第二章 基层腐败的概念及其治理的理论基础
第一节 基本概念
一、乡镇基层
通常而言，乡镇基层作为是国家政府部门的一部分，其对于中央政府、中层政府而言的，处于中国政权层级最低一层的位置。乡镇基层人民政府是中央及上级人民政府为实现其政治、经济和文化等管理职能，依法在基层行政区域内设立的行政机关，并由其所有工作人员行使的政府权力。
二、腐败
解决问题的关键，首要任务就是准确把握腐败的含义，识别区分基层各种形形色色的腐败行为的特征，才能做到有效防治腐败。传统观念上来看防治腐败问题只要不出现腐败分子就可以，仅从实践方面探讨腐败问题，但当前形势下，腐败防治的理论研究问题同样值得探讨。一般认为腐败是：腐败行为主体滥用职权或不以公共利益目的行使公权力；从狭义上来说是指国家公职人员滥用职权，概括而言腐败的本质是公职人员对公共权力的滥用。
三、基层腐败
基层腐败是公权力腐败中的一个层级，乡镇基层腐败也不过是所有腐败层级中的一部分，但极有可能就会成为危及国家安全的导火索。随着基层腐败问题越来越多，基层政府受到稳定性的影响将越来越大，基层政府的权威随着时间的推移被削弱，最终的后果基层政府受到严重受损，甚至崩溃，如果基层混乱，根基出现松动，必定大乱。如果出现这种情况，基层治理难度远比城市大，基层群众只有赖以生存的土地资源，“教化功能”在基层是很弱的，所以只有真正重视最广大基层群众化的感情，基层政府只有真正根除腐败，只有从基层反腐抓起，才能赢得民众的拥护。
四、基层腐败的表现形式
通常而言，基层腐败表现大致可以分为三个方面：行政腐败。基层政府中存在慵懒散，不作为、乱作为等滥用国家行政权力严重损害人民群众的利益的行为。另外一些基层干部不能真正做到公平公正，工作办事凭感觉，凭关系，如在补助资金发放都有暗箱操作、受贿现象发生，工程领域内的徇私舞弊行为。第二种是经济腐败。一些基层单位财务管理混乱，基层干部或报销自己私人费用、或白条入账套取资金；甚至一些基层部门私下处置集体资产资源和收入为自己部门使用；有的城镇在有关民生等方面的政策不公开，操作不透明，实施不到位。
随着城市化进程的加快，一些地方在美丽乡村和小城镇建设中出现涉农腐败领域。第三种是生活上的腐败。是一些基层不顾群众疾苦，公款吃喝，一些贫困乡镇建造的楼堂馆所富丽堂皇。一些基层干部收入不高，生活奢靡，则通过巧立名目滥发补贴，或是加大公款消费的力度，一些乡镇存在国内外公款旅游，吃喝玩乐用公款报销的情形。中央八项规定出台后公务接待、公款旅游均转向隐蔽，有的甚至转变为汽车、汽车燃料、维修等行政费用支出来开销。
五、基层腐败的特征一是一般具有群体性和相对公开的特征。在乡镇基层政府或者有些基层部门往往是通过集体研究、集体决策的名义进行，并且在内部范围内公开，其实质就显现基层新型腐败的特性。
二是关键岗位腐败高发多发。科级以下“小官贪腐”犯罪案件中，如基层一线的财务、审批、资金发放等关键岗位都是具有很高的廉政风险，有些基层政府工作人员的权力虽小，但因其工作岗位的特殊，或多或少有初审、审核等权力，都是有寻租空间的。
三是基层腐败一般具有一定隐蔽性，因为群众法治意识淡薄，且不易被发现，往往具有时间跨度长、频次高，数额也越来越大。
第二节 治理理论
一个国家的治理腐败是否取得成效，很大程度上取决于其选择何种治理模式。而该种反腐败模式是否适合该国的政治体制，是否在适用过程中得到发展。
不可否认，随着我国制度建设的逐渐完善，权力反腐正在向制度反腐迈进。但是从当前反腐形势和基层实践来看，我国在今后反腐倡廉工作仍需努力。
一、权力制衡理论
权力制衡，是指公共政治权力之间的交互运行过程中，实行对权力的监督和制约，保证国家权力每个部分高效、有序、廉洁正常运行，并保持权力的总体平衡。孟德斯鸠在《论法的精神》中将国家的权力分为立法权、司法权和行政权三种，三种权力都是在各自领域内行使国家权力，横向限制，同时又互相监督，避免损害公众的利益。以英美为代表的完成法治化进程的国家的发展经验来看就是对执政党权力的不断约束和相互制衡，权力只有用权力来约束，不受约束的权力必然腐败。
三权分立是当前世界上资本主义国家普遍采用的一种民主政治制度，是一种典型的权力制衡分权理论。在一个国家政治体制内严格遵循行政、司法、立法机构地位平等，各自独立且通过相互制约来达到共同的平衡。
二、制度防腐理论
制度防腐理论是目前许多国家推行实施的。通过创新完善制度，将之前已形成的管人、权、物制度细化，加大对权力运行的监督。通过制定制度对重点岗位和领域、具体关键环节等腐败高发区进行事前事中事后监督，从而减少权力寻租空间从而阻止权钱交易现象的产生。在我国现有的政治体制之下，具有决策权的是一把手，仍是人治大过制度，权力反腐向制度反腐转变仍需时间。要改变在制度、改革措施出台过程中人在其中起决定性作用的现状，一个案件查办与否，无需领导批示和同意，一项有关腐败制度的出台，不再是纸上谈兵。制度防腐需要制度来掌握反腐败到底反到什么程度，不由个人支配，必须由制度决定。即使再高级别的领导干部腐败，都不能由他中止某个案件的审查。
三、实践中治理腐败路径探析
从近期反腐行动看，我们党治理腐败越来越倾向于具体事务，倾向于可操作性，务实色彩十分浓厚。可见通过治标来推进治本，先着眼治标不放弃治本是这一阶段反腐工作的基本思路。“标”是表现在人肌体上的病症，“本”是发生病症的原因。要治病自然要消除病因，但疾病本身带来的负面性也不可忽视。一般而言，医生给疾病患者开出的药方都会先消炎止痛，慢慢消除病症；等到病症消除之后，他们会建议病患强身健体，增强身体免疫力，防患于未然。治理腐败也是这样一个过程，因为当我们谈到治理腐败的时候，腐败已经成为不能轻视、不可忽视、更无法漠视的一种客观实际了。正视这一现实情况，治理腐败不是一蹴而就的，必须注重循序渐进。
十八大以来，党中央反腐正纪，从严治党，自上而下遏制腐败现象蔓延，但深层次问题还是存在，形成基层官员“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制尚需时日。必须坚持标本兼治，在坚持“打虎拍蝇”的减少腐败存量同时，进一步加强对权力运行的制约和监督，来减少腐败的存量，并将治理和防治措施有机的结合。在改革进程中，按照相互制约又相互协调的原则，区分和配置不同性质的权力，真正做到决策、执行、监督权力各自独立，但又相辅相成，逐步形成相互制约协调的权力运行制约和监督体系。
