一 研究背景与问题
如何有效防范社会稳定风险，是当前我国国家治理体系中最为核心的问题之一。经验表明: 因重大公共工程项目而导致的征地拆迁与移民安置最容易诱发社会稳定风险问题，比如，著名的“大河移民上访的故事”就是典型实例。或许正因如此，征地拆迁和移民安置被许多地方政府列为社会稳定风险防范的重点领域。
当前，我国地方政府社会稳定风险的防范策略主要有两种方式，即事前的社会稳定风险评估与事后的社会稳定风险防范。前者已成为国家一项刚性的制度安排，如国家发改委就出台相关文件，要求“项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析”; 后者的努力则主要体现在一些具体的措施上，其中又以如何防范社会稳定风险为主要内容。
这两种方式均引起了学界的广泛关注。社会稳定风险评估的研究主要集中在有关社会稳定风险评估模型的讨论以及社会稳定风险评估机制的完善等方面。当然，也有学者关注了重点领域的社会稳定风险问题，如垃圾焚烧所引发的风险问题以及房屋征收的风险评估问题等。这些研究对我们提高社会稳定风险的评估水平及提升社会稳定风险评估结果的可靠性均十分有益。而有关社会稳定风险防范策略的研究则集中在社会稳定控制的方式上，如社会稳定控制的“维控”方式，以及对上访人员的“围堵”、“非法拘禁”等非法治化的治理方式等等。
显然，社会稳定风险管理不仅需要关注事前的风险评估，而且也应该重视事后风险防范实践的经验梳理。经验表明，重大项目决策前，即使做了事前的风险评估，也很难完全避免社会稳定风险的出现。比如，2012 年四川什邡、浙江宁波镇海的 PX 项目所引发的社会稳定风险问题，就是典型的例子。相比较而言，有关社会稳定风险防范的实践与理论的研究比较薄弱，尤其是关于社会稳定风险防范策略的针对性文献较为少见。鉴于此，本文试图从更为宽广的视阈来对社会稳定风险防范的策略进行理论与实践的分析。
笔者实地调研发现: 在 P 核电项目移民安置过程中，当地政府虽然给农民的征地补偿不太高，安置条件也不算太好，但他们比较好地控制了社会稳定风险问题。那么，他们采取了何种策略来防范社会稳定风险问题? 该实例又为形塑社会管理的理念和方向提供了哪些启示? 这些正是本文研究的核心问题。
二 移民安置中的利益问题与政府
公共服务供给: P 核电项目的经验1982 年，国家在 P 县选址计划建设核电站。但限于技术、资金等诸多因素的约束，P 核电项目始终停留在规划层面，没有任何实质性进展。2008 年初，国家确定在内陆省份启动核电工程，J 省委省政府借机把 P 县作为核电的优选厂址上报国家发改委。经国家发改委综合评估后，P 核电被列为首批内陆核电项目之一。同年，它被列为 J 省重点工程。
根据规划，P 核电项目建成后，其发电量相当于 2007年 J 省发电量的总和，且该项目站总投资将高达1 000多亿元，这对于拉动地方经济、解决就业具有显著的作用，因而也被 P 县视为本县的重点工程。与其他重大工程项目一样，P 核电项目启动的前提是要妥善处理好征地拆迁和移民安置的问题。因为这些问题比较容易产生社会结构特征与利益关系性质的变化，继而引起利益相关者的反应，因而也容易带来社会稳定风险问题。
1． 征地拆迁与移民安置中的利益问题
征地拆迁和移民安置首先会牵涉农民的利益，而农民关心的核心利益问题主要集中在征地和安置的补偿标准方面。P 核电站是 J 省级重点项目，又是 P 县多年争取的项目，群众除了希望争取多点补偿外，别无选择。正如奥尔森所言: “民众的权利从来都不是由自然所赋予的，而是社会的———而且通常是政府的———规划设计的产物。”
