第 2 章 概念和基本理论
对澳大利亚、新西兰行政问责制进行系统研究，首先要明确和理解行政问责制的基本概念和相关理论，唯此才能对后续以国别为主线的对比分析研究打下良好的基础。本文首先对行政问责制的相关理论和理论基础进行介绍，为后文进一步研究作铺垫。
2.1 相关概念释义
现代意义上的行政问责制缘起于西方民主，是近代民主政治确立后逐渐出现的一种权利制约机制，这一权力制约机制最早的表现形式是选举和预算[1].伴随着民主理论的发展、政治伦理由意图伦理向责任伦理的转变且民众政治价值观发生的变化、责任和责任制度有关的概念和理论不断得到丰富和完善，充实着行政问责制的理论源泉。梳理并厘清行政问责在西方发达国家的发展变化对我们界定作为“舶来品”的行政问责制的概念颇具意义。本文行政问责制的概念是通过与行政责任、责任政府这些相关概念的辨析中界定的。
2.1.1 行政责任和行政问责
从语言学上来讲，“行政责任”与“行政问责”二者都属于偏正词组，其中二者都含有的“行政”是修饰性词语，而“责任”和“问责”分别为两个词的被修饰性词语，即核心内容。因此，弄清楚二者中“责任”和“问责”之间的区别和联系便成了辨析“行政责任”和“行政问责”这两个概念的关键。而在“责任”和“问责”二者中，“责”又成为最重要的语素。
在所有的中文工具书中，对“责”做过最为全面的解释和释义的是《汉语大词典》与《辞海》。《汉语大词典》将“责”理解成：“①索取，求取。②要求，期望。③责令，督促。④谴责，责备。⑤惩处，处罚。⑥贬低。⑦责任，职责”.[2]
《辞海》对责的解释为：“①责任，如负责。《宋史·苏辙传》：‘苟可否多少在户部，则伤财害民，户部无所逃其责矣'.②责问，责备。《汉书·东方朔传》：’使先生自责，乃反自誉！‘.③责罚。《新五代史·梁家人传》：’数加答责‘.④索取，则求。《左传·桓公十三年》：’宋多责赂于郑‘”.[3]
“任”一词可以释义为担子、职责、任务、职位、能力、信任等，根据其词性的不同可以划分为：名词的职责、职位；动词的担负、负责。
在本文中“任”做名词来讲。合起来，“责任”一词意思就是职责。在政治哲学领域，所谓的责任是指国家公务人员承担了某种公共角色或者位于某一公共机构而应承担的责任。“一般而言，所谓责任无非包含两层意思：一是所要求做的事情，即分内之事；二是没有做好这些事情所应该受到的谴责与惩戒。”
行政责任中的“责任”则属于比较静态的概念，强调行动者道德伦理上的自愿性认知和自我规范；行政问责中的“问责”,即课责，属于较为动态的概念，需要一个独立的监督与强迫机制，以确保行动者为其错误的策略与行动负责。
综上论述，行政责任和行政问责的区别在于前者强调行政过程中国家公务人员的责任意识，也就是说公务人员在实施行政行为的过程中源于内心行政伦理方面的自我约束，是一种心理认知性的自我规范；而后者更多强调的是一种保障行政责任的动态性机制，这种机制一般是在行政行为产生消极的影响后而对行为者采取必要的措施。
2.1.2 行政问责和责任政府
责任政府是近代民主政治确立以后出现的一种政府类型。在西方政治哲学中，责任政府已成为较为统一的概念：“一种需要通过其赖以存在的立法机构而向全体选民解释其所作的决策并证明这些决策是正确合理的行政机构”.从历史上看，责任政府是资产阶级为强化自己的政治统治地位而在人民主权确立后建立的政府类型，这一政府类型最早出现在英国。而就民主政治发展的进程来看，责任政府是政治哲学维度的责任伦理在现实政治发展中的一种实现。
责任政府是当前世界各国政府致力于构建的一种政府形态，已成为当今世界民主政治发展的普遍趋势。伴随着上世纪 80 年代的行政改革，追求“透明、民主、响应性”的责任政府已成为世界各国的共识。纵观责任政府在世界范围内的实践，可以看出：作为一种政治制度的责任政府，在不同的政体下，其具体名称和表现形式不一，甚至在同一政体下也会有不同的责任政府制度形式。
就学科角度来看，责任政府与行政问责属于不同的学科范畴：前者属于政治学和宪法学研究范畴；后者属于行政学研究范畴。在西方国家，特别是发达的民主政体国家，实践形式上责任政府形态的不同在本质上由本国的宪政制度决定，宪政制度下的责任政府关注的是人民主权的民主性，即政府对选民负责，为选民服务。而行政问责追求对行政权力的监督与制衡，其为了解决行政机关的权责关系问题。但二者却有相通之处，即二者都奉行有权必有责，有错必追究的法理[6].恰是这相通之处在二者之间架起了联系的桥梁。
