（ 二） 立法规划削弱了提案主体的提案权。
我们认为，造成提案民主无法落实的因素，除了全国人大代表联名提案受到限制以外，立法规划制度也阻碍了提案民主性。“我们所说的立法规划，是指有关机关依照法定程序和法定原则，采用某些技术措施，在职权范围内对立法工作作出部署和安排。”[6]
我国《立法法》五十二条： “全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。”
立法规划制度对提案民主性的不利影响主要体现在以下几个方面：
其一，立法规划由全国人大常委会编制，将人大代表的联名提案和代表团的提案排除在外。根据我国《立法法》的规定，与国务院等国家机关不同，全国人大代表和代表团是无权直接向常委会提出法律案的，而立法规划又是由常委会编制的，常委会在编制立法规划的时候，人大代表和代表团的提案能够进入常委会视野范围内的是很少的。
其二，立法规划的规定过于细致，阻碍了各提案主体行使提案权。立法规划的期限为 5 年，与一届人大及其常委会的任期相契合，每一届人大从任期开始就对其任期内的立法做出规划，立什么样的法，什么时候立法，由谁起草法律案等等都做出了详细的规定。这就意味着，提案主体的提案范围已经被圈定了，自己无权决定提什么样的法律案，只能按照规划执行。“立法的提案程序实际上已经被立法规划这一制度替代。在每次人大会议召开之前，其实对法律案的提案都有所安排，包括哪些方面应该提出法律案，提出什么样的法律案，基本都已经有方向了，有的甚至已经具备了草案。所以，人大代表以及其他提案主体的提案权很大程度上被剥夺了。”[7].
其三，立法规划的实施很容易造成立法部门化。国务院等国家机关相对于人大代表等非国家机关而言，无论在人力、物力还是财力上都占据绝对优势，因此，他们提出的法律案往往更加容易被列入立法规划。在目前的立法实践中，“立法规划中部署的法律案基本上都是由行政机关提出的，很多情况下有的领导的一句话就能成为法律案的‘引子',这样很容易使得立法沦为部门利益的牺牲品。”[8]
人大代表作为人民利益和意志的代表者和维护者，其联名提案权受到严重限制而无法落实，使得人民表达其需要和诉求的渠道受阻，无法在立法中充分实现利益诉求； 立法规划则更进一步削弱了提案主体（ 包括各机关主体） 的提案权，使得立法活动成为一种僵化的类似于依葫芦画瓢的活动。这就相当于将民主立法的入口给堵住了，民意无法进入立法活动，民主立法只能在虚化的民主中止步不前。
三、提升提案民主性的建议。
如前文所述，我国立法活动中民主提案的实践状况并不乐观，提案的民主性无从体现，提案主体的自主权被剥夺，导致民主立法进程被严重阻碍。针对这些问题，我们将提出一些建议。
（ 一） 完善人大代表联名提案制度。
其一，适当降低对人大代表联名提案在内容和形式上的要求。《立法法》要求各提案主体提出法律案的同时必须提出法律草案文本及其说明，这样的规定对于人大代表而言过于苛刻。我们认为，应当根据各提案主体自身能力和条件的不同而作区别对待，不能一概而论。人大代表由于自身在时间、精力以及专业知识上存在不足，基本上是无法达到《立法法》的相关要求的，不能要求他们像机关主体一样提出详细而规范的法律草案，这是不现实的。并且，人大代表作为沟通人民和国家的桥梁，在立法中的主要职责应该是深入民众，体察民情，反映民声，汇集民意，他们主要应该是起到纽带的作用，他们要负责将人民的需要和诉求展现在全国人大会议上，只要切实做到这一点，他们在立法中的职责就完成了泰半。至于人大代表提案的内容，并不能强制要求他们一定要提出详细的法律草案，有能力有条件的，鼓励他们提出草案，但是实在达不到要求的，只要能按照提案的要求将立法的原因、立法的必要性和可行性讲清楚，并且提供解决问题的思路或者建议即可。没有了提案的内容和形式上的严格要求，也可以在很大程度上激发人大代表提案的积极性和主动性，不会再对提案望而却步。
其二，适当简化人大代表联名提案的处理程序，降低人大代表联名提案进入审议程序的门槛。相对于国务院等国家机关而言，人大代表联名提案进入人大会议审议的程序过于繁琐和冗长，要经过大会秘书处---主席团---专门委员会的层层处理，才有机会进入审议程序，而国务院等国家机关的提案则可直接进入审议程序。这样的差别待遇使得人大代表的联名提案往往在一开始就折戟沉沙，这会大大打击人大代表的提案热情，也不利于广大人民群众意志和要求的传达。因此，我们认为，有必要适当简化人大代表联名提案的处理程序，不必经过大会秘书处和各专门委员会的处理，直接由主席团进行审议，涉及专业性较强的提案，可以就有关专业问题询问各专门委员会，然后决定是否将其列入审议程序。否则，将会有很大一部分民意在立法伊始就被挡在门外，这是很不合理的。
其三，拓宽人大代表联名提案的渠道，赋予人大代表联名向人大常委会提案的权力。根据《立法法》的规定，人大代表不具有向常委会联名提案的权力，使得人大代表在人大闭会期间只能先行向常委会提出法律案，但是无法直接得到审议，只能等待下一次人大会议。我们认为，应当赋予人大代表联名向常委会提案的权力，人大闭会期间由常委会审议人大代表提出的法律案。这样的做法还是比较合适的，“一般情况下，常委会是有权审议人大代表的提案的。因为他们的提案的内容往往在人大及其常委会职权范围内，并不会越权。”[9]
