随着经济全球化日益发展，国家对经济社会控制减弱，腐败犯罪日益呈现全球化、国际化等特征。
从近年来查办的违纪违法案件看，我国腐败案件涉外化趋势明显，腐败案件从境内向境外发展，有的腐败官员利用资本跨地域、跨行业、跨国境流动的机会，与地区外、行业外、境外不法分子勾结，共同犯罪，伴随着腐败犯罪国际化的是腐败官员外逃。腐败官员为逃避法律制裁，在世界范围内寻找出路，在实施犯罪以后，往往潜逃出境。腐败官员外逃现象危害严重，为民众所诟病，引起党和政府高度重视，理论界也进行认真探讨与研究。本文运用实证的研究方法，注重数据分析，通过介绍我国腐败官员外逃的基本情况，指出腐败官员追逃的基本途径及预防腐败官员外逃及境外追逃存在的障碍，在此基础上提出进一步建立腐败官员外逃预防机制以及加强腐败官员境外追逃的国际合作。
一、我国腐败官员外逃的基本情况
(一)腐败官员外逃的数据
随着反腐败力度的加大，一些腐败官员为逃避法律的制裁，在实施腐败犯罪后选择向境外潜逃。
但我国究竟有多少贪官外逃，始终没有一个准确数字，但至少有以下几种不同版本:2001年最高人民检察院在追逃会上公布说有四千多名贪污贿赂犯罪嫌疑人携公款五十多亿元在逃;2004年8月商务部研究院《离岸金融中心成中国资本外逃中转站》调查报告指出，自改革开放以来，外逃官员数量大约为四千人，携走资金约五百亿美元;2008年6月完成，名为《我国腐败分子向境外转移资产的途径及监测方法研究》报告指出，从20世纪90年代中期以来，外逃党政干部、公安、司法干部和国家事业单位、国有企业高层管理人员，以及驻外中资机构外逃、失踪人员数目高达16000至18000人，携带款项达8000亿元人民币。
(二)腐败官员外逃的特点
我国腐败官员外逃在人员结构、外逃目的地国家、外逃前准备等方面，具有较为鲜明的特点。
1．国有企业负责人占较大比重国有企业负责人，尤其是大中型国有企业负责人所占比重较大，据有关方面统计，占外逃官员总人数的70%以上。国有企业负责人外逃往往伴随着大额资金跨境转移，从过去的人民币几万元、几十万元发展到现在的几百万元，甚至数亿、数十亿元。如中国银行黑龙江省分行河松街支行原行长高山，伙同他人内外勾结，利用伪造票据骗取10亿元并转移至境外。
2．外逃目的地范围广。一般而言，身份级别相对较低、涉案金额相对较小的腐败官员，多逃到我国周边国家，如菲律宾、泰国、缅甸、马来西亚等，如原武汉长江动力集团董事长于志安逃往菲律宾，原中国银行北京劲松分理处主任丁岚逃往泰国。身份级别高、涉案金额大的腐败官员大多逃往西方发达国家，如美国、加拿大、荷兰、澳大利亚等，其中逃往美国的最多，绝大多数集中在洛杉矶和纽约。如原河南省烟草专卖局局长蒋基芳，原黑龙江省石油公司总经理刘佐卿均逃往美国。
3．外逃前准备周密。腐败官员除因偶然因素临时决定外逃外，一般在外逃前会采取周密的准备措施。外逃前的准备一般分为以下四个步骤:第一步，聚敛财产，伺机转移，即在国内非法聚敛巨额资产并设法转移出境;第二步，家属先行，海外安家，即外逃前通过投资移民或技术移民等方式先将配偶、子女送到海外，争取获得当地“绿卡”，获得该国永久居住权;第三步，准备护照，择机外逃，有的腐败官员外逃时使用真实有效的公务护照或因私护照，有的则使用含有假姓名或假身份信息的护照蒙混过关;第四步，争取身份，滞留不归，如通过各种手段申请逃往国的永久居留权身份或资格。2008年10月，温州市鹿城区区委书记杨湘洪以自己病情紧急需治病为由滞留法国，其外逃前的准备则包含了上述四个步骤。
