建设社会主义法治国家，必须以完备的法律体系为前提和基础。因此，立法活动在法治国家建设进程中显得尤为重要。民主立法是社会主义民主政治的基石，是社会主义法治建设的依托，也是人民群众当家做主、维护自身权益最重要和最有效的方式。而提案民主是民主立法的开端，只有保障提案民主，才有可能使最具代表性、迫切性和需求性的法律议案进入立法者的视野，使最终的法律内容体现民主，顺应民意。然而，我国立法活动存在着欠缺民主性的问题。而提案程序是立法活动的开端，想要保障最终的法律内容的民主性，就必须要增强提案的民主性。但是，目前的立法活动中，人大代表联名提案权受到限制，立法规划制度削弱了提案主体的提案权，这都极大限制了提案民主，阻碍了民主立法进程。因此，我们应当重视和落实人大代表的联名提案权，淡化立法规划制度，以实现民主提案来促进民主立法。
一、问题的提出。
随着我国社会主义法治国家建设进程的不断推进，人民主体意识的不断觉醒以及政治素养的不断提升，人民对于民主立法的呼声愈发高涨，我们无法忽视，也无法回避这个问题。2014 年10 月召开的党的十八届四中全会重点关注了这个问题，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出： “深入推进科学立法、民主立法”,“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。”《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”由此可见，民主立法已经成为我国法治建设的重要课题。
从我国政治体制的高度而言，民主立法也是与之相契合的，是我国现行政治体制下立法活动的必然选择。民主立法是我国人民代表大会制度的本质要求。国家的一切权力属于人民，人民通过民主选举产生人大代表，作为人民政治活动的代言人以及合法利益的维护者，人大代表组成全国人民代表大会，集体行使国家权力。人民可以通过多种渠道表达政治诉愿和利益诉求，但是，无论何种途径，最终都需要将人民的意志转化、上升为国家法律，以法律的稳定性、强制性巩固和保障人民的利益，这是最为合适的选择。因此，立法必须遵循民主的原则，以民意作为立法的基础，使得法律能够真正成为人民意志和利益的强有力的保障者。
那么，立法的民主性如何体现或者说如何保障呢？ 我们认为，最能体现立法民主性的是程序民主。“民主立法主要指立法程序的民主化，没有民主的立法程序，立法内容的科学性、合规律性也很难实现。”[1]
法律实体内容的民主性很难把握，具有较大的不确定性，而立法的程序是看得见的，是确定的，因此我们必须依靠立法程序的民主来尽可能保障法律内容的民主。而提案是启动立法活动的第一道程序，某一需要规范的社会事项，或者需要解决的社会问题，或者需要保障的人民利益，只有形成法律案被提出，才有机会进入全国人大的视野并获得审议、通过。这里所说的提案，“特指立法提案，就是特定的机关、组织和人员，依照法定程序向享有立法权的机关提出关于制定、修改和废止某一法律的提议的专门活动。”[2]
以往提到民主立法，我们总是会先考虑到扩大公众参与的渠道，比如举行立法听证会，征询专家意见，或者考虑到立法公开，程序透明等等。但是，值得注意的是，无论是立法听证会、征询专家意见还是立法公开，这都是在法律案被提出以后，准备开始立法或者在立法过程中所采取的民主化措施。不可否认，这些民主化措施确实能够对民主立法起到积极作用，但是，如果作为启动立法程序的提案程序不具有民主性，提出的法律案不是人民意志和利益的真正体现，那么，该法律案在初始阶段就失去了民主的基础，无论之后的立法程序如何“民主”,都是空的，都无法掩盖其丧失民主基础的事实。在实施阶段，也无法获得人民的认同和支持，这样的法律是毫无意义的。
二、提案民主在立法实践中的状况分析。
如前文所述，提案程序是立法活动的开端，如果提案程序的民主性都无法保证，那么法律内容的民主性就更加无从谈起了。在我国的立法实践中，提案程序中确实存在着一些不合理的内容，使得该法律内容“先天”就存在民主性不足的缺陷。
（ 一） 人大代表联名提案权受到限制。
如前文所述，民主提案是民主立法的起点，是民主立法的民意来源和代表性、广泛性之所在。因此，民主提案对民主立法起着至关重要的作用。我国宪法、《立法法》以及其他相关法律对提案程序作出了规定。比如，《立法法》第十四条： “全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。”第十五条： “一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。”
