农地整治过程中农民权益诉求研究绪论

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　　【题目】农地整治项目区的农民诉求探析
　　【第一章】农地整治过程中农民权益诉求研究绪论
　　【第二章】农地整治背景下农民权益诉求理论基础
　　【第三章】农地整治中农民权益诉求描述性分析
　　【第四章】农地整治运动中农民权益诉求的计量分析
　　【结论/参考文献】农地治理中农民权益保护研究结论与参考文献
　　
　　 1绪论
　　
　　1.1研究背景与意义
　　
　　1.1.1研究背景
　　
　　耕地作为农业生产的载体，不仅是国家粮食安全的重要保证，也是保护生态环境和促进新农村建设的物质基础（蔡玉梅等，2007）。近年来，国家社会经济快速、稳定发展，建设用地的需求量不断增加，造成大量耕地被建设占用。在这种背景下，迫于严峻的耕地保护压力，国家开始实施农地整治政策（吴诗嫚，2014）。农地整治在提升耕地质量、增加耕地面积、改善生态环境、提高农民收入等方面做出了重大贡献（谢雪群，2013）。
　　
　　虽然农地整治取得了巨大成就，但是目前仍然存在以下问题：（1）一些地方政府及相关部门为了追求自身利益，“路边工程”、“亮点工程”已成标配，对农民群众认为急需建设的工程不管不问（谢雪群，2013）；（2）一些农地整治项目规划设计方案不符合当地实际，设计变更频繁发生（渠霓，2006;胡小芳，2008）；（3）一些施工单位在农地整治项目中偷工减料，不按施工标准施工，造成工程质量不合格，频现“豆腐渣工程”（熊衍仁，2011）；（4）农地整治项目普遍存在“重前期建设、忽视后期管护”的现象，已经严重影响农地整治项目工程设施长期、有效地发挥作用（汪文雄等，2010;吴九兴等，2014）。
　　
　　造成上述问题出现的原因有很多，其中，农民在农地整治项目中的主体地位被忽略、农民权益诉求得不到尊重、农民话语权缺失是主要的原因（文枫，2009;谢雪群等，2014）。因此，在农地整治过程中迫切需要尊重农民的主体地位，提高农民的话语权，保障农民权益诉求，真正维护农民权益。
　　
　　国家一直高度重视农地整治过程中农民权益保护问题，并且出台了一系列的规章制度。《土地开发整理若干意见》（国发〔2003〕363号文件）中提出：“尊重土地权利人意愿，编制和落实土地权属调整方案。土地开发整理前，土地权属调整必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，签订协议”.《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》（国土资发〔2005〕29号）强调农地整治，要维护农民权益，严禁脱离实际的“形象工程”和随意变更设计行为。《关于适应新形势切实搞好土地开发整理有关工作的通知》（国土资发〔2006〕217号）要求各地适应中国经济社会发展的新形势，从“把握方向、尊重民意、严格管理、健全机制”四个方面，充分发挥土地开发整理工作的综合功能。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）要求，项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认；涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村农地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）要求，城乡建设用地增减挂钩试点应“以切实维护农民权益为出发点和落脚点。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权”.《全国农地整治规划（2011-2015年）》（国土资发〔2012〕55号）要求，农地整治应坚持“维护农民合法权益，切实做到整治前农民自愿、整治中农民参与、整治后农民满意”的原则。2013年中央1号文件要求：“坚持党和政府主导，依法维护、统筹兼顾广大农民群众多种利益，畅通和规范诉求表达、利益协调、权益保护渠道，加强农村信访工作，引导群众依法理性维护自身合法权益”.2014年中央1号文件要求：“各级党政干部要真正了解农民群众的诉求和期盼，真心实意解决农民群众生产生活中的实际问题”.2015年中央1号文件要求：“有序推进村庄整治，切实防止违背农民意愿大规模撤并村庄、大拆大建”.