P 核电项目涉及征地拆迁有两个村，共计 482户村民，征地面积约 2 988 亩。根据《P 核电项目建设工程征用土地补偿安置实施方案》的有关规定，P县的征地补偿按照土地分类标准实施，即耕地和一般菜地为 14 500 元/亩、水塘为6 600 元/亩、林地为5 000 元 / 亩、它类土地(三荒地) 为 2 400 元 / 亩以及青苗补偿费 500 元/亩。P 县的征地补偿标准是遵照国家并参考周边县市的标准制定的，总体上看偏低。这是因为，2005 年以来，国家土地征收补偿标准是采用“统一年产值标准或区片综合地价”的方法，并遵循“年产值倍数法”的基本原则。但是，一方面，由于我国中部省份，尤其是农村地区的经济发展水平较低，土地的统一年产值较少，故土地征收的标准普遍偏低，且与市场标准差距也较大; 另一方面，由于我国土地征收制度的强制性较强，且土地补偿又具有政策性或政治性，即使当地财力或项目投资预算允许，P 县的补偿标准也“无法让市场法则说话”，更不能脱离 J 省的实际。然而，我国社会的改革开放不仅带来经济的高速增长和社会结构的巨大变化，也使得群众的利益取向和利益结构发生了的很大改变。群众的利益取向是效益的最大化，即群众的预期通常要高于市场标准，或至少不低于市场标准。而政府则需要通盘考虑和综合衡量，其结果又往往低于市场标准。因此，在土地征收补偿方面，政府一般很难满足群众的需求，所以，P 县的情况也不例外。
当然，房屋拆迁补偿也是群众关心的核心利益问题。P 县的房屋拆迁补偿方式主要以产权调换、货币补偿或者产权调换和货币补偿相结合的方式进行，按照“拆一还一”、“一户一套”，人均面积不超过40 m2的基本原则实施。与征地补偿标准一样，房屋拆迁的标准也是分类进行，但它与市场标准比较接近。比如，砖混结构的补偿标准是 560 元/m2，这个标准考虑了当时的市场价格。有些村民原有的房屋结构比较复杂，有砖木或土木结构，有的是多种结构的混合，200 m2或 100 元/m2的标准离市场标准较远，故在 P 县的房屋补偿安置方案中，不管原来的房屋是何种结构，在 80 m2范围内均以 560 元/m2补偿，从而使群众的利益受损情况得到了比较好地控制。
P 核电项目移民安置方式主要为集中安置。集中安置的好处在于能够解决文化适应的问题。移民来自原来相同的社区，其固有的文化、生产关系及生活习惯等在移民社区内部都可以继续保持，而且移民社区原有的社会结构和社会关系破坏较小，在某种程度上也可减少移民搬迁的阻力。
据笔者调查，移民新村安置点占地面积 260 亩，共安置 482 户村民。房屋面积总计 83 065． 94 m2，其中安置房中标总面积 80 765． 94 m2，公共建筑面积 2 300 m2。为了弥补土地征收补偿的不足，P 政府、核电公司与村民代表经过多次沟通协商后达成共识: 移民新村的基础设施由核电公司出资，政府统一规划建设，包括公共地下水管、道路绿化等，建筑房屋由村民自行解决。这样，房屋拆迁补偿基本可以满足房屋框架建筑的需要，农民富裕程度对居住的影响不是太大，且安置后大部分村民的居住条件得到了改善。就房屋拆迁补偿方面而言，由于政府的灵活性政策，农民的利益得到了基本保障。
可见，在土地拆迁和房屋安置过程中，群众利益受损问题出现了不平衡的特性。土地拆迁过程中群众利益受损明显，但在房屋拆迁中又得到某种程度的补偿，从而降低了农民的相对剥夺感。这样，P 县在土地征收和房屋拆迁过程中比较好地实现了原则性与灵活性相结合的原则，贯彻了利益分享的基本理念。
2． 群众利益受损后的政府公共服务供给
尽管在房屋安置方面，P 县政府比较灵活地对被拆迁群众进行了某种利益的补偿，但这种补偿仍然非常低，并缺乏持续性，因而它不能从根本上解决群众利益受损的问题，而且农民移民后所导致的情感失衡、心理失落等精神问题是无法通过利益补偿来弥补的。因此，在有限的利益补偿之外，政府应该提供必要的公共服务，通过机制调整、关系重建和社会支持等诸多措施对群众进行社会整合，以化解社会矛盾冲突、防范社会稳定风险。
首先，以“帮扶”机制来缓解移民后农民的生计。土地被征收后，对农民影响最大的就是后续的生计问题。我们知道，土地是农民的命根子，如费孝通所言“靠种地谋生的人才明白泥土的可贵”。有学者实证调查与研究表明，耕地对于农民的效用依次是社会保障、就业机会效用与直接经济收益。也就是说，农民失去土地，有可能使他们失去基本社会保障，失去就业机会和直接的经济收益。尽管当前我国中部农村地区农民收入结构发生了很大变化，非农业经营收入占据很大的比例，但从长远看，土地所具有的自然、经济、法律政策与社会属性是无法消除的，尤其是土地所承载的社会保障显性或隐性的功能无法被替代。因此，解决失地农民的就业与社会保障问题是防范社会稳定风险的关键环节之一。
