第一章 绪 论
第一节 研究背景及研究意义
一、研究背景
大量事实证明，腐败现象在全世界范围内存在。反腐败是世界性难题，如何遏制腐败是各国亟需解决的问题。当前我国的这一时期，中央对党风廉政建设和反腐败斗争的要求越来越高，执纪越来越严格，追责越来越严格。对基层贪腐以及执法不公等问题日益得到人们重视，维护和保障群众的合法权益显得尤为重要， 需要我们认真纠正四风和严肃查处违纪违法案件，让群众更多看到中央在十八大以来反腐倡廉的实际成果。我们的执政党提出全面从严治党要求，中纪委发出号召构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，严格执行中央八项规定，建章立制修订党内法规，有效推进反腐倡廉建设，在进一步加强反腐体制机制建设、遏制腐败的途径、完善惩治手段等方面取得了显著成效。
一是关于防治腐败工作。在这一届中央领导下，自 2012 年提出中央八项规定以来，刹住歪风，纠正“四风”,深化党风廉政建设，深得党心民心。从制度层面通过行政审批制度改革、建立廉政风险防控等措施，进一步严格防范；从个体来说领导干部亲属子女经商办企业、治理裸官、个人财产申报等方面加强管理，逐步做到防治腐败工作不留死角，没有空白。
二是关于腐败治理工作。在过去的一段时间，随着落马官员在数量和级别上不断刷新纪录，体现中央对腐败问题上的零容忍态度，以实际行动表明了将反腐败工作进行到底的坚定决心。既高密度查处高官严重违纪问题，又查处发生在基层“慵懒散”、吃拿卡要等损害群众利益的问题，严肃纠正“四风”问题。近阶段，随着民众反腐呼声加大，中央反腐力度亦不断加强， 腐败蔓延态势确实得到了有效遏制。
三是关于乡镇腐败现状。对乡镇一把手的监督、真正的监督，对重要岗位的人的有效监督，对有违纪苗子的人的有力监督，这些在都是我国乡镇反腐倡廉进程中所必须考虑的。随着国家对反腐败力度不断加大，但是对于各地乡镇频频发生的窝案、串案，科级干部甚至科员腐败金额的不断刷新记录，不难发现在我国的基层乡镇、农村等地的腐败仍是高发、多发。
我们应该仍清醒的认识到反腐败工作已经取得阶段性成功，但是目前一些发生在群众身边基层腐败，小官贪腐现象已经成为当前中国不可忽视的危险。一般而言，违纪违法等腐败行为归于权力寻租范畴。现实中，中国乡镇基层地区出现了低龄化发展；向企事业单位倾斜；群体腐败多发易发呈上升趋势；腐败手段隐蔽性更强难以发现；腐败获得基层民众默许，腐败开始向基层蔓延。基层小官其所处的的环境及其自身道德素质等方面，同样影响其行为。文章则是选取以乡镇为角度对基层腐败的特征进行分析，探索权力监管、文化因素等诱发基层“小官”贪腐的根源，并提出防治途径。
二、研究意义
当前中国社会中的腐败现象的严重性已引起学界学者的广泛关注。在中国经济改革取得举世瞩目的成就的同时，伴随而来的是以权谋私的违纪违法腐败行为不绝于耳、司空见惯，不仅民众对政府的满意度下降，而且发展下去极大的妨碍社会稳定和经济发展。中国社会中的腐败现象已经到了非常紧迫的地步，考虑到中国目前面临的各种严峻的社会问题，管理机制，腐败惩治等问题，如任腐败现象向基层蔓延发展，势必将危及基层政府稳定，甚至可能步苏联的后尘。近年来，腐败问题得到中央的高度重视，被摆上政府工作的重要日程。但是，基层腐败之风不仅没有收敛，腐败分子更加隐蔽，许多地区甚至出现有结伙腐败，大有将腐败制度化的趋势。面对基层贪腐高速增长的趋势，腐败人员钻制度、机制漏洞，利用我们反腐败技术单一、简单等现状，使得基层干部胆大妄为，腐败行为越演越烈。
乡镇基层作为基层政权的行政末梢，负责贯彻落实中央及上级政府的各项方针政策，在基层面对广大基层群众，并将群众的需求向上级人民政府传导。因此，乡镇基层政府及其工作人员作为联系基层群众的重要中间环节，在中国政府体系中占据着根基的作用。而乡镇党风廉政建设和反腐败形势直接关系着基层群众民心所向，本文对乡镇基层腐败特征的研究是根据具体到普遍，在探索和实践上具有比较新颖的方式。
第二节 国内外相关研究综述
一、关于腐败问题的研究综述
