“行政不作为、市场监督、行政检察监督”的研究现状(3)

　　四、法治政府新课题。
　　
　　随着时代和社会发展，法治政府建设中也将不断涌现出新的课题，行政法学研究应该紧跟前沿，直面挑战。在本次大会中，许多专家学者就针对网约车与分享经济、PPP、合作治理、网络监管等前沿新课题进行了研究，与会者踊跃发言、积极交流讨论，碰撞出许多火花。
　　
　　（一）网约车与分享经济。
　　
　　“网约车”是一个随着移动互联网时代到来而产生的新兴事物，发展极为迅速，快速走入人们生活，也给监管带来了许多新课题。近期交通运输部出台了网约车管理的有关规定，许多地方也公布了各地网约车管理方案的征求意见稿，引发了社会高度关注，有学者认为交通运输部等七部委发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对经营单位、营运车辆和驾驶员所应获得的行政许可作了规定。这一规定权是来源于 2004 年国务院令第 412 号国务院决定，而依照行政许可法，国务院决定设定的行政许可应为临时性行政许可。这样一种临时性的行政许可使得网约车监管处于一种临时的、非信任的状态，且存在一定法律瑕疵。国务院应当以行政法规的方式对网约车管理进行规定，并在设定行政许可明确相关条件的前提下，由各地作出实施性规定。
　　
　　有学者指出，网约车对原有的以特许经营为基础的出租车行业造成了巨大冲击，随之而来的是一系列前所未有的问题，如乘客合法权益的保护、不公平竞争以及个人信息安全保护等。而现有的特许经营权制度模式却有使网约车同传统出租车服务同质化的危险，尤其是其中存在的地域分割、平台同司机不适当的劳务关系规定、过高的司机和车辆准入门槛等，极大地损害了网约车服务的存在价值，使网约车背景下的特许经营权制度陷入两难的困境。必须针对这些困境，进行必要的制度创新。另外还有一些学者对监管方式进行了探讨，提出了一些监管完善的路径，如 :准入监管与后续一般监管、协同监管、信用监管、风险监管相配合 ;完善互联网专车运营的法律规范、细分约租车市场、建立政府与企业的合作监管模式、健全行业自律监管机制等。
　　
　　网约车的极速发展，一定程度上代表了分享经济或者说共享经济这样一种崭新经济现象的产生，有学者指出，分享经济的发展对行政法财产用途管制制度、市场准入管制制度和职业资质的管制制度构成极大挑战，产生大量行政法意义上“非法”活动。这种挑战是分享经济创新性和法律滞后性的自然结果，这种挑战恰恰要求行政监管必须与时俱进、实施创新。面对互联网分享经济大潮，行政监管必须实施合作监管，学会运用信息规制手段解决问题，并通过监管体制重构，努力实现监管机构自身利益与新经济发展激励相容。
　　
　　还有学者认为共享经济具有平台主体性强、参与者协作性强、负外部性弱的特征，这些特征可否证成其为全新的经济模式，存在不小的争议。就事实而论，共享经济给规制机关沿用既有规制框架施加约束和限制带来了极大的困难。有鉴于此，针对共享经济的规制措施需要一定的战略性模糊，以便于为地方试验留出制度空间，进而为共享经济规制模型的形成，提供实践经验的支持。
　　
　　（二）PPP.