失地农民的就业是解决农民生计的首要问题。
核电项目建设本身能够提供就业机会，但由于该项目的就业岗位对技能要求比较高，且项目前期阶段的工程主要包括土地平整、长江码头等基础设施建设，对一般的劳动力需求量不大，后期又由于受国家政策的影响，项目已暂停，但征地和拆迁已经完成，即农民已经失去了土地。因此，解决失地农民的就业问题就需要政府帮扶，另谋出路。
政府就业帮扶的第一步就是对失地农民进行技能培训，以提高其适应岗位的能力和水平。为此，P县专门成立了工作组，聘请相关领域专家为失地农民提供就业岗位技能培训。如仅 2010 年一年时间，P 县就先后对 200 多名失地农民进行了有关电工、钳工以及服装加工等职业技能的培训，效果明显。
与此同时，P 县还制定相关政策，鼓励失地农民积极创业。如 P 县劳动就业部门将小额担保贷款对象扩大到自主创业的失地农民，并对自主创业的失地农民提供税费优惠。失地农民从事个体经营的，将营业税的起征点提高到月营业额 5 000 元; 对未达到增值税、营业税起征点的纳税人，不征收个人所得税，等等。这些措施，既提高了失地农民自主创业的积极性，也在某种程度上缓解了他们的生计压力。
其次，政府提供以社会养老保险为主要内容的公共服务。上述措施对解决失地农民的后续生计起到了一定的作用，但“老有所养”的问题同样也是老百姓所关注的。为了解决部分农民的后顾之忧，P县对年龄比较大、家庭经济条件差等人员办理养老保险，并扩大享受养老保险人群的范围，提高养老保险的层次。对就业能力差、生活困难短时期得不到缓解的家庭，P 县确定“帮扶包干单位”帮扶结对，从生活上关心支持，鼓励并引导失地农民参加新型农村合作医疗，解决因病致贫、因病返贫问题。此外，P 县政府还积极启动蔬菜基地示范项目建设，聘请专家进行项目规划，针对移民区域倾斜建设一些相关基础设施项目，扶持并做大示范基地，利用示范基地引导和带动农户参与，实行公司 + 农户的模式，逐步调整农业产业结构，等等，这些措施使农民在征迁后生活水平得到提高。
由此可见，在 P 核电项目的征地拆迁与移民安置的过程中，尽管发生了农民利益受损的情况，但由于 P 县政府紧紧抓住利益分享与社会整合这根主线，从而有效地防范了可能出现的社会稳定风险问题。当然，不同政府领域，虽然他们的目标设定与处置方式会有所不同，但其行为理念有很大的相似性。
因此，本文所揭示的地方政府过程与机制，对于我们认识地方政府的治理行为具有普遍意义。
三、 利益分享、社会整合与社会稳定风险
如果我们把风险看作是一种不确定性，那么社会稳定风险就是指社会系统的稳定运行和社会秩序的有序运转处于一种不确定性状态。因此，防范社会稳定风险就是要防止这种不确定性因素的出现和不确定性状态的发生。我们知道，影响社会稳定风险的因素很多，但最为核心的因素大都与利益相关。正基于此，党的十八届三中全会指出: “创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，……确保人民安居乐业、社会安定有序。”
上述案例为我们进一步揭示了维护最广大人民根本利益的具体举措———利益分享与社会整合，对于防范社会稳定风险的重要意义。可见，利益分享与社会整合是防范社会稳定风险的关键变量，而二者又存在内在的逻辑关联，即利益分享为社会稳定风险防范提供了经济基础，社会整合则为其提供了社会基础，以下具体来分析讨论。
1． 利益分享: 社会稳定风险防范的经济基础
利益如何分配? 历来是政治学讨论的核心问题。著名的政治学家伊斯顿把政治看作是“社会价值的权威性分配”，其中，利益的权威性分配是核心内容。
众所周知，市场不仅是一种经济整合机制，同时也是社会结构的生成机制之一。随着中国社会主义市场经济体制的建立，多元的利益主体开始形成，社会结构逐步分化。由于不同利益主体的发育程度不同，因而其争取利益的能力也有所差异。利益差异催生利益表达，利益表达有可能导致利益冲突，而利益冲突的根源就在于利益分配的不均。
