3 我国户籍制度改革的模式
“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”这是党是十八大对于我国经济发展提出的新的要求。
2012年12 月召开的中央经济工作会议明确了提高城镇化率是发展经济的重要前提，并把城镇化战略作为 2013 年六大工作任务之一。显然，推进农村户口城市化是工作的重要任务之一。在这样的政策背景下，有必要从实践角度分析大城市户改做法，并总结其中的优势与劣势。本文选取了成都、郑州和上海三所城市作为案例进行分析。这三所城市为特大或大城市，对于人口管理要求较高，且处于中国的西部、中部以及沿海，每个城市发展状况不一样。所以选取了上述三地作为研究的对象，来分析我国大城市户籍制度改革的进程，其中既有成功的案例，也有失败的案例。
3.1 实践中的户籍制度改革模式
3.1.1 成都户籍制度改革模式
成都市于 2010 年 11 月 9 日颁布了《关于全域成都城乡统一户籍，实现居民自由迁徙的意见》，逐步对于户籍制度改革进行探索。此次成都的户籍制度改革主要是针对成都市范围内的现有户籍居民进行的一项管理上的优化，对于成都市范围内的外来暂住居民并没有太多的影响。本次改革的最终目标是逐步实现城乡居民基本公共服务的均等化和平等地参与社会管理以及统一城乡户籍。此次成都户籍制度的改革主要有一下内容：
一、实行居住证制度。改革意见中提到“建立户口在居住地登记、随居民流动自由迁徙的统一户籍管理制度，实现户口登记地与实际居住地一致。城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动。建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统”.此项改革中，城乡居民可以通过已有合法固定住所证明进行户口登记，其中不仅易购房产可以进行户口登记，租住的房屋同样可以落户，这相比于之前的政策来说大大优化了多于进城务工人员和外来人口的管理。这样一来，拥有农村户口的居民便可以通过在城市购房取得城市户口，同样，城市居民也可以通过在农村购房或租房取得农村户口。这种户口随着居民居住地变动而变动的政策实现了居住地和户口所在地统一的目标，也实现了居民自由迁徙权利，便于户籍的一元化管理。
二、统一了部分城乡公共服务政策和城乡管理措施。建立城乡统一的就业失业登记管理制度，统一失业保险待遇标准；进一步完善城乡统一的社会保险制度，将已有的非城镇户籍从业人员综合社会保险并入城镇职工社会保险；建立分区域统一的城乡住房保障体系；统一城乡的计划生育政策；义务教育阶段学生应在户籍所在地就近入学、公平就学；要求各区县实现统一城乡义务兵家庭优待紧政策，并对入伍前没有土地承包经营权和林地使用权的退役士兵享受同等安置政策；并提出城乡居民在户籍所在地享有平等的政治权利和民主管理权利，平等享有选举权、被选举权和民主管理权利等等这些均在此次改革意见中。
成都户籍制度改革不仅在四川，即便在全国范围内都有着较大的突破，一是农村居民在进城买房或租房后不仅可以取得城市户口，还可以继续保留其在农村的承包地、宅基地及其它土地资产。自 2008 年初开始，成都市就通过农村产权制度改革，将农民的承包地经营权、林地使用权和宅基地使用权落实到每一户。
农户的土地权是农户固有的权利，不会随着农户在城市定居、办理城市户口或就业情况的改变而进行变动。二是成都全面放开了农村居民城市落户的限制。户籍制度改革后，传统的二元化户籍 当同样，在改革中也存在一些问题亟需解决，主要有两点：一是对外来人口还没有具有针对性的措施。从这些政策实施的情况来看，户籍制度改革中大多数的政策还是倾向于成都市范围内的本市农村的户籍改革，并没有对有关外来人口的政策做过多的改变，而且相关单位也没做好应对外来人口迁入的准备。再有是此次改革没有完全使农村居民与农村土地脱离关系。若居民在农村并未放弃宅基地和房产，则不能分配到城镇保障性住房，若居民在农村拥有承包地和林地，户口迁移至城市的居民则享受不到基本的失业保险。