　　
　　近年来，学术界开始关注农地整治过程中的农民权益诉求问题（谢雪群，2013;谢雪群等，2014;吴九兴等，2014;吴诗嫚，2014）。但是，现有文献主要关注农地整治中农民的经济权益诉求，对农地整治中农民的政治权益、社会文化权益和生态环境权益诉求的研究较少。因此，本文拟从经济、政治、社会文化和生态环境四个方面阐述农地整治过程中农民权益诉求，为促进农地整治项目合理发展，提高农地整治项目质量，保护农民合法权益提供决策依据。
　　
　　1.1.2研究意义
　　
　　目前，农地整治项目农民参与权得不到保障，农民权益诉求得不到实现，不仅损害了农民权益，而且影响农地整治项目的顺利实施。本文首先阐述了农地整治过程中农民经济、政治、社会文化及生态环境权益诉求的内容，其次运用模糊综合评判法测算了农地整治过程中农民权益诉求的实现程度，最后运用障碍度模型揭示了影响农民权益诉求实现程度的障碍因子，为维护农地整治过程中农民合法权益、促进农地整治项目的顺利实施提供科学依据。
　　
　　1.2国内外研究进展
　　
　　1.2.1关于农民权益保护的研究进展
　　
　　（1）国外关于农民权益保护的研究进展
　　
　　目前，国外学者对农民权益保护的研究主要集中在发展中国家。Stephen R（2005）等通过对发展中国家农村土地市场的研究，发现发展中国家的土地产权形态多为共同产权，且土地市场运行存在信息不对称、政府干预过度、信用体系脆弱等问题。Deininger（2009）对印度的土地买卖与土地租赁市场进行了深入研究，发现印度的土地市场是限制性最强和最无组织性的市场，土地交易成本高；土地买卖制度安排限制了土地资源的配置效率，而土地租赁制度安排则保护了出租者和承租者的利益。
　　
　　（2）国内关于农民权益保护的研究
　　
　　从农民权益保护的意义来看，曹艳（2006）认为农民权益保护体现了“三个代表”和“科学发展观”的重要思想，是实现国家长治久安的基本要求和重要保证。邹晓红（2011）认为，保护农民权益既能促进国家社会经济又快又好又稳发展，又能维护人民民主专政，保证国家的长治久安。胡乐明（2012）认为，保护农民权益不仅是建设社会主义和谐社会的基本要求，而且是建设社会主体新农村及新型城镇化的现实任务。
　　
　　从农民权益缺失的表现来看，纪昌品（2006）认为，目前农地在产权、流转、征收等方面的缺陷是农民权益缺失的原因，政府过多的干预造成农民土地处置权和收益权的不完整。李绍杰（2010）认为，农民认识上的局限性、小农意识以及对外在侵害一味忍耐的习惯，是农民权益缺失的主观因素。宫敏燕（2011）认为农民权益的缺失主要存在于农民土地权益、农民社会文化权益及农民参与民主决策、民主管理、民主监督权益三个方面。李伟、刘磊、李长健（2013）等认为农民权益的缺失主要集中在农民政治权益、农民经济权益及农民生态环境权益等方面。
　　
　　从农民权益保护的路径、模式和措施等方面看，袁金辉（2010）认为要保护农民权益，必须构建农民利益诉求新平台，疏通农民利益诉求渠道，建立健全利益表达机制。胡乐明（2012）认为在国外发达国家，法律和法院是公民包括农民维护自身权益的主渠道，而在国内，通过法律渠道维护自身权益却是中国农民不得已的最终选择。要更好的保护农民权益，必须建立健全相关法律体系及监督机制，让农民权益受到重视的同时，做到保护农民权益落到实处，农民维护自身权益有法可依，使农民运用法律渠道维护自身权益成为一种常态。李玲玲（2013）等认为新农村建设与农民权益保护相结合是保护农民权益的一种创新，通过分析新农村建设对保护农民权益是否有效，来判定新农村建设对保护农民权益的作用，以此建立起新农村建设中保护农民权益的有效模式。
　　