就行政问责与责任政府之间的联系，我国学者也进行过一些探讨。这些探讨存在一致性，即责任政府为行政问责制的构建和完善提供了指导理念，而行政问责是责任政府的实践形式和保障机制。一方面，行政问责是责任政府构建的途径。责任政府的实现应以健全和完善的行政问责制的存在为前提。缺乏一套政府责任的保障机制，在“官本位”观念仍旧没有根除的现代社会，政府很难主动履行自身的行政责任。另一方面，责任政府不仅仅是一种政府模式，更是一种现代民主政治发展的价值取向。在这种价值取向的引导下，行政问责制的设计和构建才能在具体发的行政实践中践行对人民负责，为人民服务的精神理念。
2.1.3 行政问责制的概念界定和内涵
在我国学术界，对于行政问责有不同的表述，大陆的一些表述为“官员问责制”、“政府问责制”、“行政问责”、“行政问责制”、“行政问责机制”,而台湾则表述为“绩效问责”和“行政课责”,由此可以看出，我国学术界对于行政问责制这一概念的理解不统一。作为一个舶来品的“行政问责”,对于其概念的理解也应该追本溯源。
“行政问责制”一词由三个词素 ’行政‘、’问责‘、’制‘组成，大陆公共管理学界一般将其译为 “the system of administrative accountability”,概念中的 'system’对应‘制度',而不是’机制‘.国内公共管理学界很多人将其误认为’机制‘,造成这种理解偏差的原因有两个：一是行政问责制最为准确的表述为“行政问责制度”,我们习以为常地称之为“行政问责制”,结果将“制”理解为“机制”;二是在西方学术界“mechanism of accountability”比“system of accountability”的出现频率高，这导致我国在研究外国文献时将“问责”理解只是“问责机制”.另外，厘清“制度”与“机制”之间的关系对于理解这一概念也有帮助。机制是制度的机制，它从属于制度，是制度的一种实现形式，强调功能性和动态性。在我国，行政问责制度中的制度属于狭义的制度，是一种办事规程或行动准则。而在西方将侧重于将问责看作一种机制，其强调的是就某种消极行为的一种制度安排或关系，以及这种制度安排的操作方式。
西方的公共行政研究中，“accountability” 就像变色龙一样，是一个外涵不断延伸的复杂性用语，不同学者有不同的定义[7].从历史角度来讲，“accountability”一词并非新的词汇，其有悠久的历史蕴含。问责理念最早可以回溯到希腊的雅典城邦民主时代[8].而“accountability”一词本质上源于盎格鲁诺曼语并非盎格鲁-撒克逊语。
就语义上来讲，accountability 与 accounting 一词紧密相关。Melvin Dubnick 的研究中指出，现代政治哲学领域的问责概念可回溯到威廉一世统治时期的英格兰。1085 年威廉一世要求其领地内所有的财产所有者提供自己财产的清单，命人评估并登记在册后统一进行管理。在这之后，accountability 与 accounting 之间的语义关系逐渐疏远，到 20 世纪初，accountability 与政治行政紧密联系在一起，从财政管理和问责转为善治的一种象征--公共问责。
西方学术界对于“问责”的理解存在分歧，这种概念理解的不统一，某种程度影响了我国学术界对于行政问责概念的理解。归根结底，这源于“accountability”一词的本身特性。芬纳与弗雷德里克之争就涉及到对问责的讨论：芬纳侧重于来自外部的压力驱动责任内化；而弗雷德里克森侧重于责任的内生化。二者对于问责的理解恰恰也代表了他们所在的欧、美大陆对于问责概念界定的不同：在美国的学术界和政治话语中，倾向于将问责理解为一种规范性的概念，其是评价公共部门行为者的一系列行为准则；而在大西洋的彼岸，在欧洲大陆、英国及其宗属国，学者将问责看作是一种证明行为者行为合理性的一种社会关系或机制[9].Bovens 在其公开发表的文章中将两种倾向归纳为“作为一种德行的问责（accountability as a virtue）”和“作为一种机制的问责（accountability as a mechanism）”.Bovens 的归纳也证明了问责制的外延超出了机制的范畴，其应该是一种制度。另外，除了“问责”概念本身的二元性，“accountability”一词在其他语言中没有语义上的对应词，因此在语言转换中会出现语义的不对等，导致概念理解没有达成共识。这同时也解释了大陆与台湾的不同政治生态下，将“accountability”分别译为“问责”和“课责”的存在现实。