在人类社会发展的进程中，腐败一直作为政治上的问题之一。从西方各国到国内，许多学者很早就开始思考怎样从宏观上防止统治者对权力的滥用，从而破坏政治体制。随着社会进步，腐败研究也逐渐从宏观笼统的思考转向具体问题的研究和分析。早在 90 年代初期，国内的经济学家便开始通过对我国腐败的根源进行分析，认为中国的计划经济体制中政府过多的干预市场，势必产生可寻租领域，从而导致寻租活动的猖獗。也有学者认为经济体制改革在很大程度上是“以权力创造市场”的过程，既想遵循市场的规律又保留了权力介入资源分配的特征。另一些学者也关注到腐败产生的政治和体制原因，权力缺乏有效制约和监督。
在传统理念中，治理腐败就是“反”腐败，公共治理机制相对薄弱。试想一下，经济体制转型时期制度上存在诸多漏洞，腐败收益又十分巨大，人的自利欲望自然会导致贪婪，使得腐败分子前赴后继。美国克尔盖特大学政治系的迈克-约翰斯顿教授的研究告诉我们，反腐败不单单要把重点放在“反”上，更多应该考虑深层次的问题，如在组织机制设计等社会公共治理或管理机制上进行创新或发展。我们必须将人作为社会公共管理中一个重要组成部分，并对政府各级官员作出制度性的、可操作性的约束和规范。要想治理腐败在中国得到成效首先要明确建立一套新的治理体制，真正做到用制度来监管权力。治理体系应当是一个综合性系统工程，需要综合各方因素才能符合现代社会发展，既要考虑对权力作出限制和约束，又要考虑体制功能发挥的有效性，从而建立长效性治理体制。
早在上世纪 80,90 年代，国内学者就将腐败作为公共行政的特定概念进行理论研究。王沪宁《腐败和反腐败――当代国外腐败问题研究》，较早提出了腐败定义，认为腐败可定义为非公共运用公共权力的现象。何增科《他山之石――国外反腐肃贪要览》、《中外反腐败史鉴》，提出腐败行为的屡禁不止与体制本身有关。林喆《权力腐败与权力制约》，首次对“裸官”等新兴腐败形式予以了关注。黄苇町所著的《苏共亡党十年祭》揭示了苏共执政危机的重要因素是政党自身存在了问题。李成言《廉政政策分析》提出了寻租人假设原理，认为权力和利益之间存在天然的因果关系。对“一把手”的权力制约和监督的代表性研究成果：黄百炼《“一把手”的权力与权力制约监督》；祝福恩、曹伟认为腐败是指掌握公共权力关键少数人，利用公权力获取私人利益的行为。
1另外学者对腐败也分为广义和狭义之分，但一般而言，均认为腐败是以权谋私的行为。
2海登海默将腐败定义为“运用公共权力来谋取私人利益的行为”,将人类分为四种类型的社会，将人们接受腐败的程度区分为白色、灰色和黑色腐败的概念。亨廷顿认为，权钱交易是腐败的基本形式，即是国家公职人员为谋取其私利而破坏公共权力的行为。国际透明组织给出对腐败的定义是政府官员通过滥用或不正当使用公众委托给他们的权力，为自己或他人谋取不正当利益的行为。
西方学者们认为发展中国家被期待达到发达国家经过近百年的发展才达到的公共管理水平，完全可以照搬西方成熟的反腐理论和实践，然而发展中国家所面对不仅是来自世界市场上的激烈竞争，还有国内政治转型时期发生的各种社会压力。90 年代以来，随着各国人口、资金和信息在全球和跨地区之间的流动逐渐加剧，聚集财富和权力的机会逐渐增多，但是腐败机会也越来越多。结果全球发展的同时，伴随而来的是腐败现象更加普遍且愈发严重；各国政府的决策者和学者们开始关注腐败与政治民主和市场经济发展的关系。
可见，严峻复杂是我国和国际上各国依然面临的反腐形势。十八大以来，全国党风廉政建设和反腐败斗争总的发展态势是：要求越来越严格，执纪越来越严格，追责越来越严格。中央提出“踩刹车”对各类潜规则喊停，之后“保持政治定力，踩着不变的步伐”正风肃纪，惩治贪腐，以及最新提出的“越往后执纪越严”,全面落实从严治党要求，把纪律和规矩作为政治底线挺在前面，实行纪在法前，纪严于法。相关数据表明：党中央对腐败案件的查处力度和决心越来越大，同样也反映出了腐败现象仍旧呈上升的趋势，可以想象不尽快惩治和防治将会直接影响当前社会稳定，稍有放松直接会导致动摇执政党的地位。作为一个正在成长中的发展中国家，我国的乡镇基层腐败更多的具有发展中国家基层政府的特征，更多的反映基层腐败特性。
二、关于预防和治理腐败模型的研究