在计划经济时代，我国是一个利益相对均衡的社会，“不患寡而患不均”的观念深深地嵌入其中，并影响人们的日常行为。在那个时代，虽然国家的整体经济活力较差，人们的生活水平也处在一个比较低的层次，但群众间的贫富差距不大，利益结构相对简单，我国社会总体上和谐、有序、平稳。进入社会主义市场经济时代，随着多元利益主体的出现，社会结构与利益结构都发生了变化。虽然市场开始成为配置资源的主要手段，商品生产和交换是人们获取社会资源的主要方式，但由于社会主义市场发育的不完善，政府与市场的关系还没有完全理顺，公共权力、资本等要素常常介入到利益分配的过程，并成为影响利益分配最为重要的因素。从理论上看，国家是一个相对独立的利益和目标主体，但作为社会生活中的利益主体和作为市场中的利益主体并非一回事。在实践中，国家(通常是政府或部门) 往往会借助于公共权力介入市场或直接成为市场的利益主体，并参与利益分配的过程，在利益博弈中占据强势地位，比如各地政府频繁的征地拆迁行为等等; 而普通群众则处于利益博弈中的弱势，在利益分配格局中常常得不到应有的尊重。这样，在政府与普通群众之间形成了一种非均衡的利益分配格局。
正如有些专家学者所认为: 市场关系具有交易性和对抗性两大特性，交易关系体现了交易主体的相对独立性和竞争性; 对抗性则意味着在交易过程中，常常渗透着权力关系或权力结构，从而在交易中出现形式的平等和实际的不平等的现象。而权力关系渗透于交易过程之中，使得交易具有了不对等的特性。比如，P 县的征地拆迁的利益相关者，包括农民、地方政府与核电项目运营公司等，农民与地方政府间在征地拆迁中的关系并非完全是市场关系，即农民并非相对独立的利益主体，因而在交易中并没有完全的自主性，如对征还是不征以及如何定价等等问题都没有多大的发言权(比如 P 县征地拆迁补偿标准) 。政府又常常借助于公共权力，来破坏正常的交易关系，从而侵害交易对象的权利，而自身却在这种不公正的交易关系中获得某种程度上的利益，从而进一步加剧了利益分配的不均。
利益分配不均的后果是严重的，不仅容易增加群众的相对剥夺感，激发利益冲突，进而刺激其利益表达的冲动，而且极易拉大群众间的贫富差距，推动阶层的分化。经验表明: 当前我国发生的社会稳定风险问题，很多问题的起因就在于利益分配的不均。
比如，政府开发性征地行为过程中的社会稳定风险问题，就是因土地的收益分配向政府倾斜而导致的。又比如，因环境利益受损而导致的社会稳定风险问题也是利益分配不均所带来的。“环境利益只是必须依附于一定的人之上的不能独立存在的利益，环境是人类共有的财产，它不存在为个人所享有的物质基础。”
因此，经济发展过程中所出现的环境风险问题，完全转嫁给普通群众去承担而没有任何补偿，显然是不公正的。利益分配不均需要通过利益分享来弥补，或者说，当在初次的市场交易中，限于各种因素的约束，无法通过市场的方式来推进时，需要在第二次乃至第三次分配的过程中加以弥补，通过利益分享来实现相对的利益均衡。所谓利益分享就是在经济活动过程中，对所涉个人、集体或组织能够合理地分享所产生的利益成果。因此，利益分享既是利益分配格局中的起点，也是实现利益均衡的重要方式，从而成为社会稳定风险防范的经济基础。
上述案例正是遵循了这一逻辑，才在社会稳定风险控制的实践中成功地达到了预期的目标。比如，在 P 县土地征收标准不高的情况下，通过房屋安置的基础设施建设投入、就业帮扶等其他领域的利益补偿来实现利益的均衡，而 P 核电企业在前期投入中，也拿出一部分资金，用于公共设施的建设。
当然，利益分享并非利益的平均分配，而是利益收益方对利益受损方的适当补充，这种补偿既可能是实质性，也有可能是象征性，无论哪一种分享，都有利于缓解农民的相对剥夺感，有利于减少利益矛盾和冲突。实践证明，只有构建以利益分享为基础的利益均衡机制，才有可能化解利益冲突和矛盾，从而有效地防范社会稳定风险。
2． 社会整合: 社会稳定风险防范的社会基础