3.1.2 郑州户籍制度改革模式
作为改革的试点，不可能一味的成功，其中郑州在早期的户籍改革中凸显的问题成为了后来城市户籍改革的前车之鉴。
2001 年开始实行，并在 2003 年全面开放的郑州的“户籍新政”在当时可谓是进行的风生水起，为全国的户籍制度改革打开了一扇大门，各大城市也拭目以待看郑州的户籍制度改革将如何进行。但是仅仅一年多，2004 年 8 月，“户籍新政”却被有关部门突然叫停，并重新实行“户籍新政”前的标准。
为了达到“扩大城市规模，拉大城市框架，加快城市化进程，提升郑州城市品位，成为国家区域性中心城市”的目的，郑州市人民政府于 2001 年 11 月发布了关于户籍改革的文件，文件规定，自该文件发布起，亲属投靠、新生儿入户、购房入户、投资纳税入户、工作入户、大中专院校毕业生入户、成建制迁入户等7 种情况可以办理郑州市区户口。该政策的彻底新性在全国范围来说绝无仅有，在各地区特别是郑州周边范围内的市县引起了极大的反响，被一些专家及相关人士认定为损益中突破、创举。这更是为房地产开发商作为最具有吸引力的筹码，在往后的几个月中，每个房地产开发商的广告中几乎都可以看到“买房送户口”“买房送学籍”这样的广告词，特别是在郑州教育水平较发达的金水区，在那一两年中成为了房地产开发商及买房者的首选。据郑州市公安局统计，从 2001 年11 月户口放开到 2003 年 7 月，郑州市区新增人口 105075 人，其中亲属投靠达64542 人。郑州的户籍制度改革发展至此并没有停下脚步，随之而来的是更加优惠的政策，将入户郑州的门槛降至更低。据郑州市人民政府出台的文件规定，从2003 年 8 月 22 日开始，郑州将取消现行的“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”,将其整合为“一元制”户口管理模式，统称为“郑州居民户口”,其中“凡与我市企事业单位签订劳动合同，并交纳社会统筹金的人员，可办理迁郑户口”更是把入户郑州的条件降至几乎为零。在这连续的两个政策的促使下，仅仅一年郑州的户籍人口增加了 15 万。
但是，在这一年的时间里，“人口的迅速增加致使城市交通拥挤，教育资源急剧紧张，社会保障部门压力增大，治安和刑事案件发案数量增加，城市治安压力加大，人口增加后患病人员增加将给医疗行业带来压力”等等这一系列问题便相继出现，因此郑州市公安局于 2004 年 8 月 20 日下达人口的迅速增加致使城市交通拥挤，教育资源急剧紧张，社会保障部门压力增大，治安和刑事案件发案数量增加，城市治安压力加大，人口增加后患病人员增加将给医疗行业带来压力的通知，将“户籍新政”叫停。随后，社会各界便出现了一场关于户籍改革与城市化进程的激励讨论。事实上，此次“户籍新政”的叫停，其实是郑州市公安局规范办理户籍程序的一个措施，户籍改革并没有停止。
郑州户籍新政本是消除户籍二元化，建立一元化的先进政策，但其短暂的生命力让人感到诧异。尽管大家对“户籍新政”所带来的影响有些不好的反映，但大多数还是认为“这是一项好政策”、“是以后发展的大趋势”.因此我们必须找到使这个好政策突然小时的原因，为以后政策更好地实施打下基础。