通过对于外文文献的分析，作者发现，随着行政环境日益复杂性和不确定性的加剧，当前将问责视为一种社会关系或机制的研究正在占据上风，这对在行政实践中具体实施行政问责的行政务实者意义颇大。
国外很多学者从类型学的角度来分析“问责”,这一视角的研究有助于我们理解概念本身。分类的依据标准不同，就会有不同的问责形式。表 2-1 是 Tom 通过梳理和总结相关研究成果，对问责的类型学进行的整理。从表中可以看出，问责类型的分类依据主要有：问责主体、问责客体、问责范围（内容）、问责程序等，而正是这些分类依据，共同构成了问责制度的构成要件。
另一种具有代表性的观点是从期望管理的角度来理解“问责”的概念。这一视角强调问责的适用性和动态性[11].这一研究视角并没有对行政问责的具体类型进行讨论，其深入的研究是在责任关系不断复杂化的公共行政环境中，问责关系呈现出的非线性态势，进而需要对基于委托-代理理论的责任关系进行管理，满足公共行政中多方的期望，由此问责关系成为期望管理中的重要组成部分。“西方行政改革浪潮中，一种具有动态性、涵盖多种形式的复合型问责体制逐渐形成，这种体制的关键核心在于处理不同责任关系之间的期望冲突，因此问责正在演变为一种期望管理。这种新的问责范式转向在某种程度上缓解了改革带来的’责任赤字（accountabilitydeficit）‘.”[12]
政府问责制这一表述中，“政府”指代狭义的政府，即行政机关，因此，行政问责制也可理解为政府问责制。但这又有可能会陷入另外一个误区：将政府问责制理解为西方国家的“administrative accountability”.在西方国家，administrativeaccountability 是以行政机关为问责主体的一种问责形式。行政一词有狭义和广义之分。本文中是指狭义的行政，属于公共行政学的研究范畴，其具有公共性质，与私人领域的行政活动存在本质区别。“行政”界定了行政问责中问责的对象：即行政机关在履行行政职能的过程中运用的行政权力和实施的行政行为。
厘清与行政问责制相关的各种表述有助我们正确认识行政问责制这一概念。当前，我国学术界对于行政问责制概念的界定多沿袭了“问责要素概定”论，即“它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范”.
这一界定方式拘囿于当前中国公共行政的研究视角，忽视了西方公共行政中公共问责（public accountability）的最新发展。
因在此本文中，行政问责制不仅是指特定的主体对各级政府及其公务人员承担的职责和义务的履行情况进行监督和审查，使其承担否定性后果的一种制度，同时也是对复杂公共行政权责关系中衍生出的非线性问责关系基于不同期望的双方一种管理制度。总之，行政问责制在本质上是一种对公共权力进行规制的制度以及对动态课责过程中主体之间、客体之间以及主客体之间呈现出的不同期望（或者说不同关系）进行管理的一种制度，这一制度的存在是一种现代民主治理和善政的标识。
2.2 基本理论
“在不同的历史时期，行政问责的目的和理论基础是不同的，因此也就存在本质性的区别。”行政问责制是西方民主政治发展的逻辑必然。现代民主宪政体制下的“主权在民”思想彻底剔除了封建时代大臣对君主负责的制度，政府的权力来源于公民，政府通过议会间接对人民负责。本文从民主政治理论、责任伦理理论、责任政府理论、新制度经济学理论来阐释行政问责制的理论基础。
2.2.1 民主政治理论
