宪法解释程序体制的现状及问题

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【题目】宪法解释运行程序探究 
【引言  第一章】宪法解释与宪法解释程序机制的基本理论 
【第二章】宪法解释程序体制的现状及问题 
【第三章】我国宪法解释程序机制完善的必要性 
【第四章】中国宪法解释程序制度的完善 
【结语/参考文献】宪法解释程序优化探析结语与参考文献

　　第 2 章 我国宪法解释程序机制的现状及问题

　　要深入地研究一个问题，除了要了解其概念、分类和特点等基本理论，还要认识到它的现状以及存在的问题，只有面对现实、正视问题我们才能更好的提出解决问题的方法，才能使理论上的研究成果对实践有所裨益，对于我国宪法解释程序机制的研究也是如此。

　　2.1 我国宪法解释程序机制的现状

　　2.1.1 我国宪法解释程序机制的理论研究现状

　　研究成果的数量是我国宪法解释程序机制理论研究真实状态最直接的反映，笔者从CNKI上搜索了1999年至2014年这十五年间我国研究宪法方向的学者所发表的主题为宪法解释的论文，获得了3493条结果，经过数据提取和分析，其中主题涉及宪法解释程序的搜索结果只有36条（见表1），对宪法解释程序机制开展专项研究即篇名涉及宪法解释程序的结果只占11条（见表2）。

　　诚然，通过这样简单地搜索所得出的数据可能并不十分精准，但是搜索结果显现出来的悬殊的数量对比和发表时间分布却可以让我们清晰地看到，我国宪法学界对宪法解释相关问题的研究热情虽然很高，但是针对宪法解释程序机制方面的研究却依然不是很深入。不过我们也可以欣喜地发现2014年发表的主题涉及宪法解释程序的论文数量是这十五年中最多的。而且，十八届四中全会上“完善宪法解释程序机制”的提出，必然使学术界将更多的目光投向这一亟待解决的问题之上。

　　2.1.2 我国宪法解释程序机制的立法现状

　　我国的现行宪法是 1982 年第五届全国人民代表大会第五次会议上通过的，至今已经先后经历四次修改，其第 67 条授予了全国人大常委会二十一项职权，其中第一项继承了七八宪法，再一次明确了“解释宪法，监督宪法的实施”的职权。七八宪法中“监督宪法和法律的实施”职权只属于全国人大，八二年宪法中全国人大常委会也被赋予了“监督宪法的实施”的权力，并将“解释宪法”和“监督宪法的实施”规定在了同一条文之中。

　　从立法现状来看，现行宪法没有关于全国人大具有解释宪法的职权的规定，只是明确了全国人大常委会具有这一职权，但这并不意味着全国人大无所作为。全国人民大表大会作为我国的最高权力机关，宪法第 62 条用列举的方式赋予其十五项权力，其中第一项为“修改宪法”,第二项为“监督宪法的实施”;该条还同时规定了全国人大对其常委会作出的不适当的决定有或改变或撤销的权力。当全国人大认为全国人大常委会进行的宪法解释有不符合立宪目的之情形，就有权行使其修改宪法的权能来处理这样的问题，但不能侵犯全国人大常委会所拥有的职权。属于宪法性法律的立法法中对这一问题作了更加具体的规定①，所以全国人大可以依据这些规定去撤销它的常委会所作的宪法解释，或者改变它认为不适当的宪法解释，也就是实际上它本身实施了一次宪法解释。

　　除此之外，全国人大监督宪法实施过程中和解决宪法争议时，同样拥有对宪法文本进行解释的权力。所以我们可以认为全国人大在实质上是拥有宪法解释权力的，因此，我国的宪法解释模式属于宏观意义上的立法机关宪法解释机制，更准确地说，属于授权意义上的立法解释。立法机关宪法解释机制与人民主权学说相符，即人民对宪法解释的权力通过他们自己选举出来的代议机构来行使，这样，代议机构所作出的解释既符合人民意志，又代表人民利益。

　　从前的叙述中可以看出，无论是我国的现行宪法还是立法法，虽然对宪法解释权的归属和宪法解释的监督方面有明确的规定，然而关于宪法解释活动所应遵循的宪法解释程序机制却并未提及，而且我国现阶段也还未制定宪法解释程序的相关法律。