郑州“户籍新政”的城市化方向没有问题，但是其错误就出在没有把握好改革速度这一个度。城市化是要以城市的规模与经济基础为依据，光有认为的外生化过程不足以提高整个城市的经济水平，关键是通过市场行为来保持城市的均衡，达到最优的城市规模的“内生化过程”.如果城市的工业化水平不足以支撑大规模的人口，与之配套的就业、失业救济、社会保险等社会保障建设也难以跟上，就会导致各式各样的社会问题，而不是所期待的城市化。根据郑州市市政府提出的未来几年的规划可以看出，扩大城市规模，即增加城市人口是政府的首要目的。但是在规划中只提到了扩大城市规模的方案，并没有对相关的配套设施作过多的解释。这就是人产生了疑问，扩大城市的瑰石是否能在这样的环境下顺利实施。例如生活中所必须的教育、医疗、养老等对应的学校、医院、养老院的数量能否跟上人口增长的速度，若不能，则这样的规划毫无意义。其实这样的例子也给别的城市敲响了警钟，盲目的扩张城市不仅不会对城市的竞争力产生良好的影响，反而会使城市化的速度减慢。前面提到，户籍制度的改革是一项复杂的系统工程，涉及面广，牵扯部门多。
不恰当的户籍制度改革也会给城市带来压力。最显而易见的便是大量人口涌入给城市交通带来的拥挤。2004 年 4 月，郑州市交通卡办理中心突然中止了凭身份证办理的优惠交通卡的业务，给出的理由是“充值系统升级”.然而到了 8 月份，该业务还恢复。有资料显示，从郑州市户籍新政上台到中止优惠交通卡的办理，短短两年时间，交通卡办理数量将近 80 万张，圆圆超出了预想的 20 万张，越来越挤的公交车及越来越拥挤的道路给市民的出行带来了极大的不便。在教育方面同样出现了相似的问题。2004 年的中小学及幼儿园入学人数达到了历史最高，出现了严重的爆棚现象。同时，盲目的学校扩建及扩张不仅给市财政带来了不小的压力，师资数量及质量也是不能不面对的问题。有数据显示，“2000 年至 2004年，郑州市教育基本建设已完工项目和在建项目已欠债 7 亿元，”透支“到了2008 年。近 6 年来，郑州市人口增长了近百万，而郑州市财政投资新建的初中只有 5 所、高中只有 4 所，小学则一所没有。”大量外来人口的涌入，定居郑州，也给其他部门带来了压力。例如，符合有关条件即可按规定享受最低生活保障，这给盛会保障部门带来不小的压力，刑事案件的激增，使本来就人手不足的公安部门难上加难，现有的医院难以应付增长的病患。因此，此次郑州市政府对户籍新政的叫停是明智的，避免的事情进一步的恶化。同时，此次叫停也告诫了我们一些户籍制度改革的原则，“户籍改革是城乡间一次利益和资源的重新分配，也是部门之间的一次权力重组，配套改革必须先行。相关的政策要及时跟上，靠公安部门单方面的改革是解决不了问题的。与户籍制度改革相关的其他部门的改革，如交通、劳动、教育等其他部门的改革应该同时推进，不可能仅靠户籍制度改革来实现。”
由此看来，户籍制度的全面开放不仅仅是人口户口的农与非农转化，还依赖于城乡差距，地区差异的不断缩小。只有这两个差别小到了一定程度，农村居民不再对城市有太多的追求，户籍开放才能最终实现。而这个“缩小”,只能靠“补低就高”,而不是靠“削高就低”.因此，仅靠一个城市的力量是不可能实现的。
3.1.3 上海户籍制度改革模式
“居住证积分制”是上海市目前实行的效果相对良好的措施，借此来满足外来人口对于城市化的需求。
2013 年 7 月 1 日实施的《上海市居住证积分管理试行办法》指出，居住证积1进行积分，将持证人的个人情况及实际贡献转化为相应的分值，当积分累积达到一定程度和特定的标准时，可以享受相应地城市公共服务待遇。居住证指标体系由基础指标、加分指标、减分指标及一票否决四部分组成，细分为年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、工作和缴纳社保年限、紧缺急需专业、投资纳税、表彰奖励等 若干子积分指标项目。可见，上海户籍制度改革的“积分制”实质上是以居住证为载体，通过将城市外来务工人员的自身情况 或实际贡献换算成能够量化的积分，在此基础上持证人 依据累积积分的多少享受相匹配的城市公共服务和福利标准。上海市早在 2004 年就通过《上海市居住证暂行规定》确立实施居住证制度。
