结果运用是关键。绩效考评完成后，仅仅评定考核名次、进行表彰奖励还不够，还应全面深度分析考评整体结果，形成绩效评估综合分析报告，找差距、抓整改、促提升［10］。
为保障评估结果的客观、公正，还要建立健全绩效申诉机制。如果评估产生偏差，或双方认识不一致，被评估对象对评估结果有异议，可以依据程序提出评估申诉，从而促进绩效考评健康推进。
6． 绩效管理制度化。当前政府绩效管理立法时机也许尚不成熟，但通过立法保障工作积极推进我国政府绩效管理的制度化和规范化进程应是努力的方向。“甘肃模式”在持续发展中就遭遇到由于政府内部利益博弈和行政领导者的态度转变等原因，而相关评价工作中止的情况，这也反映了绩效管理制度化的重要性。
一是从立法上确立政府绩效管理地位，提升政府绩效管理权威性。通过立法保障工作，确保绩效管理成为政府公共管理的基本环节、常规工作，成为对政府机构的法定要求，以法的力量来促使地方政府进行行政管理改革。政府绩效管理机构在政府中应具有相应的地位，能够不受干扰地对有关政府活动进行调查、监督和评估。泰州市政府绩效管理的组织协调机构是市效能建设领导小组，是常设的临时机构，工作人员是从各单位、部门临时抽调组成。同时，各单位、部门负责绩效管理的工作人员大多数也是兼职，经常调动和变更，具有不稳定性。“为提高绩效管理机构的权威性、稳定性和专业性，建议将绩效评估与管理机构作为常设机构，配以适宜的规格和合适的专职人员，为 建 立 市 政 府 绩 效 管 理 长 效 机 制 打 下基础。”［11］
二是完善政府绩效管理的制度和规范，形成政府绩效管理体系的基础法律框架。在政府绩效管理的目标、原则、内容、程序、方法及结果利用等方面作出详细规定，有助于加强统一规划和指导，形成标准化、系统化、科学化的绩效管理体系。
三是建立健全相关配套制度与机制，为政府绩效管理实施提供制度支撑。为培育和推行绩效管理，西方国家跟进建立了相关的配套制度，形成与实际的绩效管理相辅相成的支撑体系。借鉴这些成功经验和教训对有效推进我国政府绩效管理非常重要。只有变革与完善政府管理模式内在的制度基础，才能真正解决我国政府绩效管理存在的问题和障碍。要深化干部人事制度改革，坚持考人和考事相结合，有效解决党委考人、政府考事“两张皮”; 要建立以绩效为中心的考评、激励、培训、晋升和工资制度，真正发挥绩效的激励和导向作用; 要建立绩效考评结果与预算安排相结合制度，运用绩效评估结果优化政府项目的支出预算等，从而为政府绩效管理的有效实施提供强有力的制度支撑。
参考文献:
［1］黄俊尧． 从“压力型考核”到“公众制度化参与”———地方政府绩效考评模式的转型与路径依赖［J］． 甘肃行政学院学报，2010，( 4) ．
［2］杨钰． 我国地方政府绩效管理的行政生态学分析［J］．南京审计学院学报，2011，( 4) ．
［3］陈太博，毕新华． 政府绩效管理年终考评的实践与经验［J］． 社会科学战线，2012，( 12) ．