利益分享虽然为社会稳定风险的防范提供了经济基础，但由于利益分享很多是一次性的，且具有不稳定和不可持续的特性，因此，农民并不能从中获得永久的收益。比如，P 核电项目给拆迁农民的利益分享最多是在基础公共设施的建设、就业的机会等。显然，被征地拆迁农民不可能参与 P 核电项目本身的收益分成。与此同时，移民关注的不仅是利益受损，而且也在乎移民带来的情感上的失落。因此，需要通过实现机制、社会支持和关系调整等社会整合之举措，为社会稳定风险的防范提供社会基础。
简言之，社会整合是指社会不同的要素、部分结合为一个统一、协调整体的过程及结果。按照社会学家迪尔凯姆的理论，社会整合有机械整合和有机整合之分。机械整合沿着个体间的相似性———利益的趋同性———集体意识———集体情感的维护———社会稳定的路径演进; 而有机整合演进的路径是: 社会容量的增加———社会分工———个人利益重要性的突出———协作———社会功能的维护———社会稳定。
当然，这两种整合并非独立运作，而是在不同的社会发展阶段存有差异，但总的来说，机械整合最终要让位于有机整合。不过，无论是机械整合还是有机整合，都需要一定的实现机制、社会支持和关系调整等方可发挥社会整合的功能，其中又以沟通交往和参与整合为主要内容。
沟通交往整合的实现在于各主体之间的协商与沟通，通过各主体间的平等协商，求同存异，在多元协商沟通互动中达成共识。正如哈贝马斯所言: 只有“基于交往理性的主体间商谈和人际沟通可以达成共识，进而可在多元互动的基础上形成新的同一性”。沟通交往整合的关键在于平等协商，其必要性源于各主体间利益诉求的差异，通过沟通交往、平等协商以寻找利益平衡点，达成共识。换言之，平等协商就是一种政治协商过程，以公共利益为导向，通过平等对话来形成共识，其中，参与者可以自由、公开地表达或倾听各种不同的意见，通过理性地思考，审视各种意见和理由，或者说服他人接受自身的意见，或者改变自身偏好，进而作出合理的选择。
比如，在 P 核电项目的移民过程中，民众的利益最大化诉求与政府提供的经济补偿有限性存在着张力，如果依靠传统的单方面治理方式，很难改变被拆迁农民的利益偏好，但通过沟通交往整合，在平等协商的前提下，以公共利益责任为导向，促进了利益相关者的相互理解，从而促使他们支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。
与沟通交往整合相联系，参与整合对于消除冲突，保证公共理性和普遍利益的实现同样具有重要意义。从政治学的基本理论来看，参与不仅仅是一套民主制度安排中的保护性附属物，它也对参与者产生一种心理效应，能够确保在政治制度运行和在这种制度下互动的个人心理品质和态度之间具有持续的关联性。同时，参与也是一种保护私人利益和确保好政府的必要形式。因此，民众积极有效地参与为个人权利和利益保护，以及公共利益的推广提供了前提。可见，参与整合的实现在于利益相关者的有效积极参与，通过个体与接受他的社会的主要空间的联系，来实现社会的整合。当然，公民公共参与的主要目的不仅是分享政府的权力，同时也是为政府分担责任，是为了建立一个公民与政府责任共享、利益共担的社会整合机制，因而有利于防范社会稳定风险。比如，在 P 核电项目实施的过程中，从项目的上马、到土地征用、房屋安置以及集中安置小区的规划建设等，均动员了利益相关者的积极参与。在相互的参与整合中，达成相互的妥协和谅解，从而比较好地防范了社会稳定风险。当然，在社会整合的举措中，还有社会支持和关系调整，在 P 核电项目过程中，均比较好地贯彻了这一理念，比如，“帮扶机制”的确立、集中安置的方式等等。
综上所述，利益分享有助于满足利益相关者的利益诉求，降低其相对剥夺感，从而增加和谐因素。而社会整合对于缓解社会冲突和矛盾，降低因移民而带来的情感落差，进而防范社会稳定风险具有十分重要的意义。当然，在新的历史条件下，如何正确处理市场化背景下群众的权利问题，是新时期社会稳定风险控制面临的新挑战。无论如何，利益分享与社会整合仍然是协调社会矛盾与冲突、防范社会稳定风险、重塑社会管理的基本理念和方向。
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