2009 年，上海市出台了《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》，通过设立高标准的入户条件筛选出城市需要的人才，允许其入户成为本市常住人口，上海市出台这两个制度可谓是居住证制度的先锋。2013 年 6 月上海市出台了《上海市居住证积分管理试行办法》。该办法通过试行“居住证积分制”
的方式进行户籍制度的渐进性改革，逐步满足城市外来务工人员对城市公共服务和福利的需求。以此解决了居住证转上海市常住人口数量十分有限的缺陷，为更大范围的居民提供了与市民相同的社会福利与公共服务，并且保障了外来务工人员的合法权益。至此，上海市户籍制度改革的积分制也随之确定。
《上海市居住证申办实施细则》规定，在市内就业、投资开业、就读、进修、投靠具有本市户籍亲属的境内人员，满足《上海市居住证管理办法》相关规定条件的，可以申办居住证。通过“居住证积分制”累积积分达到 120 分标准分值的，可享受相应的城市公共服务和福利待遇。“积分制” 实际涉及到的人群更广，其政策效果反而表现为上海市户籍制度改革的“积分制” 更为接近城市公共服务和福利供给的普惠制。“积分制” 应该注重 “结果”,实行与“积分制”一脉相承的积分入户制度。24上海市的 “居住证积分制”没能形成一套完整的从农村户籍转变为城市户籍的户籍制度改革体系，需要结合《持有 〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》 中有关居住证转常住户籍的相关规定配套实施。然而，“居住证转户籍”与 “居住证积分制”除开共同需要以 《居住证》为基础，实际上并不存在政策上的连续性。在新型城镇化背景下，每个地区或城市以试行方式进行的户籍制度改革，政策本身就处于不断变动之中。“如果同时实施几项没有政策连续性的户籍制度改革政策有可能会导致政策对象的无所适从，同时也会增加政策制定和实施的成本。”
25因此，上海市“积分制”可以循着现行的以积分换取相应地福利、不同档次的积分换取差别有序的福利这一基本思想，继续向当积分所能换取的城市福利与当地城市户籍人口享受的福利基本无异时，便顺理成章地将积分政策对象转变为城市常住人口，实现“居住证积分制”的最终成功入户这一思路进行深化和推进。
“积分制”是户籍制度改革行之有效的方式之一。首先要确定正确的积分规则，在这个前提下，每个人都有公平的机会去竞争，并且可以根据不同的努力程度确定所得到的社会福利与公共服务待遇。这有助于实现城乡一体化与服务均等化。以人为本是“积分制”所倡导的的核心理念，进一步设置科学的、人性化的积分指标体系，降低积分标准分值，才能更好将“积分制发展下去”.
3.1.4 各地区户籍制度改革比较
总体来看，各地推动户籍制度改革的实践效果并不理想。一方面，对于大城市和特大城市来说，其户籍制度改革的重要目标之一即吸引高层次人才，而这与1市对人口总体规模实行严格控制，因此较高的入户门槛必然导致由此解决的落户人口数量是极为有限的，农民工入户的可能性则更小。另一方面，即使降低落户门槛，往往也会因为配套公共服务供给不足或配套制度改革滞后而难以实现预期目标。综上，在缺乏配套制度综合改革情况下户籍制度改革难以取得较大进展。
3.2 现行户籍制度改革模式分析
3.2.1 户籍制度二元化向一元化转化
我国户籍管理制度的一元化实现了公民在户籍面前相互平等的权利。在社会发展中，使人们能够公平的竞争，所得到的权益取决于个人的努力而不是户口的等级，而且一元化的户籍管理制度还有利于人口流动，人才培养，促进社会发展。
因此，不管是从公民权益维度来看，还是从经济发展维度来看，一元化户籍管理制度都优于二元化户籍管理制度。
3.2.1.1 从公民权益的维度来看，一元化优于二元化