4．以“裸官”为掩护。有些腐败官员为应付腐败犯罪的查处，方便潜逃境外，自身在国内，但将亲属移民国外，即媒体所称“裸官”。“裸官”主要有以下三种情况:一是久居国外，学业有成，回国时家属未随同，之后被提拨任用，主要是具有科研背景的官员;二是任职期间家属出国深造或发展，滞留国外未归;三是任职期间特意将妻儿送出国，独自一人在国内，一旦腐败行为败露便逃往国外或利用去国外考察而“人间蒸发”。“裸官”较为典型的是陕西省原政协副主席庞家钰，2007年6月28日，他因受贿罪和玩忽职守罪被一审判处有期徒刑12年，其妻儿早于2002年就移民加拿大。
二、腐败官员境外追逃的主要途径
腐败官员外逃作为一种影响恶劣的社会现象，给社会造成多方面的冲击，如造成国家巨额财产损失，影响我国的国际声誉，直接挑战我国的司法制度，损害社会的公平正义。因此，我国政府高度重视腐败官员外逃的问题，大力开展境外的追逃工作。
近几年已经通过引渡、遣返和司法协助、警务合作等国际执法合作的方式，将一批逃往境外的腐败官员缉拿归案。境外追逃主要采取以下几种途径:
(一)引渡
截至2010年12月29日，我国共与35个国家缔结了双边引渡条约［3］，使引渡有章可循并不易受某些外交风波或者功利因素的影响。根据双边引渡条约，一些携款潜逃境外的腐败官员被引渡回国。
2007年5月10日，辽宁省大连市某国企原总经理袁同顺外逃日本，3年后被顺利引渡回国，这是日本首次向我国引渡腐败官员。我国与外国缔结的绝大多数双边引渡条约采取的是“零证据标准”，即只要求请求方提供对被请求引渡人签发的逮捕令及有关的案情概要，不要求提供相关的犯罪证据。
(二)非法移民遣返
非法移民遣返指对外逃犯罪分子提起诉讼或者执行刑罚，由于提起诉讼或执行刑罚的国家向外逃犯罪分子所在地国家提供其违法犯罪线索，以便后者在符合本国有关移民法规定的条件下，将外逃犯罪分子强制遣返至第三国或追逃国。中国银行开平支行特大贪腐案件中，主犯余振东编造虚假身份证件，以欺诈手段骗取获取旅行证件和美国签证，余振东外逃美国后，我国执法机关主动向美国提供了上述犯罪的证据材料，根据这些证据材料，美国刑事司法机关对余振东作出违反移民法犯罪的指控，为最终成功遣返余振东奠定了基础。
(三)劝返
劝返指追逃国办案人员在逃犯发现地国家主管机关的配合下，通过对外逃分子开展说服教育，使其主动回到追逃国接受相关处理。劝返具有可行性，可以逾越有无双边条约和两国截然不同的法律制度而进行。对于逃犯发现地国家来说，逃犯自愿回国接受审判，既有助于开展国际合作或者国内法律程序而需花费的资源，又有利于本国的秩序和安全。
犯罪嫌疑人或被告人逃到境外后，面临各国执法机关的围追堵截，转移到境外的犯罪资产一旦被发现则立即受到扣押和没收，异国他乡的躲藏生活更令他们在心理和生理上备受煎熬，劝返则属于给他们指出一条摆脱煎熬的出路。云南省交通厅原副厅长胡星是第一个被劝返回国受审的外逃腐败官员。
三、预防腐败官员外逃及境外追逃存在的障碍
相对于大量存在的腐败官员外逃，我国真正成功实现腐败官员境外追逃的案例并不多，且境外追逃案件一般都耗费大量的时间与金钱，如胡星劝返案件，云南省方面动用了200多名人员，组成多个分工明确的团队。同时，我国在预防腐败官员外逃方面也一直未取得实质性突破。这与我国在预防腐败官员外逃及境外追逃存在的障碍是分不开的。
(一)国内相关制度的不完善