在国内外的研究主要是围绕腐败理论和对概念的分析，真正在实践中细化对策很少。从学者到一线办案人员都会考虑如何迅速有效遏制腐败产生或蔓延，寻找立竿见影的办法，但一般我们认为反腐败是系统工程，需要通过实践来反复论证理论，预防和治理腐败的经验是经过几年，甚至几十年的实践得来的。在中国，有效预防和治理腐败是政府在管理过程中研究适应中国深化改革进程反腐倡廉理论的一个重大课题。中国社会进入改革深化时期，经济和政治体制、社会管理治理、民众意识形态等与之前变化巨大，一些制度体制方面的关键问题没有解决，对于腐败现象的治理和预防仍然只是表面功夫，从另一方面来说直接影响着中国共产党执政能力和削弱执政地位。面对反腐败斗争依然复杂严峻的形势，应该在实践工作中更加突出预防和治理腐败，从而实现建立科学、有效的预防和治理腐败的管理体系。
放权让利作为当前政府体制机制改革的主线，通过层层下放权力，容易导致基层原本存在的决策执行权高度集中的现状更为严重，基层政府和基层的国企事业单位“一把手”自由裁量权过大且不受监管。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中第一卷第八章所定义的腐败，指的是政治制度的腐化。君主制之下，如果不对君主的权力进行必要的限制，则会腐化成专制；贵族制有可能蜕化成寡头政治；而民主制则有可能使国家成为暴民的天堂。
3迈克尔。约翰斯顿认为经济腐败，为了追求个人利益而滥用公共权力的行为是人类的天性，只有通过根除制度腐败才能缓解经济腐败的问题，这一观点在《腐败症候群：财富，权力与民主》得到体现。
4当前中国应当关注的焦点是如何在目前中国的改革和发展进程中，以当前反腐和腐败防治的现状，推进新的治理体制的产生和完善。由于腐败和近年来党和政府对腐败的反应，中国已经开启建立新治理体系的开端，中国社会正在发生潜移默化但却意义深远的变化。近些年，中国通过建立一些法律法规、一些机制，一些举措，如普通老百姓可以上法庭对政府机关提出申诉，城市里的居民可以利用互联网向当地政府机关提出自己的批评和建议，都体现了中央反腐的决心和公众的反腐热情，但这些对现有体制的修补，似乎并没有给公众造成腐败已被遏制住或者取得预期成果。所以我们认为预防和治理腐败必须上升至法治高度。
从各国预防和治理腐败的经验表明，通过加大惩罚力度不能实现近代政治的廉洁，只有通过强化法律约束，用法治为政府廉政建设保驾护航，才能实现预防腐败，有效治理腐败。
第三节 研究的主要内容及方法
一、研究的主要内容
本文将从基层腐败的特征、深层根源和基层腐败防治的困境以及破解基层腐败防治的策略着手，主要是将对基层干部的权力进行监督并提出有效的制约机制，让权力运行扎进制度的笼子，经常性对基层干部进行廉政教育，让他们在基层环境下“不敢腐”、“不能腐”、“不想腐”.
二、研究方法
（一）文献资料法
通过在图书室、互联网、资料室搜索相关“腐败防治”方面的著作和书籍、报刊文摘、资料文献， 认真阅读已有国内外相关研究成果，归纳整理摘录其特色内容，以此奠定本研究的理论基础和写作材料，制定论文框架，对当前我国乡镇基层反腐形势的总体情况作出初步判断。
（二）比较研究法
通过对美国、法国、新加坡等国家已经实践的并具有其腐败防治特色的经验进行分析，研究分析国外腐败预防和治理体系中的亮点及特色，吸取其腐败治理、预防体系构建等方面的优秀理论成果和经验，从中得到启示，并对我国腐败防治体系建设提出建设性建议。
（三）案例分析法
选取典型乡镇基层干部腐败现状分析，探寻乡镇基层干部腐败发生的主要特点，探究基层形成腐败现象的体制机制及管理方面等因素，分析成因及其治理的理论见解，进而提出乡镇腐败防治对策及内、外部监督等方面治理腐败的政策建议。
第四节 重点、难点及创新
一、重点
腐败从宏观上会破坏民众正常生活的秩序，妨碍当地经济发展，甚至破坏民众赖以生存的公序良俗，由于腐败问题使得国家治理机制弱化，可以预想最终将会是基层民众的暴力维权。所以，腐败向基层蔓延，意味着乡镇政权的运行越来越没有规矩可言。本文从分析新时期乡镇基层腐败新特征着手；借鉴外国防治腐败的经验和启示，并结合中国实际和特色制定一系列有效可行的腐败防治对策。
二、难点
基层政权涵盖面广，文章中可能不能涉及各个岗位或领域，对特征的描述很难做到系统全面；国外对基层政权腐败防治政策方面的研究较少，缺少相关系统性分析材料。
三、创新
本文通过国内外理论研究和实践的比较，并且兼顾一个国家的渊源、文化差异和当地特色情况，以某镇为例，直观展示新形势下乡镇基层政权腐败特征及防治存在的问题及原因。通过跨地域的研究展示腐败的共通性，并且通过个例研究分析当前中国乡镇基层政权腐败的特殊性。