自由迁徙是宪法赋予公民的基本权利。我国于 1997 年签署了《经济、社会和文化权利公约》，以及次年签署了《公民权利和政治权利公约》，这两个是具有法律约束力的国际人权公约。其中《公民权利和政治权利公约》在第 12 条第1 款中规定“只要公民合法处在一国就享有在该国领土内自由迁徙和居住的权利”.以及该公约第二条，“凡未经现行法律或其他措施规定者，所有缔结本公约的国家都应遵照其宪法程序和本公约的规定，采取必要步骤以实施对本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”,意指若是签署了该公约，该国家应立即承担起条约的义务，而不是阶段性实行。建国后，我国对于公民的迁徙自由有了具体的规定，1949 年在政协第一次会议上通过的《共同纲领》及 1954 年第一届全国人大会上通过的《中华人民共和国宪法》都明确表明了公民有迁徙自由权利。
但是，1975 年颁布的《宪法》取消了公民的迁徙自由权，对于公民的迁徙权利有了严格的限制，而且在之后的宪法及宪法修正案中均未恢复公民自由迁徙的权利。虽然国家这样的做法可以避免与宪法中条款的冲突，但是我国已经签署了《公民权利和政治权利公约》，若继续实行现行的户籍制度，公民将得不到应有的权利，违背了公约中条款，在法理上说不过去。为了履行公约中相应的义务，我国政府也作出了一些规定上的改变，其中，实行户籍制度一元化就是通过统一城市与农村的户口级别来实现迁徙自由。相比于传统的户籍管理制度，现行的二元化户籍管理制度对于公民的迁徙自由没有特别严格的限制，它可以使一些具有经济基础，思想上较为先进的农民有机会进入城市发展，但是对于相对落后的农民来说并没有多少优势，反而会削减农民进入城市发展的热情。我国的户籍制度改革还要走很长的一段路，并且道路并不顺利，但是只有这样，加快改革步伐，才能实现真正的迁徙自由与流动自由。26社会主义社会强调人们权利和义务的对等，但是，城乡二元户籍制却在事实上造成了人们的不平等。具体表现在下面四个方面：
一是农业和非农业户口的划分带来资源分配的不平等。非农户口显然比农业户口优越，这不仅是因为非农户口拥有者能够获得较高的社会地位，更是因为非农业户口和教育、医疗、住房、教育、社会保障，甚至一些商品的供应等与人们日常生活密切相关的利益直接挂钩。
二是两类户口衍生出人们身份地位的不平等。二元户籍制度在资源配置上倾向于城市，从而产生了资源分配过程中的利益金字塔，占有较多优势资源的城市人会从根源上产生优越感并对人进行等级划分，从而造成长期以来，城市人对农村人的歧视以及北京人、上海人对外地人的排斥，这些都是二元户籍制度留下的弊端。
三是由户籍制度所形成的金字塔式的等级结构，使得人们很难实现户口的垂直迁徙。而且在这种等级结构中，所有人的身份待遇和社会地位是从出生就基本确定了的，并具有世袭性，需要世代相传。除了上学，外出务工经商等途径再无他法。是这种起点上的不公平，注定了结果的不平等。
四是门滥条件的设置过于苟刻，使得户口被无形的商品化。由于在大城市买房、投资等落户条件很严格，想在城市立足就要付出很大的经济成本，从某种意义上讲，这样做就等同于进行户口买卖，而且还使这种买卖合法并公开的进行。
因为一方面通过工业和农业产品剪刀差，农民已经交纳了城建费，再让他们交不公平，另一方面，现有的城市居民进城时并不需要交城建费，而让后来者交这个费用不合理。
户籍管理一元化模式不同于二元化模式，因为一元化改革就是要让全体社会成员在户籍制度面前人人平等，真正实现依个人努力而不是户口等级来决定获取利益的大小。
3.2.1.2 从经济发展的维度来看，一元化同样优于二元化
人是社会发展的关键因素，经济、文化的发展都要靠人，人力资源是重要的社会资源，因此个人的素质对社会发展具有重要作用，但是现行的二元化户籍制度对于人才的培养以及人才流动有阻碍作用。