　　1.2.2关于农地整治过程中农民权益的研究进展
　　
　　（1）国外农地整治过程中农民权益的研究
　　
　　关于国外农地整治过程中农民权益的研究主要集中在公众参与方面，其中日本、俄罗斯较为典型。
　　
　　日本的农地整治一般是自筹资金，具有很高的公众参与度。日本在进行农地整治前，由农地整治区域中各村的村民代表和知道人员组成的委员会对规划方案，土地权属和地块调整方案的进行讨论和表决，经过委员会2/3以上成员同意后，农地整治工程才开始实施。个人如果要参加土地改良，要提出申请，在获得同一地区2/3以上参加者同意后方可获得参加土地改良的资格（王郁，2009）。日本颁布了很多农地整治相关的法律，这些法律有效的促进了农地整治工作的开展，同时为公众的参与提供了法律保障（袁中友和杜继风，2012）。
　　
　　俄罗斯《土地基本法》第118条规定，农地整治设计在土地所有者、土地使用者、土地占有者和承租者参与下编制，按照规定程序批准后，到现场使用统一的标记标出田块的界线。在进行农地整治时，对于农地整治相关利益个人和法人，及时通报农地整治工作的内容、形式和效果，并注意维护参加人的权益，确保所进行工作的公开性。在编制、审批和协调农地整治文据时，要充分考虑公众的意见。当工作涉及大部分居民利益时，则须通过公众媒体广而告之（王邻梦，1997）。
　　
　　（2）国内农地整治过程中农民权益的研究
　　
　　随着我国农地整治规模的不断扩大，农地整治问题逐渐出现，国内学者开始关注农地整治过程中农民权益问题。
　　
　　关于农地整治过程中农民权益概念的研究。李庆强（2011）认为，农地整治中农民权益贯穿了农地整治项目的可行性研究阶段、规划设计阶段、施工建设阶段、竣工验收阶段及后期管护阶段等，具体表现为农民享有知情权、参与权、监督权、管理权等。吴志刚（2012）对农民土地权益的概念进行了界定，他认为农民土地权益主要包括两个方面的内容：一是农民土地权益中的实体权益；二是农民土地权益中的程序权益。农民土地权益中的实体权益主要包括农民在土地中的经济权益、政治权益、社会权益和文化权益。农民土地权益中的程序权益是指因保障农民土地实体权益而自然延伸出来的权益。
　　
　　关于农地整治过程中农民权益受损表现的研究。郭金辉（2009）认为部分地方政府及相关部门，在经济利益与政治利益的推动下，违反法律法规，互相勾结，既没有按照农民利益诉求进行规划设计，又无人监督施工，竣工验收只流于形式，严重损害了农民的利益。熊衍仁（2011）认为农地整治项目施工单位为了经济利益最大化，不按照规划设计和施工标准进行施工，造成工程数量与规划设计数量不相符，工程质量不达标，农地整治项目“豆腐渣工程”频现，不仅不能发挥农地整治项目的作用，反而使农业生产更加困难，农民利益受到极大损害。贺鲲鹏和吕红娇（2011）认为一些地方政府及相关部门为了地方财政收入或自身政绩，在农地整治过程中违反相关法律法规，在违背农民意愿的前提下大拆大建，以“城乡建设用地增减挂钩”为藉口，逼迫农民“上楼”,造成大量耕地被占用，不仅损害了农民的利益也损害了国家的利益。李斯敏和臧俊梅（2014）认为近年来随着农地整治事业不断发展，农地整治项目也出现了一系列问题，比如农民没有话语权，参与程度较低、项目规划设计不合理，违背农民意愿、项目工程质量不合格，影响农业生产、农民经济利益受损无补偿等，损害了农民的切身利益。
　　
