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【题目】甘肃省发展循环经济的政府激励政策探析
【绪论】循环经济建设中政府激励机制研究绪论
【第一章】循环经济发展中政府激励的基本理论
【第二章】甘肃促进循环经济的政府激励政策现状、问题及原因
【第三章】国外循环经济发展中政府实行激励政策对我国的启示
【第四章】甘肃省发展循环经济中政府实行激励政策的出路
【结语/参考文献】促进循环经济的政府政策研究结语与参考文献
第二章 甘肃省发展循环经济中政府实行激励政策的现状、问题及原因
一、甘肃省循环经济发展的政府激励政策现状概况
甘肃省以能源、原材料工业发展为主，产业多依赖能量和资源的利用。但甘肃省丰富的资源优势非但没有为经济和社会的发展奠定坚实基础，反而使得全省产业结构单一，过渡依赖资源，加上资源能量利用效率始终得不到提高，废弃物排放量远远超标等，导致甘肃省发展循环经济，建立环境友好型社会的任务十分沉重。另一方面，单一的产业结构、低水平的资源利用效率、各个产业之间没有形成良好的沟通配合机制，又使得甘肃省的经济发展效益一直不高。这种粗放的资源利用方式，造成的结果就是大量能源被白白消耗，很多资源没有得到充分利用，能耗物耗过高。甘肃省是全国第二批开展循环经济试点的省份，由于起步时间较早，发展循环经济的基础工作相对较扎实。
（一）法律和政府条例
甘肃省政府一直坚持大力发展循环经济。在积极推广实施国家相关法律法规外，政府经过长期的探索和经验积累，制定了一系列地方法规条例和办法来推进循环经济的快速发展，并已初具成效。
甘肃省政府针对生产、销售、回收各个环节都制定了促进循环经济发展的法律和规章办法，为各级管理部门的监管工作提供明确的指导依据，并对企业和公众在发展循环经济过程中的责任和义务加以明确。
1、保护生态平衡，遏制环境污染的方面
为了从总体上推进循环经济的发展，甘肃省政府在 2009 年实施了《甘肃省循环经济总体规划》①，它是我国首个通过国家批复的区域循环经济发展规划，规划包括七部分，分别对甘肃省的经济社会条件和发展状况，发展循环经济的必要性和相关工作基础，发展循环经济的指导思想、指导原则和最终实现目标，针对甘肃省各个行业发展循环经济的主要任务，需要重点关注的循环经济项目和支撑技术，甘肃省现有资源支撑能力及规划实施后的环境影响分析和保障措施等几个方面进行了详细说明。总体规划严格执行科学发展观和循环经济理念，积极转变发展模式，以创新体制，发展科技，积极调整经济结构为手段，以绿色发展、高效发展、跨越发展为目标。
2012 年甘肃省政府颁布了《甘肃省循环经济促进条例》①，对各级政府、企业和公众三个主体在发展循环经济过程中的权利和义务进行了总括性的规定。
2、节约能源，提高资源综合利用效率方面
《甘肃省资源综合利用条例》②规定要合理利用资源，提高资源综合利用效率。县级以上人民政府应当设立专项资金用于提高资源综合利用的效率，鼓励和扶持资源综合利用技术、工艺和产品的研究开发。各级政府要加强节能和资源综合利用的日常监察工作，督促企业生产的产品严格遵守国家标准、行业标准和地方标准等。
甘肃省各市政府还制定了节约用水条例，加强对水资源的管理和合理利用。2014年 6 月 21 日，甘肃省政府对《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》③进行了重新修订和发布，办法完善了相关审批程序，加强了甘肃省政府对水资源费的征收和使用管理与监督，对促进水资源的市场合理配置和产业结构优化调整有重要意义。
3、减少废弃物排放，促进再生资源利用方面
为了体现循环经济的再利用和资源化原则，甘肃省政府非常重视对废弃物排放量的控制和资源的循环利用，出台了许多相关法规和办法。