首先，户籍制度二元化不利于人才的培养。现行的户籍制度严格控制了人口的流动，农村和城市并没有统一在一起发展，在思想、文化、观念上有一定的差距。农村居民长期生活在农村并且由于户籍制度的世袭性，使得他们代代都生活在农村，受到农村封建迷信和愚昧思想的束缚，很少的机会接受外界先进文化的教育，再有就是较高的人口生育率，使得农村人口整体素质的提高较为困难。城市人口长期与城市人口生活在一起，缺少外来人口的竞争，自身的竞争力有所下降，不思进取，也不利于素质的提高。
其次，户籍制度二元化不利于人才的流动。有研究表明，社会资源的流动，尤其是人才自由的流动，能够有效的反映社会经济发展的快慢。研究数据显示，发达国家的人口迁移率都在每年 10%以上，美国甚至达到了 25%,二我国的人口迁移率每年仅为 0.5%-3%.因此，我国二元化的户籍制度对于人才的自由流动有着严格的限制，阻碍了人力资源的优化配置，不利于社会的发展，特别是在农村地区，优秀人才若想更好地的发展很不容易。
人口流动率的大小与城市化和经济发展密切相关，现行的二元化户籍制度严重限制了人口流动，使城市的人口只有通过城市范围内的人口来实现自然增长，而得不到来自农村人口的机械增长，因此阻碍了我国的城市化进程。从建国以来，由于我国农村人口的基数大，城市化进程一直得不到有效的发展，与发达国家的城市人口比例更是差距明显。1990 年，我国的城市人口占全国人口的比例只有26%,这个数字远远低于发达国家的城市人口比例，甚至低于亚洲的平均水平。
到 2000 年，我国的城市人口比例达到了 35%,虽然增幅较大，但是在全球范围内来说，还是处于较低的水平。近两年，这一比例突破了 50%大关，可以说是我国经济发展的一个里程杯，近几年的户籍制度改革对此有很大的推进作用，促进了我国的城市化进程。
二元化的户籍制度不仅在城市化进程的发展中有所阻碍，而且对于实现农业现代化同样有严重的影响。二元化的户籍制度政策倾向于城市，大部分的资源用于城市发展建设，而忽略了农村地区，不利于农村的发展。有关资料显示，“从1959 至 1978 年，国家仅通过工农业产品价格”剪刀差“这一项就从农业积累中转移 4075 亿元，这是同期财政收入的 21. 3%.实行改革开放后，仍然是农业支持工业，为工业发展输血，从 1991 到 1997 年，国家通过”剪刀差“和财政政策使农村 20873 亿元的资金流向城市。”另外，由于二元化的户籍制度一定程度上限制了农村人口向城市转移，这样就使有限的土地被过量的人数所耕作，难以实现农业的规模化生产，具有一定的边际效应。
二元化户籍制度设置的人口迁移门槛加大了地区间发展的不平衡。东南沿海的发达城市凭借其优越的政策条件和经济实力，吸引了大量优秀的人才，反过来又加速了当地经济的发展，而相对落后的中西部地区，由于资金和人才的缺乏，发展动力不足，更加剧了其与东部城市的差距，这对实现我国经济社会全面协调稳定的发展很不利。无论何时，我国户籍制度改革都应该以社会稳定为主导方向，采取渐进的方式展开。户籍制度是一元化还是二元化都只是理论上的划分，由于我国地区间经济发展程度的不同，户籍改革的环境和条件也就不同，因此，各地方不应该搞一刀切，而应该在国家宏观政策的调控下，审时度势，选择适合本地区发展的具体模式进行改革。同时，各地可以结合地方实际，充分发挥自己的积极性和创造性，因地制宜的寻找切实可行的改革模式，也可以把两种改革模式进行不同的组合。选择渐进的方式进行户籍改革，不会是简单绝对的一元化，也不会是二元化，而应是两者的恰当结合，做到你中有我，我中有你。就目前而言，可以首先在一些经济条件比较好，地区内城乡差距不大的地方试行一元化改革，其他地方则推行二元化改革，总体趋势是渐进的，等到二元化发展到一定程度，各方而的条件成熟后，二元化模式必然会突破自身的局限性向一元化过渡，最终实现在全国范围内实行户籍一元化改革的目标。