　　关于农地整治过程中农民权益受损原因的研究。高向军（2011）认我国为农地整治项目由政府主导至上而下发展。农地整治项目位置选择随意性过大，可行性研究阶段流于形式，部分农地整治项目甚至没进行可行性研究就进行规划设计；农民参与农地整治项目规划设计程度低，导致规划设计方案不合理；农地整治项目施工过程中施工单位为了自身利益造成设计变更频繁；农地整治项目竣工验收阶段政府及相关部门权利较大；农地整治项目完成后无权属调整或权属调整方案不合理，这些都损害着农民的权益。张俊凤和刘友兆（2013）认为我国农地整治工作起步较晚，其相关法律法规体系尚未完善，一些地方政府及相关部门不具备长远发展眼光，未能全面认识农地整治的功能及目标，造成目前农地整治项目仍在片面追求增加耕地数量，忽视了农地整治中保护农民权益对建设社会主义新农村建设及建设社会主义和谐社会的推动作用。杨阳（2013）认为农地整治过程中农民权益受损是因为我国法律体系不健全，城乡二元体制结构造成的；尽管国家发布了一系列关于如何保护农民权益的相关政策，但政策不具备法律的普遍约束力和强制力，政策不能完全取代法律上的保护，只有把保护农民政策上升为国家法律才能真正的维护农民的权益。余忠萍和张元珺（2013）认为农地整治中宅基地置换的补偿机制不合理，农地整治中农民权益诉求渠道不畅通，农地整治中财务公开不到位，农地整治项目监督机制不完善等原因造成了农民权益受损。
　　
　　关于农地整治过程中农民权益保护对策的研究。贺鲲鹏和吕红娇（2011）认为地方政府应该树立正确的政绩观，科学推进土地整治工作，对干部进行法制教育，提高干部依法执政的自觉性和主动性，完善决策机制，提高农民参与度，切实保证农民的需求和利益。张俊凤和刘友兆（2013）认为国家应完善农地整治数据库，为研究及创新提供依据；同时要健全农地整治公众参与机制，并且要构建国家农地整治风险管理体系。余忠萍和张元珺（2013）认为国家应创新完善城乡一体化的社会保障制度，建立农村法律援助和农民利益表达机制，进一步加大村级财务公开制度。李斯敏和臧俊梅（2014）认为要建立健全的法律机制，为保障农民权益提供法理依据；建立科学的政绩考核机制，促进地方政府正确运用农地整治政策。
　　
　　1.2.3关于农民利益诉求的研究进展
　　
　　（1）国外关于弱势群体利益诉求的研究进展
　　
　　国外关于弱势群体利益诉求的研究主要集中在利益表达机制方面。西方利益诉求渠道主要分为合法性渠道和强制性渠道两种，其中合法性渠道包括精英人物代理、大众传播工具和政党、立法机构、抗议示威；强制性的表达渠道包括罢工和阻挠、暴乱以及极端的政治恐怖策略等（戴维，1999）。在欧美等发达国家，弱势群体普遍成立了自己的组织，即利益集团，工人有工会，农民有农民的组织，他们的利益诉求主要是由集体谈判来进行的。集体谈判是工会或工人组织与雇主进行的就其工人的工资和就业环境及条件所进行的谈判的过程（Paul,2003）。Flangan（ 2007）指出欧洲国家的工会在不同层次谈判过程中，减少了对增长工资的要求，更多提出的是同工同酬的社会政策要求。
　　
　　（2）国内关于弱势群体利益诉求的研究进展
　　
　　国内学者对研究弱势群体利益诉求研究成果显着。王金红等（2007）认为农民工弱势群体通常通过制度外的利益表达渠道来维护自身的权益，制度内的利益表达渠道认同感不强且作用程度不大。宁骚（2007）通过分析了城市拆迁中弱势群体利益诉求表达受阻的困境，认为城市拆迁中弱势群体利益表达的困境是没有有效合理的利益表达平台，必须构建合理的利益表达渠道来保护城市拆迁中弱势群体的权益。王文祥（2009）则从社会治理、利益相关者的角度为出发点，对弱势群体利益诉求表达出现困境的原因从政府、社会和利益表达者等角度了深入探讨。
　　