我国现有防止腐败官员外逃的相关制度不完善，如出入境管理制度特别是办证审查及因公出入境监管不严，纪检监察及侦查出入境边防检查部门协调不一致，甚至怠于行使监督职责。很多官员编织理由，公然违反国家规定，不愿将护照交给有关部门统一管理。监管上的疏漏导致一些官员不履行报告义务，随意出国出境。如吉林省延边朝鲜族自治州原交通运输管理处处长蔡豪文，从2004年1月至11月，以驾车休闲游的方式，曾先后24次到境外赌博，主管部门对此竟然一无所知。
(二)国家间法律的差异
世界各国法律之间存在的差异给腐败官员境外追逃造成了困难，特别是各国法律对贪污贿赂的量刑规定不尽相同，严重影响了追逃的国际合作。如在贪污贿赂犯罪量刑上，有些国家没有规定适用死刑，而我国刑法则保留适用死刑。受制于当前追逃国际合作中“死刑犯不引渡”等原则的制约，一些已经外逃腐败官员无法被引渡回国而逍遥法外。同时，各国金融制度如客户保密制度上的差异，为企图外逃的腐败官员在案发前或案发后转移腐败资产提供了便利，使其在外逃后有稳定的经济基础。
(三)有关引渡的法律依据不完善
我国与腐败官员主要外逃目的地国家如荷兰、美国、加拿大等国家没有缔结双边引渡条约，而这些国家实行“条约前置主义”，把存在双边引渡条约规定为开展引渡合作的前提条件，因此，我国缺乏从这些国家引渡外逃腐败官员的法律依据。原浙江省建设厅副厅长杨秀珠携巨款外逃后，2005年5月在荷兰落网，由于荷兰在引渡问题严格奉行“条约前置主义”，因此无法将其引渡回国。另一方面，我国引渡法没有规定“或引渡或起诉原则”，也没有规定简易引渡措施，既影响引渡的工作效率，也难以保障被请求引渡人的合法权益。
四、建立腐败官员外逃预防机制
要从根本上预防腐败官员外逃，必须用立法、司法、行政管理、教育等多领域、多学科、多层次手段综合治理，建立预防腐败官员外逃的长效机制，笔者认为，主要应采取以下措施:
(一)建立和完善党员干部家属移居海外报告和备案制度
根据党员干部重大事项报告制度的有关规定，党员干部有义务将家属移居海外并申请“绿卡”等情况向组织报告，故意隐瞒不报的应当给予党政纪处分。几年前，中纪委就已经部署建立党政领导干部和国企厂长经理直系亲属出国留学、定居报备制度试点，在防止腐败官员外逃或转移资产方面，取得一定的成效。因此，应当在试点工作的基础上，在党政机关和国有企业中全面推行党员干部家属移居海外的报告和备案制度。并且，对于违反报告和备案的行为，包括不申报、虚假申报、延迟申报等，应根据《中国共产党纪律处分条例》的有关规定，予以相应的纪律处分，并纪录在个人干部档案中。
(二)建立预防腐败官员外逃的预警机制
腐败官员外逃预谋性强，有一个形成、发展到实施的过程。因此，应当在总结具体案例经验教训的基础上，积极探寻腐败官员外逃的规律，有针对性地建立预警机制，以便尽早发现和预防腐败官员外逃。
目前，中纪委、监察部与中组部、公安部、司法部等多个部门建立了防范违纪违法公职人员外逃工作协调机制部际联席会议制度。一些省牵头单位和协办单位制定了联系合作的工作规范。2011年9月至2012年8月，黑龙江、上海等十省(市)将开展建立省级防逃追逃协调机制试点工作，这标志着防逃追逃工作进入新时期。我们应当以此为契机，在此基础上，建议由中纪委牵头，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、监察部、国家预防腐败局等相关部门参加的预防腐败官员外逃预警机制，具体由国家预防腐败局负责组织实施，统计、分析和研究腐败官员外逃的情况，定期或不定期提出研究报告，为领导决策、制定政策和进行相关立法提供具体的参考性意见，还应当与其他成员单位建立稳定的工作协调与沟通联系机制，及时掌握腐败官员外逃信息和动态，如及时掌握腐败官员在境外购置地产、转移资金、申请移民等重要信息，并制定预防措施，监督预防措施的执行。