　　2.1.3 我国宪法解释程序机制的实践现状

　　为满足政治生活和社会生活的需要，现行宪法已经经历了四次修改，然而并非一切的宪法规范和社会现实之间的空隙都只能通过宪法修改才能填充，宪法解释也是行之有效的一种方法。但宪法频繁性地修改也使人们对宪法根本性、原则性和稳定性产生了怀疑。除了修改，再没有其它的办法了吗？因此人们对宪法解释有了更多的期待。正如前文所述，七八宪法和八二宪法确定了宪法解释权的归属，全国人大常委会成为了实施宪法解释的主体。但我国宪法和其他法律中，并未提及过宪法解释的具体表现形式，所以目前我国到底存不存在宪法解释在理论界也有争议。

　　有一些学者认为，虽然二十世纪初开始，党中央一次次地提及宪法解释问题，并且尝试采用某种形式来启动宪法解释程序。但非常遗憾，除了数次关于香港基本法的政治色彩浓厚的解释之外，全国人大常委会从未正式地启动过宪法解释程序，解释权形同虚设。[11]也就是说，“迄今为止，我国还没有开展过一次真正意义上的宪法解释”.[12]

　　我们不由自主地想起“孙志刚事件”,几位法学博士和教授提出对1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查，事情的结局是，在全国人大常委会作出明确表态之前，国务院撤销了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。我们忍不住设想假如这些专家学者的请求进人了正当的程序，全国人大常委会启动违宪审查，在这个过程中必然会有一些宪法解释工作需要进行。可遗憾的是无论是孙志刚案件，还是齐玉苓案，这些需要对宪法进行解释的案件，最终也只是以最高院批复的形式作为结案的依据，然而我国并非判例法国家，因此这些批复也只是对这些案子的判决产生影响，没有普遍的指导意义，同时更不能称之为宪法解释，所以司法机关特别是法院在案件的处理过程中对宪法作出的解读，并不是宪法解释，所以不能说我国的宪法解释程序已经启动或者宪法解释在司法实践中已经得到了真正适用。

　　不过还有其他观点认为，全国人大以及它所发布的文件里，是存在真正的宪法解释的。[13]

　　其中涉及的以下内容可以被认定为是宪法解释：比如通过“决议”这种方式来对宪法进行解释，典型代表为：第五届全国人大常委会第十九次会议通过了《关于加强法律解释工作的决议》①解答了七八宪法只赋予了全国人大常委会解释法律的权力，但却未明确其在何种情况之下与何种范围之内可以解释法律的问题，这样就提高了这一条款在实践中被使用的几率以及可操作性。还有以“解释”的形式，作出的宪法解释， 代表为：第九届全国人大常委会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第22条第四款和第24条第二款第（三）项的解释》。以及以“决定”形式存在的解释。②最后还有表现为“规定”的宪法解释。还有一些学者将全国人大和它的常委会的立法以及其他涉及宪法的具体规定都看作是宪法解释的表现形式。[14]

　　笔者认为，我国是否存在宪法解释不能仅仅从其表现形式和内容来下定论，因为任何法律解释的产生必须严格地遵循相应的解释程序，在我国尚未建立一套完整的宪法解释程序机制的情况下，实践中是否存在真正的宪法解释是有待商榷的。

　　2.2 我国宪法解释程序机制存在的问题

　　通过分析我国宪法解释程序机制各方面现状，笔者得出了下面一些看法：宪法解释权的法定持有者全国人大常委会，似乎还未曾将它的权力解放至宪法文字的规定之外而运用到实践当中去，但在它未曾行使过这项权力的现实之中，以各种各样的形式对宪法进行的解读和解释的现象又是客观存在的。这不仅使我们对我国宪法解释程序机制有了更具体的了解，还使我们从中认识到了一些问题。

　　2.2.1 法律上没有关于宪法解释程序机制的明确规定

　　正如前文多次提到的那样，我国宪法只单纯地规定全国人大常委会有权对宪法进行解释，但当涉及具体操作时，究竟该怎样进行，是找不到程序性指导依据的。受成文法传统的约束，宪法解释自然得在法律范围之内执行，如果超出了这一界限，就有僭越宪法的危险。普通法律解释的操作，在目前的法律中是可以找到规范依据的，立法法专门用一个章节的篇幅对普通法律的解释程序做出了具体的规定，但却对“作为解决宪法规范与社会现实之间冲突的最主要、最经常手段”的宪法解释[18]只字未表，真可谓是一种遗憾和欠缺。有观点认为，我国宪法及其他法律现阶段还未明确规定宪法解释具体程序，因此在实践过程中以决议、决定、解释、规定等形式呈现出来的宪法解释，也只能参照普通的工作程序来操作，即提出议案、审议、表决、通过和公布。还有其他观点称，立法法发展了我国宪法中关于监督宪法和解释宪法权属之规定，它对于违宪审查程序所做的规定其实也适用于宪法解释程序。