　　部分学者对农民弱势群体的利益诉求进行研究。黄廷安（2006）认为农民利益诉求表达方式是动态的、呈辐射状的、多方面的。杨正喜等（2006）认为我国当前处于处于社会主义初级阶段，法律体系仍不完善，各种机制仍不健全，尤其是在城乡二元治理结构下保护农民权益更无保障，农民存在利益诉求时没有畅通的利益表达平台，通过制度外的利益表达平台维护自身合法权益更是难上加难。王世超（2010）认为当前我国虽然已经初步建立了种类繁多的利益表达制度，但是，要通过这些制度化途径实现农民的利益诉求，存在诸多社会问题。蒋国河（2010）提出，在深化农村改革的新时期，必须以保护农民财产权益为出发点不动摇，进一步疏通有效农民利益表达渠道，建立健全农民利益表达机制，这样农村改革才会有巨大的动力。
　　
　　目前，学术界关注农村土地整治过程中的农民利益诉求问题较少。其中，吴九兴（2012）、谢雪群（2013）在对农地整治项目利益相关者及其利益诉求分析的基础上，对农地整治项目农民利益表达机制进行了重构。吴诗嫚（2014）在对农地整治中利益相关者利益诉求分析的基础上，揭示了目前农地整治过程中的利益矛盾及原因，构建了农地整治项目每个阶段的利益协调机制。
　　
　　1.2.4文献评述
　　
　　目前，学术界对农民权益保护、农地整治中农民权益、农民利益诉求的研究较多，对农地整治过程中农民利益诉求的研究较少。现有的关于农地整治过程中农民利益诉求的研究主要集中在农民利益表达现状、未来利益表达机制构建上。在农地整治中农民利益诉求方面，现有文献主要关注农民的经济利益诉求，对农民的政治利益、社会文化利益和生态环境利益诉求研究较少。近年来，随着社会经济的不断发展，农地整治的内涵和外延不断拓展。目前，在农地整治项目运行过程中，农民不仅关心自身的经济利益，而且关心自身的政治利益、社会文化利益和生态环境利益。只有充分了解农地整治过程中农民各方面的权益诉求，才能得到农民满意的农地整治项目，才能充分保障农民各方面的权益。
　　
　　1.3研究内容、方法与技术路线
　　
　　1.3.1研究内容
　　
　　（1）农地整治过程中农民权益诉求现状分析。通过农户问卷调查法分析农地整治过程中农民经济权益诉求、政治权益诉求、社会文化权益诉求、生态环境权益诉求的内容、重要程度。
　　
　　（2）农地整治过程中农民权益诉求实现程度及障碍度分析。运用模糊综合评判法对农地整治过程中农民权益诉求的实现程度进行测算，并采用障碍度模型对影响农地整治过程中农民权益诉求实现的障碍因子进行分析。
　　
　　1.3.2研究方法
　　
　　（1）文献研究法。通过对国内外有关农民权益保护、农地整治过程中农民权益及其诉求的研究文献进行总结，并以需求层次理论、利益相关者理论为指导，构建本文的研究框架，选择合适的研究方法。
　　
　　（2）问卷调查法。根据研究内容，编制初始的问卷调查表格，并在预调查的基础上，对初始的问卷调查表格进行修改完善；最后选取湖南省和湖北省共10个县（区）农地整治项目区进行正式调查。正式调查采用随机抽样的方法，进行访谈式入户调查，搜集第一手资料，为本文的研究提供基础数据资料。
　　
　　（3）定性与定量相结合的方法。本文首先对农地整治过程中农民权益诉求的重要程度、农民对农地整治项目实施对解决农民权益诉求的满意程度进行定性分析；然后，运用模糊综合评判法对农地整治中农民权益诉求的实现程度进行测度，运用障碍度模型对影响农民权益诉求实现的障碍因子进行分析。
　　
　　1.3.3技术路线
　　 　　
　　1.4创新点
　　
　　（1）本文从经济、政治、社会文化、生态环境四个方面界定了农地整治过程中农民权益的概念，并构建了农地整治过程中农民权益诉求的衡量指标体系，对推动农民权益诉求与保护的理论研究具有积极作用。
　　
　　（2）论文在研究农地整治过程中农民权益诉求内容及重要程度的基础上，运用模糊综合评判法对农地整治中农民权益诉求的实现程度进行测度，运用障碍度模型对影响农民权益诉求实现的障碍因子进行分析，对保护农地整治中农民权益、提高农地整治项目质量、促进农地整治事业持续发展具有较重要的意义。