《甘肃省再生资源回收综合利用办法》提出要建设再生资源交易市场并发展拆解中心、综合利用基地，形成再生资源回收、分类再使用、再生利用联动发展的产业链。④《甘肃省废旧农膜回收利用条例》鼓励在乡镇建立废旧农膜回收站点，并结合地膜补贴开展“交旧领新”或“以旧换新”工作，并对废旧农膜回收加工的企业建设项目给予贴息和相应的税收支持。⑤针对全省出现的食用类、保健类和护肤化妆类等商品的过度包装行为，甘肃省政府正在制定《甘肃省商品包装管理办法》，办法提出“反对过度包装”的理念，要求相关部门加强监督和检查消费市场上存在的“小商品大包装”、貌似“买珠”实则“买椟”等现象，严禁生产企业为了变相提高价格、牟取暴利而对产品进行奢华包装，减少商品包装中的资源消耗的同时也起到保护消费者和公众的合法权益。
4、推动消费模式转变，引导消费者的绿色行为方面
甘肃省政府制定了《甘肃省促进政府绿色采购及居民绿色消费实施办法》，带头实施绿色采购。办法规定政府采购一旦涉及节能环保和自主创新产品和服务的，必须以国家财政部联合相关部门发布的节能环保和自主创新产品政府采购清单为参照进行执行。对列入政府采购清单的产品，必须优先采购。
法律法规的颁布虽然对发展循环经济起到一定的规范约束作用，但对调动主体积极性方面的作用明显不足，因此甘肃省政府还制定了多方面的激励政策来保障循环经济的顺利发展。
（二）政府投融资政策
甘肃省政府不断加大对发展循环经济企业的投资力度。各级政府对重大项目的投资，单独区分发展循环经济项目计划，政府对循环经济重大项目和相关技术研究开发、产业化示范项目，给予直接进行投资、增加资本金注入、加大财政补助款项、提供贷款贴息等投融资方式支持。
甘肃省政府综合考察产业发展和资源能源情况，制定了全省 2011 年至 2015 年的政府融资计划。政府详细分析了甘肃省循环经济主导产业链、产业园区和社会循环三个层面的投融资需求和供给，加大加强政府投资引导作用，刺激社会资金参与循环经济项目的建设，创新引入各种投融资形式，开拓建设以政府财政性支出为主导，金融机构和其他各种市场化主体融资资金为补充的投融资格局。
根据甘肃省循环经济总体规划，现已确定的发展循环经济的重点项目有 72 个，按照循环经济的 3R 原则进行细分管理。在项目的建立过程中，总投资共 2133 亿元，甘肃省政府通过分年度将国家支持资金用于项目发展的方式，使政府投资占项目投资的比例达到 20%左右。这类项目的实施对甘肃省的资源综合利用、节能减排、节水等方面的作用十分显着，为甘肃省发展循环经济提供了有力的支撑和保障。
另外，政府还以各种不同形式增加甘肃省各界与国际间的学习与交流机会，拓展引入国际援助渠道，吸引国际资金，寻求国际先进技术援助及优惠贷款来支持甘肃省循环经济的发展。甘肃省政府规定在实施投融资政策时，对废弃物循环利用生产再生产品的项目，在同等条件下要优先考虑。
（三）财政补助政策
甘肃省政府财政拨款设立专项资金用以促进循环经济的发展，区分不同情况对循环经济试点企业采取拨付项目经费、弥补部分亏损、补贴贷款利息等政策，以达到政策的最大激励效果。2011 年起，甘肃省政府进一步增加与循环经济相关的各种专项资金的投入和使用，各项资金专门用于在全省开展节能减排、清洁生产、淘汰落后产能和可再生能源发展等工作。
甘肃省财政和环保部门为了促进循环经济的发展，还对循环经济类项目优先安排排污费项目补助资金。在推进甘肃省循环经济发展项目、相关技术设备研究和新能源产品开发方面，甘肃省政府采取在项目早期即拨付经费，对项目和研发进行补贴的政策，以求加快企业循环经济类项目的开发。甘肃省政府还增加科研和实验经费，对废弃物再生利用、资源化的技术设备开发和工艺改造等进行补助，提升再生资源利用的效率。对使用清洁能源技术进行生产、经营的企业，政府财政部门对该设备投资款实施补贴政策，以鼓励企业购买和使用相关技术设备。