　　但是，这两种观点显然是不合理的：一方面，如果依照全国人大或全国人大常委会的普通工作程序来进行宪法的解释活动，也就表明宪法解释所要解决的问题和普通议案是没有区别的，体现不出宪法的最高效力和其解释的特殊价值。但实际情况却恰恰相反，宪法解释大多都是关于宪法问题，比如政权之稳定；国家之长治久安；各个国家机关之权力分配；以及公民基本权利之保障等，可以说每一个都涉及到我们国家的全局和整个中华民族的长远利益，因此也是国家最根本、最核心，也最重要的问题，因而操作起来也更加的复杂，不容有丝毫懈怠。反观普通的法律议案，虽然也十分重要，但一部法律常常只是关于某个特定领域所设定的规范或者调整办法，一个议案往往也可能只是为了解决一个具体的问题，虽然有很强的针对性但毕竟无法覆盖到生活的方方面面，也无法直击国家问题的核心。假若把宪法解释和普通法律议案采取无差别地对待，将二者套用同一个工作程序，那么就是不尊重处于特殊地位、拥有特殊作用的宪法的表现，同时，这既无益于树立宪法权威，也无益于保障公民的基本权利。

　　另一方面，全国人大及其常委会的立法权和监督权经过长期的规范性发展形成了相对比较稳定的运行规律，几乎可以看作是权力机关的一种天然的权力，而它们和宪法解释权的属性有非常多的不同。宪法解释的形成过程也与其他议案不尽相同，因而二者的运行规律也不可能是完全一样的。若要采用同样的程序来行使上述权力，则意味着无法有效地的控制宪法解释权，宪法解释活动得不到应有地规范，更无法保障宪法解释权的行使效率。再者，如果采用违宪审查的方式来启动宪法解释，会导致宪法解释缺乏独立性，破坏其常规性，也减弱其权威性。

　　2.2.2 我国宪法解释程序机制所依赖的宪法解释制度构建不合理

　　在我国目前的宪法体系内，还没有一部专门针对宪法解释程序机制的法律规范，这也是宪法解释几十年来得不到真正地适用并且与之相关的问题至今没有找出行之有效的解决之法的根结所在。但从另一方面来看，宪法解释程序机制的建立和完善也与它所依赖的宪法解释制度的构建有着重大关联，合理的制度产生合理的程序，合理的程序对于它所要规范的行为会起到一个积极的反作用。

　　通说认为我国采用的是立法机关宪法解释制度，这种解释体制的好处在于：将制宪、立法、监督以及解释宪法的权力全部统一到立法机关之下，能够使宪法得到更全面地理解，正因为其参与了宪法制定前、制定中和制定后的全过程，才能更准确地理解宪法的意图，进而更准确地把握宪法的内涵；而监督权和解释权的统一，可以使宪法更加突出其权威性。但这种制度的弊端也很明显，表现为：立法机关本身就是制宪权的行使者，若解释宪法的权力也由其行使，那么等于否定了自己制定的宪法，这种利益上的冲突造成的结果就是宪法解释权有被虚职的嫌疑，同时立法权既没有被限制也没有得到约束。

　　如前文所述，虽然我国目前是否存在真正的宪法解释还存在争议，但从我国目前的司法实践现状来看，全国人大常委会很难有效地履行其宪法解释职能，原因有二：一是上文中所提及的立法、监督以及解释宪法的权力高度集中，没有一个保证宪法解释正当性的安全机制，从而导致宪法解释权虚置的问题，；二是全国人大常委的组成人员并未都具备专业的法律素质，而且他们所要处理的事务众多，很难在有限的工作时间内进行经常性的、主动的宪法解释。

　　因此全国人大及其常委会在解释宪法上其实是欠缺主动性的，即使前文中所提到的那些被认为是宪法解释的决定等，也是在宪法问题十分严峻亟待解决时，才出现的，并且无论是其所涉及的内容还是其解释的范围都不是很广泛，这是宪法在社会及政治生活中的基础性调整作用得不到很好发挥的重要原因。比如，与普通民众最息息相关的宪法功能就是对公民基本权利的保护，当然这也是它最主要的功能。生命权是我们所熟知的一项最基本人权，但是它却不属于我国宪法明文规定的公民基本权利中的内容，像这样被我们所熟知但在宪法规定的基本权利中没有涉及的权利其实还有很多，并且这些应该成为基本权利的权利也没有出现在宪法解释当中。现存的那些由宪法规定的公民基本权利其实既抽象又概括，在其他的法律中也没有关于这些权利的具体规定或是规定的并不清楚的情况下，就应该对这些权利作出解释，但是在现实中这一点并未被很好地实践。