人大闭会期间由常委会审议人大代表的议案，也具有现实可行性。相对于人大而言，人大常委会每两个月开一次例会，每年至少开6 次会议，有比较充足的时间审议人大代表提案，并且，常委会委员人数少，又是专职的，有些委员具备法律专业知识，有条件和能力审议人大代表的提案。这样，也可以使一些较为紧急和急迫的提案能够得到及时的审议，切实保障广大人民群众的利益。
（ 二） 淡化立法规划制度对民主提案的影响。
其一，全国人大常委会在编制立法规划时，必须扩大提案的来源和渠道。出于国家法制统一和稳定的需要，由全国人大常委会编制立法规划，统筹安排立法工作是比较合理的。但是，全国人大常委会在编制立法计划时不能过于依赖主观意识，不能拍脑袋做决定，必须广泛征集立法建议，尤其是人大代表的建议，因为人大代表是人民选举产生的，与人民群众保持着密切联系，最了解人民群众的需求。此外，还可以向社会公开征求立法建议，使得立法活动在编制立法规划时就尽可能多的吸收民意，传递民声。然后在整合各方意见和建议的基础上，立足于我国社会发展的实际情势，制定初步的立法规划。立法规划初步制定以后，再向全社会公开，由各方进行讨论和评价，然后根据各方的意见反馈对初步的规划进行修改，最后形成正式的立法规划。这样，可以最大限度地将立法规划的编制程序透明化，将民意渗透到立法规划之中。
其二，立法规划不宜过于细致，应当粗糙一些，为提案主体提供自主提案的空间。当前的立法规划过于精细，立什么法，什么时候立法，由谁立法，都有明确的时间表和严格的进程安排，立法活动按部就班即可。在这样的规划下，提案主体由立法动议者转变为规划执行者，他们的提案自主性被剥夺了，立法规划中的本应有的民意也无从体现。
我们认为，立法规划只应当具有指导性作用，而不宜具备指令性作用。立法规划可以为立法工作做粗略的设想，制定初步的战略，在大方向上把握立法工作的全局即可，而不能事无巨细地干涉具体的立法工作，为立法工作设定过多的限制，具体立什么法，应当由提案主体根据社会发展实际和人民的要求自主决定。并且，我国社会发展迅速，日新月异，新事物、新情况层出不穷，社会下一步会发展到什么程度，会出现什么需求，需要立什么样的法，这并不是立法规划的制定者所能够预见的。我们必须为提案主体留下足够的自由，让他们顺势而为。
其三，“确定专门的法律案起草机构，减轻或防止部门利益。”[10]国家机关具备雄厚的人力、物力和财力，他们的提案往往容易被列入立法规划当中，而且草案也由他们自己起草。这样就形成了国家机关自己起草法案，自己执行法律的不合理现象，那么立法的利益部门化不可避免。因此，在条件成熟的情况下，我们可以建立专门的机构起草法律案，因为相对于提案的国家机关而言，专门机构是比较中立的存在，利益倾向没有那么明显。因此，由专门的机构起草法案，可以有效减轻或防止部门利益纷争。
四、结语。
对于民主立法，无论是学术界还是立法实践，往往都重视法律案的审议过程，比如举行听证会，征询专家意见，立法公开等等，试图通过提高法律案审议过程的民主性来保障最终法律内容的民主性。提案程序似乎总是被遗忘，实际上，提案程序是立法程序的开端，对立法活动起着至关重要的作用，提案是否民主直接关系到法律内容能否体现民主。
但是，在我国现行的政治体制和法律框架下，立法实践中提案民主的实施情况不容乐观。主要表现为人大代表联名提案权受到诸多限制，立法规划制度的存在剥夺了提案主体的提案自由，使得民主立法的进程被阻碍，法律的民主性从立法伊始就被扼杀在摇篮之中。因此，想要推进民主立法的进程，首先必须要保障提案民主。其一，我们应当重视和落实人大代表的联名提案权，通过放宽对人大代表的提案的内容和形式上的要求，简化对人大代表提案的处理程序来降低人大代表提案进入人大会议审议程序的门槛，拓宽人大代表提交提案的渠道； 其二，要淡化立法规划制度，给提案主体足够的提案自由，使得提案的来源更加广泛，更具有代表性。以此提升提案的民主性，进而增强立法的民主性，使得立法在开始之初就具备强大的民意基础，能够真正代表广大人民群众的意志和利益，为建设社会主义法治国家奠定坚实的基础。
参考文献：
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[2]曹康泰。 中华人民共和国立法法释义[M]. 北京： 中国法制出版社，2000.
[3][4]周旺生。 论全国人大的立法运作制度[J]. 法治论丛，2003（ 3） .
[5][7]吴芳。 我国立法提案程序中的利益表达机制研究[J]. 理论导刊，2009（ 4） .
[6]周旺生。 关于立法规划的几个理论问题[J]. 北京大学学报（ 哲学社会科学版） ,1993（ 3） .
[8][10]刘惠荣，柏杨。 立法规划的基本要求： 科学性与民主性[J]. 学习与探索，2004（ 6） .
[9]吴文泰。 关于代表议案问题的思考[J]. 中国法学，1993（ 1） .