(三)完善出入境证件管理制度
早在2003年，中共中央、国务院紧急发出《关于党政机关、司法公安部门人员出境、出国通行证、护照管理措施》的通知，加强对出境、出国干部通行证的检验。然而，根据现有规定，公安、外交两大系统均有权发放护照，很容易造成护照管理的疏漏，造成“一人两证”甚至“一人多证”，如云南省原省长李嘉廷事发后，办案人员发现其私藏五本外国护照。因此，应当从以下几个方面完善护照管理制度。一是参照其他国家立法实践并结合我国实际情况，在刑法中增加规定“妨碍护照罪”，明确规定对各种伪造、骗取、贩卖、非法使用护照的违法行为以刑事犯罪论处，并给予必要的经济制裁。二是完善护照签发机制，明确护照签发机关的职能、体制、设置体系等，选择有条件、有代表性的省份，先进行省以下出入境管理机构垂直领导体制的改革，通过改革试点，探索经验，为实现全国的体制改革奠定基础。三是提高护照制作技术，应用指纹证件、掌纹证件、眼睛证件、语音证件、生物墨水等先进技术，有力打击伪造、编造护照等违法行为。四是建立健全国家工作人员证件集中保管制度。持公务护照、外交护照的国家工作人员，回国后必须一律交由上级组织、纪检监察部门统一保管，持普通护照的国家工作人员，回国后原则上应当将护照交由组织、纪检监察部门代为保管。对拒不服从管理，或故意不交的国家工作人员应当给予党政纪处分乃至由发证机关撤销该护照。
五、加强腐败官员境外追逃的国际合作
越来越多的国家意识到，仅仅依靠国内反腐败措施已经远远不能满足反腐败的实际需要，追回外逃腐败官员也不应闭关锁国，而应跨国开放，通力合作，共同预防和打击。2011年7月4日，在上海举行的国际反贪局联合会第三届研讨会上，反贪总局局长陈连福建议，各国应当积极推动双边或多边合作，完善打击和预防跨国腐败犯罪的手段，确保跨国腐败国际执法合作取得实效，使腐败分子无处可逃。
笔者认为，我国在加强腐败官员境外追逃的国际合作方面，要做好以下方面的工作，力争境外缉捕工作取得重大突破，以反腐败工作的实际成效取信于民。
(一)灵活运用“不判处死刑承诺”
不论是引渡的个案合作，还是缔结引渡条约，都存在如何处理被请求国要求请求国不判处死刑或者不执行死刑作为提供司法协助前提条件的问题。我国在对外提出引渡请求时，也经常遇到外国以我国仍保留死刑并且所请求协助的犯罪可能被判处死刑为由拒绝向我国提供司法协助。我国在不判处死刑承诺方面，有较为成功的范例，如遣返赖昌星。中纪委在2006年申明不判处赖昌星死刑，此后，加拿大移民部完成风险评估，认为赖昌星被遣返后没有生命危险，并确定了遣返日期。但赖昌星以“被遣返后将面临酷刑”等为由提出上诉，要求暂缓遣返。2007年，加拿大联邦法院认为我国监狱系统“存在酷刑和虐囚现象”，“缺少对赖昌星回国可能遭到虐待的机制上的可信保证”，要求进行新的风险评估。2011年初，我国同意加拿大官员定期探视赖昌星，以确信他在我国监狱未受虐待，并再次明确表示不判处赖昌星死刑，在一定程度上扫除了遣返障碍，使赖昌星最终成功遣返回国。
贝卡里亚指出:“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。”
黄风教授也曾说过:“有所得必有所失。关键是进行利弊得失孰轻孰重的比较与权衡。在是否以不适用死刑的承诺换取对逃犯的引渡问题上，一个最基本的利弊得失关系就是:能够将逃犯引渡回国总比任其逍遥国外好。”