（四）价格和收费政策
为了更好地利用市场机制在配置资源时的基础性作用，甘肃省政府逐步提高城市污水处理费征收标准，将再生水价格确定在合理范围，提高水资源循环利用效率，推进中水回用。
对社区居民的生活用水，实施阶梯式水价制度和分质定价制度。甘肃省政府还加大推进峰谷电价力度，并加快推进差别电价政策，对已被淘汰或限制的项目和高耗能、低效率企业收取高电价，严格实行差别电价。
甘肃省政府引入市场机制，改善排污许可证制度①。制度对传统的环境管理方式进行了全面颠覆，政府不再只把关注点放在污染物的排放上，而是更关注对排污者的管理和监督，加强排放污染企业的责任意识。
（五）税收优惠政策
我国在发展循环经济的初期就设置了促进环境保护、节能减排和技术开发等相关的税收优惠政策，甘肃省相关管理部门在执行这些优惠政策上一直不余遗力，起着带头示范作用。对西部地区从事符合国家规定的循环经济类产业项目的企业，甘肃省政府允许其享受西部大开发税收优惠政策，减免部分企业所得税的缴纳，以扩大发展循环经济的地域范围，引导企业加大投资方向。
甘肃省政府积极贯彻循环经济理念，重点支持开发高新技术，对拥有国家自主知识产权，取得认定证书的高新技术企业，其企业所得税按照 15%的税率征收，以此降低企业成本，增强企业市场竞争力。政府为了调动社会资金参与投资环境保护项目，实施“三免三减半”的政策对节能环保项目所得征收企业所得税。
为鼓励企业综合利用各种资源，提高物质资源的综合利用效率，凡企业使用属于国家规定范围内的资源作为原材料，且产品符合相关国家和行业标准的，政府税收部门在征税时，该企业产品所得收入都减按 90%计入企业所得税应纳税所得额。甘肃省政府还鼓励企业购买和使用环保节能等设备。自 2009 年起，对环保专用设备的投资额不再包含增值税进项税额，允许缴纳增值税时将其抵扣；而且该类设备投资额的 10%可以抵免该企业当期企业所得税的应纳所得税额。
为了保护资源合理利用、限制资源过度开采，政府对稀缺自然资源征收资源税。现已开征资源税的资源包括原油、天然气、煤炭，另外部分矿产资源和盐也须缴纳资源税。
政府支持企业从事技术研发和创新，允许企业合理选择方式对研发费用加计扣除，以减少企业所得税的应纳税所得额，提高企业投资者利润，即企业为开发新技术、新产品、新工艺支付的研究开发费用，最终未形成无形资产的，在按照实际发生额扣除的基础上，再加计 50%;最终形成无形资产并实际使用的，按照无形资产开发成本的 150%,在未来使用期内平均摊销。另外，政府在消费税和车辆购置税等税收政策上，均体现了对节能降耗，提高资源利用效率产品的优惠倾向。
（六）政府绿色采购政策
甘肃省政府制定了绿色采购政策，将有利于节约资源、提高资源综合利用效率的产品列入政府采购目录。
政府带头采购绿色健康环保产品，降低包装物污染和避免一次性产品的使用，倡导和支持公众的绿色消费，在全社会创造节俭、环保、健康的生活和消费理念。甘肃省政府有关部门还努力提升采购服务水平，为循环经济类企业参与政府采购活动提供优惠和便利。政府规定凡企业生产和经营节能环保型产品，且产品包含在政府采购目录的，各级政府在进行采购时应对其减免收取采购文件工本费；委托社会中介机构代理政府采购的，当项目采购金额超过 100 万元时，减半收取超出部分的代理服务费，以此降低生产企业和销售企业的成本，减少其负担。企业生产和经营节能环保产品的，在符合国家有关规定的范围内，政府适当放宽对注册资金、生产业绩等方面的标准和条件，支持更多循环经济类企业进入政府采购市场。
（七）其他政策和制度