3.2.2 全面实施居住证制度
居住证制度是顺应流动人口发展新形势下，一些城市创新流动人口服务和管理制度而实施的一项人口登记管理模式，也是推动实现城镇基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展的重要手段。居住证制度具有淡化户籍管理色彩、加强流动人口服务管理、促进城市经济和社会发展等积极意义。近几年该项制度已在上海、深圳、成都、广州、郑州、南宁、长沙、武汉等多座城市实施，各地在建制探索上重点针对农民工群体，注重人口信息登记、管理与提供服务相结合。上海市居住证制度为流动人口获得市民待遇和城市融合提供了一个通道。广东省居住证制度承担了社会资源分配功能，是缩小流动人口与户籍人口之间福利差距的过渡性工具。深圳、成都、苏州、大连等地的居住证在推动基本公共服务均等化方面效果不错。
城镇基本公共服务以户籍管理制度为基础，公共服务规划和相关政策决定的服务资源配置以户籍人口为基准，使得外来流动人口与户籍人口在享受公共服务上存在差别。尽管我国已经明确城镇户籍管理制度改革总体思路，但是不同规模和等级的城市在改革力度上却显著不同，规模越大、等级越高的城市，改革力度越迟缓。为此，推行居住证制度就成为一项重要的政策措施，以促使地方政府承担外来流动人口平等享有当地公共服务的责任。现有的研究文献已经对居住证制度的积极影响做了较为充分、细致的分析，指出了该项制度尚存在的问题，以及需要进一步健全和完善之处。归而言之，主要有以下三个判断：
第一，居住证是外来流动人口享有城镇公共服务的有效凭证。对于无城镇户籍的流动人口，可以通过居住证制度，按照权利与义务对等的原则，享有当地的公共服务。居住证使流动人口享有了更多的公共服务乃至市民待遇，从而也促使他们积极办证。但是，国家尚未建立统一的居住证制度，各地居住证政策出台和实施力度的差别大。大多数城市规定了临时居住证和长期居住证两类，两类持证人享有的服务和权益不同。按照居住证有效期的长短，申领者的资格条件、凭证可享受的权益不同，有效期越长，享有的权益越多。
第二，居住证是地方政府承担外来流动人口公共服务主要责任的制度保障。
从公平的角度出发，在城镇化快速发展时期，解决外来流动人口获得公共服务的问题十分必要和紧迫，并且责任的重点是地方政府。对于居住证的管理，各地已经形成了多个部门协调配合、分类管理的局面。除了公安机关负责管理，地方政府及发改委、教育、人社、卫计委、工商、住建、税务等部门各司其职，乡镇、街道、社区事务受理服务中心委托办理居住证的申请和发放。与此同时，居住证的实施以及一些城市户籍的开放，也给当地政府公共服务的提供带来了巨大冲击。郑州市义务教育承受的压力表明，输入地政府不仅承受经济负担，还得千方百计寻找新建、扩建学校的土地。
第三，居住证是迁移制度改革乃至完成户籍管理制度改革的过渡方式。外来流动人口不能通过“入户”方式平等享有流入地的基本公共服务，居住证制度就成为了一个过渡性安排。居住证积分制将条件管理变为积分管理，突出了持证者的能力和贡献，实现了公共服务梯级化，但也存在着低收入流动人口服务管理不到位、关键性或基本的服务虚化、公共服务部门寻租和造假等问题。此外，各地居住证制度建立进展不一，对外来人口缺乏有力的登记管理办法，导致居住证与之前的“暂住证”相比，“只改名字，不改做法”,制度的目标和定位不明确。
还有一些地方将居住证的实行等同于、甚至取代户籍管理制度改革，对居住证的实质认识不清。
居住证制度是改革应以保障流动人口享受服务和权益为重点，一方面降低居住证申领条件，建立居住证与户籍的制度衔接机制；另一方面改革公共服务筹资体制，提高中央和省级政府支出比重，同时，建立动态的实有人口信息数据库，实现身份证、户籍、居住证信息系统联通，与政府各部门人口信息共享。