我国法定刑中腐败犯罪类死刑较多，已经严重阻碍我国腐败犯罪追逃及资产追回。我国需要务实地作出权衡，借鉴国际司法合作的经验，在与西班牙、法国、澳大利亚等国家缔结引渡条约类似“不判处死刑承诺”规定的基础上，在个案合作上灵活运用“不判处死刑承诺”，消除我国与被请求国在死刑问题上的障碍，最大程度地追回腐败资产。
(二)灵活运用量刑磋商
一般而言，量刑问题属于一国主权范围内的事情，强迫他国在量刑上作出具体承诺即属于干预他国的主权。基于主权平等原则，被请求国不应该以此拒绝提供司法协助。
在腐败官员境外追逃的国际司法合作实践中，为节约司法成本，使被请求国更快捷地提供司法协助，我国有必要与被请求国进行量刑磋商，争取在个案中就量刑幅度甚至具体量刑期限作出承诺。如我国在遣返余振东时，通过量刑磋商，运用量刑承诺，达到成功将其遣返的目的。
2002年12月余振东在美国被拘捕后，美国司法机关对其提出至少五项刑事指控，皆属于重罪。根据美国《移民法》，余振东在美国受到的上述五项刑事指控均将可能导致其被驱逐出境的法律后果。
为迫使余振东作出自愿接受遣返的选择，美国刑事检控机关在辩诉交易中要求余振东向我国执法机关提供合作，并且劝告余振东通过上述合作争取获得美国法院的减刑处理，即获刑144个月。与此相呼应，我国司法机关则就余振东自愿回国接受审判后的量刑问题表现出一定的灵活性，同意在法律允许的范围内予以减轻处罚，并在2003年，对美国就余振东回国后涉及的刑罚及权利、待遇问题作出书面承诺:“中华人民共和国审判机关判处余振东不超过12年的有期徒刑。”余振东经过反复权衡，最终选择了自愿接受遣返的道路，并指定中国为其递解出境的接收国。
(三)充分发挥境外追赃在追逃中的作用
境外追赃则是采取各种手段，将犯罪嫌疑人转移至境外的犯罪所得及收益返还至境内，也被称作为“物的引渡”。在国际刑事司法合作中，追逃与追赃分别针对人与物，如运用得当，二者相得益彰。追赃有助于从根本上铲除犯罪嫌疑人赖以在境外生存的经济基础，使追逃工作变得相对容易。因此，在腐败官员境外追逃的过程中，要重视对腐败官员转移至境外的犯罪资产的追缴，要善于利用《联合国反腐败公约》框架下的腐败资产追回机制，采取由腐败犯罪被害人境外提起民事侵权诉讼、民事赔偿诉讼及简易返还措施等，或者通过没收的国际司法合作与协助，必要时与被请求国达成资产分享的协议，以达到最大程度追回腐败犯罪资产的目的。
(四)强化境外追逃能力建设和经费保障
腐败官员境外追逃涉及的因素比较复杂，目前，我国在这方面的工作还处于起步探索阶段，经验不足。相关司法机关中既精通国内外法律又能熟练运用外语工作的专门人才不多，严重制约境外追逃的开展。同时，境外追逃经常要派办案人员到国外，有时还需要支付律师费、会计师费、翻译费等，追逃成本很高，而且所需经费在正常经费开支中很难列支，导致经费保障不足。
鉴于此，我国司法机关应当组织力量，加强对美国、加拿大、澳大利亚等腐败官员经常外逃地国家相关法律制度及有关国际性公约的研究，有针对性地提出境外追逃的对策措施，切实提高对腐败官员境外追逃能力。在司法人员中加强外语、国际法、外国法和境外侦查等专门知识的培训，培养一批懂法律、懂外语、熟悉境外追逃操作规则的专门性人才，必要时支持司法机关从海外引进一批熟悉境外追逃业务的专门人才，充实境外追逃队伍，提高境外追逃水平。中央和省级财政部门要将境外追逃工作经费纳入预算，同时，探索建立境外追逃基金，以保证境外资产追回的物质基础。