　　
　　PPP,即政府与社会资本合作，是近年来受到各界热捧的一种模式，有学者认为，PPP 模式有力地推动了我国公用事业的快速发展，但也暴露出诸多问题和隐忧，并对传统政府监管提出了新挑战。现代政府监管应当从监管理念、目标、方式和法律救济等方面进行适当转型，不断引入市场竞争机制，逐步打破行业垄断 ;正确处理好公共利益和私人利益之间的关系，更加注重对私人利益的保护，以提高私人部门参与的积极性 ;打破主要倚重行政许可等事前监管手段的传统，充分发挥事中、事后监管的优势 ;并重新审视传统救济途径所存在的冲突与不足，处理好司法救济中民事诉讼与行政诉讼之间的关系，并努力将仲裁打造成 PPP 纠纷解决的主渠道。
　　
　　有学者则对 PPP 规制中的立法问题进行了研究，认为需要考虑到 PPP 在我国主要是由政策驱动的这一中国特色，从法政策学的角度出发，从 PPP 规制工具金字塔的角度来认识法律和政策的互动融合关系，并根据规制目标，综合利用法律、政策、指南和合同等规制工具，建构一个立体的、层层递进又相互勾连互补的 PPP 规制体系。而在进行 PPP 立法前，需要厘清 PPP 立法所具有的理性推进、建构框架和设定界限的功能，同时基于本土问题意识，选择适当的立法模式，并对关涉PPP 发展的核心内容进行框架性立法。
　　
　　还有学者透过“调控论”对规范实践的检视，认为有关 PPP 监管的行政组织法、行为法和救济法规范都不同程度地呈现了“规范失当”的问题，而究其缘由和根本，在理念上可归结为对PPP 定位中“权利逻辑”存在误解，而在实践中现代财政制度的缺失、领导体制机制的路径依赖都进一步恶化了行政法提供规制工具的基础环境。尽管行政法不能单独解决宏观环境的问题，但通过清晰立场、类型化问题、创新机制以及处理好政策和法规间关系等举措，可尽力追求于 PPP监管之调控的最大效果。
　　
　　（三）合作治理。
　　
　　有学者提出了政府规制中的合作治理问题，认为此有必要从政府规制走向公共治理，探求多中心、多主体、多层次的合作治理。合作治理有赖于政府内的协同治理体系，有赖于改进行政规制机构的规制能力，改进相关行政部门的跨部门协作，让地方人民政府真正发挥组织领导之责。
　　
　　合作治理更有赖于社会主体的参与，有赖于企业责任的践行、行业协会的自我规制和公众对规制治理的参与。
　　
　　有学者则针对石油天然气行业中的合作监管进行了探讨，认为内含有合作、共治等理念的合作监管制度，与传统的政府监管交织共生关系，既契合于政府监管的内在需求，又因应了现代行政法上的合作治理趋势，是一种可行的制度选择。在行政法框架下，合作监管应当划清政府、市场、社会的范围 ;建立监管机构、企业、社会的多元监管主体模式 ;引入激励型监管方式 ;建立由“形式合法”到“实质合法”的程序制约机制，明确各监管主体责任。
　　
　　（四）网络市场监管。
　　
　　网络市场监管也是法治政府建设中所面临的重要新课题，有专家认为我国网络市场监管面临着创新性、协调性、绿色性、开放性、共享性转型，从而推动网络市场监管实现从网络管理到网络治理、从行政监管到法治监管、从一元管理到多元协同、从本土治理到全球治理、从权力本位到权利本位的五大转型。加强网络市场监管的行政法治转型是促进网络市场繁荣、稳定、健康发展的重要保证，也是落实五大发展理念、建设法治政府的必然要求。
　　
　　还有学者对网络付费搜索广告进行了研究，认为付费搜索信息服务的广告属性已被立法确认。囿于付费搜索商业模式特殊性，应该通过考察搜索引擎平台的行为模式以及对广告内容的控制能力强弱，区分情形确定平台广告发布主体地位及其审核义务。应当充分发挥平台自我规制、政府后设规制、行业自律管理和网络素养教育等治理机制的作用，构筑多元合作治理格局。
　　
　　（五）域外前沿评介。
　　
　　域外制度的相关经验，可以为我国法治政府建设提供参考。本次大会中，许多专家学者对国外制度与前沿研究进行了评介，为有关新课题的研究打开了一扇扇比较之窗。
　　
　　有学者介绍了美国的规制性协商机制，这是一种受规制影响的利益主体通过建立协商委员会来促进共识方案达成的程序机制，其运作流程可区分为确定规制性协商适用的前协商阶段、立足于协商委员会建构和运作的协商阶段以及协商主体发挥补充和协助工作的后协商阶段，在美国立法和行政系统受到较为正面的评价，并在制度实践中发挥显着的优势。
　　
　　有学者以日本 311 大地震后日本国内对政府应对自然灾害中的国家责任的讨论为启发，从政府责任的角度，通过对日本学说理论的整理和判例动向的研读，对于政府在应对自然灾害中预见可能性的内容、判断标准、判断要素等进行阐述，表明在满足何种情况时国家应对于自然灾害具有预见可能性，并为其不履行职责的行为承担赔偿责任。
　　
　　有学者则对美国的荒野保护进行了考察，以美国 1964 年的《荒野法案》与一系列案例为中心，考察了美国荒野保护制度的内容、背景、理念、现实与争议。
　　
　　还有学者对美国私人警察法律规制中遇到的主要问题以及解决策略进行引介，阐述了其在完善私人规制的准入资格、设定识别科学的公法义务鉴别机制和效果评价机制、构建合理的责任机制和救济机制、加强公法学内部的交流与对话等方面对我国私人参与警察执法规制的具体借鉴价值。