民主政治理论是行政问责制最为基本的理论渊源。问责思想由来已久，但是其真正成为一套完善的理论和运行制度是在经过民主政治理论的熏陶之后。近代民主政治的实现通过间接民主，在间接民主形式下通过社会契约建立起属于人民的政府，这是民主政治理论的实现逻辑。人民主权是民主政治的基本原则和核心理念，其基本含义是国家主权属于全体公民，政府的权力源自人民的授权，人民是国家权力的最终所有者，政府的任何权力都不得违反国家意志，必须接受公民的监督和控制。“人民主权说”本身蕴含了责任理念，即政府的权力应对人民负责，要接受人民主权的制约，这是为构建行政问责制提供了直接的理论依据。而社会契约论是近代民主政治和行政问责制的逻辑前提。社会契约论认为，政府权力来源于公民社会与政府之间的委托关系。在社会契约理论之下，人民过渡自己的部分权力给共同体--政府，这样政府就成为人民权利行使的代理人，政府行使权力的目的是维护公民意志，实现公共利益；政府若违背契约的原始目的，滥用公共权力谋取私利，那么政府就应当按照契约承担应有责任，政府的责任由此产生。由此可以看出社会契约提供了行政问责逻辑推理的依据，即政府责任的存在以社会契约为前提。
2.2.2 责任伦理理论
责任伦理理论是从伦理学的角度来阐释行政主体，即政府的行政机关及其公务人员对其行为过程以及行为结果负责的伦理诉求，是行政问责制的伦理审视，直接构成了行政问责制的道德基础。责任伦理与意图伦理是两个对立的概念，德国社会学家马克斯·韦伯对于这两种伦理准则作过深刻的阐述。所谓意图伦理简单地说是指只要有向善的行为的动机和意图，那么一切政治行为都是可以被认可的，只关心行为动机而不关注行为表现；而责任伦理，不但强调统治者的主观政治意图，更侧重对客观的政治行为和行为后果责任的担当。近代资产阶级民主政治建立以后，封建时期的主观意图伦理就逐渐地向责任伦理转变。伦理责任价值观主导下的政治生活不仅强调公共行政中行政行为的客观责任效果，还为行政问责制的设计和实施提供了伦理层面的精神支撑。这种伦理层面的精神支撑就成为了行政问责制的“灵魂”.
这种“灵魂”还为当代公民对政府的信任缺失提供了一种构建的路径，即加强政府的责任伦理建设，可以将公民的诉求内化为政府及其公务人员的内心德道驱动，增强他们的责任感，由此提升政府的公信力，进而获得公民的信任。
2.2.3 新制度经济学理论
新制度主义经济学将政府主体及其活动规律纳入到自己的研究范畴，使用经济学研究方法来解释并研究政治现象，为行政问责制提供了经济学的审视视角。公共选择理论提出的“经济人”假设分析公共行政中的公务人员，认为官僚的经济人属性是导致政府失灵的原因，官僚的经济人属性以个人私利最大化而不是公共利益为目标，成为政府责任缺失的根源。公共选择理论认为政府责任缺失的表现主要体现在：利益集团博弈下的公共决策失误；政府效率低下以及政治生活中被动或主动的“权力寻租”.因此，遏制政府责任缺失的现象，使得行政问责制成为必须构建的一套制度安排。代议制民主是委托-代理理论用来分析公共行政现象的前提条件，委托代理理论与国家和公民社会之间的社会契约逻辑形成存在一致性。在公民与政府的社会契约中，议会将公共权力授权给政府，由此在公民与政府之间建立起一种委托-代理关系。委托-代理关系中信息不对等导致两个问题：“道德风险”问题与“逆向选择”问责。为了解决委托-代理问题，行政问责制应运而生。
2.2.4 责任政府理论
责任政府理论是在特定的历史背景产生的一种政府理论，在经历过英国的责任内阁制政府之后，在美、德、法等国家的责任政府实践中得以创新和发展。责任政府的主题是促使执政机关的执政源于选民的授权，合乎选民的要求，接受选民的评判。由此可以看出责任政府追求的是一种有限的政府，政府追求公共利益，为公共提供高效的服务时不能随心所欲，其行为的自由裁量存在值域，归根结底，公共权力的行使必须对公共管理的最终所有者负责。当今世界各国都把构建责任政府作为本国公共行政改革与发展的目标之一，追求“民主、法治、透明、高效、响应性”作为责任政府的运行指向标。构建责任政府，实现政府责任离不开责任制度安排的保障，行政问责制成为责任政府构建的制度载体和必然选择。
2.3 本章小结
行政问责制是近现代民主政治发展的必然产物，有夯实的理论基础作支撑。本章通过厘清与行政问责制相关概念并汲取当前西方问责制前沿的最近研究成果，通过整合中西定义行政问责制的不同倾向，以此界定行政问责制的概念；而后详尽阐述了行政问责制的理论根基：民主政治理论、责任伦理理论、责任政府理论、新制度经济学理论。