甘肃省政府还支持企业循环利用资源，鼓励形成资源再生利用的生产环境。废弃物排放单位要尽可能地向下游利用单位提供便利的条件，降低利用单位的企业成本。对未曾经过加工处理的废弃物，政府不允许其向利用单位获得任何使用费用；废弃物在经过排放单位加工处理后，可按照相关原则，双方共同商议，依据利用单位所获效益的大小，确定排放单位应该收取的费用。
为了进一步健全废弃物回收制度，逐渐明确生产企业和消费者在废弃物回收利用方面的责任，政府规定生产企业负责对自己产生的工业废弃物和产品包装物进行回收处理；建设和施工单位负责对项目结束后产生的建筑废弃物进行回收处理；当地政府负责居民生活污水、垃圾的排放安排和回收处理，集中对污染排放单位和居民收取适当的处理费用。
另外，甘肃省政府大力推行饮料罐、干电池、包装材料使用后回收处理押金返还制度，尤其是在省内循环经济试点城市开展实施，以此达到废弃物有效回收、安全处理和妥善存放的目的，督促企业生产者和公众消费者共同负起保护环境的责任。
二、甘肃省政府在实行激励政策时存在的问题
（一）政府投融资力度不够，能力不强
国际上普遍认为，当投入环境保护的资金占当年总 GDP 的 1%-1.5%时，环境污染继续恶化的趋势可以得到部分控制；如果比例增加到 2%-3%,则基本可以改善环境质量。而我国在“九五”前投入比例仅在 0.8%左右；在“九五”期间投入比例不足 1%;“十五”期间，比例增加到 1.2%左右。可见，我国长时间内对发展循环经济的严峻形势没有充分的认识和重视，生态环境的恶化长期得不到有效遏制。
甘肃省政府近几年加大了对循环经济类项目的投资，但是投资力度仍显不足，投资的重点也主要是资源终端类产品，缺少对预防污染和技术开发项目的投资。政府的投资方式多为直接投资或财政拨款补助，没有充分引入市场机制，对社会资金的融资能力不强，投资形式单一，无法将政府资金的引导、扶持作用有效地发挥出来。
（二）相关法律、政策体系尚不完善
1、循环经济政策涉及的领域不够广泛，尚有许多空白需要填补
在当前市场经济的环境下，如果政府不加快完善和补充现有的政策漏洞，不出台相应领域的法律和制度来约束企业和公众的行为，那么循环经济的发展目标将无法达成。
例如资源税的调整对象是各种资源，包括原油、天然气、煤炭等七大税目，但是范围过窄，那些必须加以保护的资源没有列入征收范围，如水、森林、土地、海洋等。而且，资源税只是单一地针对开采环节，而对开采以后的利用和造成的污染处理问题却没有起到相应激励效果。此外，甘肃省现阶段虽然有一些关于环境保护、预防污染和综合治理的规定，但无法体现经济、环境、社会三位一体的思想。
2、相关政策、制度的修改工作跟不上进度
由于循环经济与传统经济理念的根本性不同，各级政府对循环经济的认识还不够全面和深入。循环经济相关政策和制度的改进跟不上形势，反映在税收政策上特别明显。
甘肃省近几年重点扶持环境保护、节能节水企业，体现在政策上除了大量投资、引导，还包括企业所得税的优惠。但优惠的期限偏短，力度偏小，税法规定自符合条件的项目取得第一笔生产经营收入的当年起，免征前三年企业所得税，之后还可享受连续三年企业所得税减半征收的优惠。“三免三减半”的优惠政策虽然有利于降低成本，增加企业经济效益，并调动企业实施环保项目的积极性，但这一规定往往与循环利用企业的运营周期不相符，因为循环利用企业从正式投产到初具规模再到逐步产生效益常常需要更长时间，日常的维持成本也比其他企业更高，优惠期一过，企业不再享受税收减免，成本的大幅提高将使得循环利用企业在竞争中处于劣势，不利于循环利用企业的维持，致使企业最终不得不采取放弃行为。