第一，降低居住证申领条件，建立居住证与户籍的制度衔接机制。大规模的人口流动大大弱化了户籍管理制度的人口登记功能，尔后尝试实行的暂住证制度只重管理不重服务，持证率低，人口登记管理功能没有很好发挥。居住证制度对流动人口之所以具有吸引力，是因为其将管理与服务相结合。居住证制度与户籍制度一样，也要承担人口登记管理和福利权益分配两种功能，只是强调以福利权益分配功能促进人口登记管理功能，实现“双提升”.居住证申领条件过高，不利于外来人口的登记管理。即使居住证附带多项公共服务、乃至没有任何申领门槛的情况下，仍然会有一些外来人口不去登记，何况设定的条件较高，就更会影响登记的效果。因此，居住证申领条件应尽量低，遵循“低门槛、阶梯式”的改革路径，细化相关规定。上海市在居住证制度中以“积分制”量化了与落户的衔接条件，如持证年限、社保缴费年限、依法纳税年限、遵守计划生育政策情况等都可以转化为具体的积分，细化了居住证持有者申请落户的条件。
第二，改革公共服务筹资体制，提高中央和省级政府支出比重。公共服务筹资的高度分权化是造成地方政府在公共服务方面排斥流动人口的最重要原因。从国际经验看，大多数国家、特别是单一制国家的教育和卫生支出主要是中央和省级政府的责任； 社会保障和救济则基本就是中央政府的支出责任。我国应提高中央和省级政府的公共服务和社会保障支出比重，从根本上破解基本公共服务均等化的制度障碍。提高中央和省级政府的支出比重，不能只是临时性的举措，要求建立明确的政府间分担机制，并且各地方的分担比例安排应尽量统一。在此前提之下，要求流入地城市政府切实承担起为外来人口提供公共服务和社会保障的责任。同时，提高统筹分配层次，在全国、省（直辖市）范围配置公共服务资源，提高资源的使用效率。
第三，建立动态的实有人口信息数据库，实现部门之间信息互通共享。目前，人口普查并非每年进行，政府各部门一般只从本部门的需求出发，通过各自的渠道，开展日常的人口数据采集、统计和估计，并且数据主要为本部门使用。由于关注点不同，且缺乏交流，各部门的数据难以形成真实、准确的实有人口数据，不仅不利于政府统一制定政策，也为落实居住证的凭证功能设置了障碍。为此，应尽快建立动态的人口信息管理系统，开发统一的管理软件，一方面实施各部门之间的数据库对接工程，使各类人口数据库互联互通，定期或不定期进行数据信息的比对和交换； 另一方面以公安部门的户籍人口和外来人口的数据库为基础，形成实有人口数据库，人社、计生、民政、住建等其他政府部门以自身渠道采集的数据，均储存在实有人口数据库中，该数据库可以自动实现数据的清理、对比和更新。
第四，借助信息科学技术手段，开发完善居住证证件使用功能。信息科学技术的飞速发展为推行居住证制度提供了坚实的技术保障，也为居住证的使用开辟了更广阔的空间。居住证首先是持有者的身份证件，需要广泛使用，应充分运用现代科技手段，实现其携带、管理和使用的便捷。在制作居住证时，要考虑申领者迁移流动的特点，开发居住证兼容信息存储和信息修改两大功能。其中，信息存储功能旨在检查核验持证人身份，方便民警使用可携带的信息机器现场读取信息； 而信息修改功能旨在登载持证人的暂住地址等动态信息，仅面向个别有权限的人员开放。社区民警或受委托的工作人员可以现场验证，并在派出所或社区警务室更改登记地址，无需再次申领和重新制证。从长远来看，我国人口流动性依然很大，尤其是农民工群体。要把各地实施居住证制度作为户籍管理制度改革的过渡性探索，首先实现管理技术手段的统一，在地方探索成熟时，出台各地居住证的衔接办法，其次在省级直至全国范围建立统一的居住证制度，最终逐步用居民份证取代居住证。这就要求居住证具有智能型的特点，可以存储持证人的常住信息和流动信息，进而在居民身份证里对应开发两个模块，一是常住人口信息，二是流动人口信息，前者一般不予变更，而后者可以根据流动情况变动，从而实现两证合一。