　　这种现象造成的影响就是，公民的某种权利遭受非法侵害之时，首先想到的就是向公检法等国家机关寻求帮助，但是因为没有明确的法律依据，被求助的国家机关又不拥有解释宪法的权力，以至于该权利很难得到及时有效的救济。

　　根据宪法解释的主体及其功能，作为宪法渊源之一的宪法解释[17]也是法的正式渊源，法的规范性要求其必须采用统一的表现形式。另外，对于大多数不具备专业法律素养的公民来说，对法律位阶的判断，很大程度上取决于一部法律的表现形式，而我国法律并没有就宪法解释的表现形式作出明确的规定，这使得即使只是单独从表现形式上来进行区分，也很难判断我国到底有没有真正的宪法解释存在。形形色色的表现形式，使1度来说，这不符合维护宪法解释的权威性和严肃性的要求，更不符合保障宪法的实施与监督的要求；从微观角度来说，五花八门的表现形式可能无法在向公民普及宪法和进行宪法教育的过程中起到良好的效果，反而可能会降低宪法在人们心中权威严谨的形象。

　　2.2.3 宪法意识淡薄阻碍宪法解释程序机制的完善与发展

　　宪法意识是人们对宪法精神与基本内容的理解、认同与情感，社会主体的宪法意识不仅体现人们对共同体价值体系的认同，而且体现为宪法价值社会化的过程与结果。在我们国家，对于普通的民众来说，每每提及宪法，一般都会把它与政治联系在一起，宪法留给人们的印象大多都是与它的阶级本质相关联的，虽然这种印象也在一定程度上反映了宪法的实质，但在大多数人眼中宪法还是非常抽象的，人们很少将宪法与自己的生活联系在一起。

　　这是因为，宪法在现实中缺乏实践基础，所以它给人们的印象是抽象的，无论其内容与结构合理于否，它都是高高在上的，是所有法律的法律，其所要约束和保护的对象大多都关乎政治，人们无法明显的感受到其有什么与自己相关的价值，这就是宪法与社会生活之间的缝隙所在。所以，很多人持这样的观点，宪法与普通民众的日常生活距离比较大，在需要维护自身的合法权益时，它似乎不如民法和刑法那样有效，也没有表现出它应有的强制性，也没有明显的惩罚手段。这种理解其实并不正确，虽然宪法文本的规定大中部分内容都与政治有关，但这些规定的究其根本还是为了维护国家的长治久安，为百姓营造一个良好的生活环境和社会环境。宪法其实与我们在日常生活中经常接触到的其他法律一样，都具有法的特征，因而具有国家强制性，它有自己特殊的制裁手段，甚至手段更强烈，可以说违宪行为是最严重的违法行为。诚然，这种错误的观点的产生也与实践中违宪审查制度不完善有关，人人常常听到“违法”却很少听到“违宪”.

　　可事实上，宪法恰恰是公民权利的保障书，但是普通民众并没有真正地认识到自己是宪法规定的基本权利的主体，在维护自己基本权利的时候也很少想到宪法。宪法没有得到很好的实施的客观情况加之宪法意识淡薄的主观状况，导致人们对于宪法的关注程度不高，了解的兴趣不高。宪法意识的缺乏使人们对宪法解释的认知也存在一些偏差，在对宪法解释的概念都很模糊的情况下，人们对宪法解释的需求也就不强烈，因此对宪法解释程序机制的重视程度就可想而知了。另外，由于我国国家机关的个别工作人员的宪法意识淡薄，没有意识到宪法解释对处理宪法规范与现实生活之间的不协调关系的重要性，导致对宪法解释问题不是很重视，因而我国的宪法解释程序机制迟迟得不到完善和发展，没有程序作为支持，宪法解释的功能也不能很好地发挥。久而久之，两者的相互促进作用没有得到发挥，反而是相互制约的作用表现的十分明显，造成了恶性循环。

　　不过，近年来，伴随着“依宪治国”、“促进宪法实施”、“完善宪法解释程序机制”等理念的陆续提出，我国各界的宪法意识也有了很大的提高，但是为宪法解释铲除观念上的障碍，为宪法解释程序机制的完善和发展创造更好的环境的任务依然任重而道远。