自 1984 年开征资源税以来，煤炭资源税一直实行从量定额计征方式，这种计税方式与资源的利用价格不同步，调节机制不灵活。同时，煤炭企业除了缴纳煤炭资源税外还需缴纳一些收费基金，两者的内容和方式基本重叠，造成税收的约束作用被收费分摊或取代的问题，也导致了对煤炭企业的重复征收。2014 年，《深化财税体制改革总体方案》①得到正式通过，方案加快了煤炭资源税计征方式的改革和完善，并将清理收费基金作为一项重要工作内容。这一措施有利于改善煤炭资源产品价格不合理的现象，完善煤炭定价机制，促进煤炭资源合理开采利用。现在安徽、河南、河北、辽宁、湖南、广西、山东、贵州等部分省区的煤炭资源税从价计征税率已获批准并正式施行，但甘肃省作为典型的资源依赖省份，政府对于煤炭资源税的改革措施还没有贯彻执行，将不利于推动全省经济发展方式向循环经济的转变。
政府制定排污许可证制度的初衷是使企业排放和环境质量达标，但在制度的实际执行过程中，政府过于强调总量的减少而忽略了对质量的保证，造成企业只控制污染排放量而对排放的不达标污染不进行合理处理的结果，使环境污染问题依然得不到根本性解决。另外排污许可证制度对于接受管理的群体指向模糊，“重点排污单位”描述不清，政府应该尽快将有排污行为的其他主体一一纳入接受管理的范围。
3、激励和约束政策缺乏有效性，难以调动企业和公众的积极性
为了把外部成本内部化，发达国家都制定了严格的激励和约束政策。而我国发展循环经济的经验尚浅，政府在考核和衡量国民经济时，还没有彻底抛弃以往传统经济模式的发展观和价值观，国民经济核算体系、财政金融体系等基本经济和产业政策仍受限于旧时单向的经济模式，这些严重阻碍了政府对循环经济发展的推动和激励。在实际执行中，由于市场经济主体追求自身利益最大化的内在特征，如果没有形成有效的激励手段和惩罚手段，企业和公众参与循环经济发展的积极性无法得到充分调动，政策实施将流于形式，从而制约循环经济的发展。
在价格与收费政策方面，甘肃省政府虽然制定了相关污染排放政策，并实行了排污许可证制度，但是企业支付的废弃物排放和污染费远远低于清洁治理费用，使得环境损害的外部成本不能有效地被内部化。因此企业利用环保设施循环生产的效应不能显现，成本难以收回，最终使得这些环保设施得不到启动。
在税收政策方面，政府虽然对企业购置环保专项设备给予优惠政策，允许设备投资额的 10%从企业当年的企业所得税应纳所得税额中抵免，但是对优惠条件不加限制，容易造成企业为了减税而只购买不使用的不良现象。另外，甘肃省政府促进循环经济发展方面的税收优惠政策过于分散，协同效应差，没有形成统一体系，相互之间无法配合，整体效应不高，弱化了税收在促进循环经济发展方面的作用。
（三）政府对循环经济的宣传不够，公众参与度不高
意识形态具有制度性作用，在一定程度上可以替代政策法规，极大地影响着制度创新的走向和发展，并能降低政府因为强制执行法律及其他制度法规而产生的费用。甘肃省政府对发展循环经济的宣传和教育力度不够，使得企业和公众对循环经济的内涵、理念、要求等不熟悉、不理解，参与保护环境、减少废弃物污染的自觉性不高。
政府没有充分发挥大众媒体的宣传作用，相关的信息发布平台较少，对国家法规、条例和各项政策的解读不完善，对循环经济相关产业的信息公告不及时。政府部门和公众的沟通机制还没有建立起来，公众的意见建议不能有效反馈给相关部门，对在全社会营造积极促进循环经济发展的氛围造成阻碍。
（四）缺乏相关部门管理监督机制
现阶段，甘肃省还没有建立起全面的循环经济管理监督机制，各级政府部门的业绩考核制度没有纳入环境保护职责，对环境污染、生态恶化问题的责任分摊不到位，不细致。对企业和公众反馈的问题不能及时上报到责任部门并有效予以确认和处理。如此，不利于从政府管理部门内部加强对发展循环经济的重视程度。
这些不足和缺陷都对循环经济的发展造成不同程度的阻碍，政府要想借助自身的优势和地位，在发展循环经济的过程中体现自己的激励职能，调动企业和公众的积极性，最终推动经济发展向循环经济模式转变，以上这些问题亟待解决。