从上述法条来看，我国民主提案的制度设计还是比较合理的，充分体现了提案主体的广泛性和代表性。并且，在这些主体之中，“除了全国人大代表、全国人大各专门委员会以及国务院被赋予提案权，其他相关机构也有提案权，这一点是跟其他国家不同的，极具中国特色。”[3]
因此，我们认为，就提案主体而言，这样的制度设计与我国人民代表大会制度是比较契合的。
但是，法律文本所体现的提案主体的广泛性和代表性，并不意味着在立法实践中一定能够产生理想的效果。虽然提案主体具有广泛性和代表性，但是并不是每一个提案主体所提的法律案都能够引起重视，也不是每个提案主体所提的法律案都能够顺利进入全国人大会议议程获得审议、通过的。多年的立法实践证明，“一般只有相关国家机关（ 比如国务院） 的提案有机会被全国人大审议，也就是说，国家机关实际上垄断了提案权。”[4]
其他提案主体，尤其是非国家机关主体的提案权几乎被虚置了。特别是全国人大代表的联名提案权，依据我国的人民代表大会制度，全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，代表人民行使国家权力，他们的提案一般都是从人民中来的，最具代表性，体现了人民最现实、最紧迫的需要和诉求。因此，从理论上说，全国人大代表的提案应该是最具有价值的，最应该受到重视的。但是，实际情况却并不是这样的。“根据相关调查数据显示，最后能够被全国人大审议和表决的法律案，没有一部是真正由全国人大代表联名提出的。”[5]
我们认为，导致全国人大代表联名提案权无法贯彻落实的原因是多方面的。《立法法》第十五条规定，只要三十个代表或以上联名，就有权向全国人大提出法律案。但是，在赋予全国人大代表该项提案权的同时，又对其权利的行使进行了诸多限制，使得全国人大代表联名提案举步维艰。
其一，对于人大代表而言，提案的内容和形式要求过高。《立法法》五十四条规定： “提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。”提出法律案的同时应当提出法律草案，这样的要求对于人大代表而言有些过于苛刻。我国人大代表是兼职的，他们在履行代表职责的时候并不脱离自己的生产和工作，这就意味着他们不可能有足够的时间和精力投入其中，且大多数人大代表都不具备专业的法律知识，因此，人大代表提出的法律案往往因为达不到法定的要求而无法进入正式的审议程序。
其二，人大代表的提案进入正式审议程序的门槛高于国务院等机关提案。根据《立法法》第十四、十五条的规定，全国人大代表联名提出的法律案由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。与此不同的是，对于国务院等国家机关的提案，则由主席团决定列入会议议程。“决定是否列入”意味着全国人大代表的提案必须受到主席团或者有关的专门委员会的实质审查，这是一种实质意义上的进入审议程序的阻碍。而“决定列入”
则表明国家机关的提案无需受到任何审查即可直接进入审议程序，主席团的“决定”只是走走过场，因为实际上主席团不可能“不列入”.这种程序上的差别待遇造成了实体上的不平等结果，大大减少了全国人大代表的联名提案进入审议程序的机会。而《全国人民代表大会代表议案处理办法》又进一步为全国人大代表行使联名提案权设置了障碍。依照该《办法》第十三、十四条规定，全国人大代表联名提案必须经过大会秘书处---主席团---专门委员会的处理，才能够决定是否能够被列入会议议程，即使被列入会议议程，也需要经过各代表团的审议，才能够由主席团决定是否提交大会表决。这一道道的关卡，一层层的阻碍，注定了多数全国人大代表联名提案是无法进入审议程序的。
其三，全国人大代表提交联名提案的渠道过于狭窄。根据《立法法》第十六条规定，全国人大代表只能向全国人大提交联名提案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议。这意味着全国人大代表只能在每年的大会期间提交联名提案，即使在闭会期间提交给人大常委会，也必须经过人大常委会的审议，然后等待下一次的会议才有机会进入审议程序。而国务院等国家机关则有权直接向常务委员会提出法律案，由常务委员会按照法定程序进行审议，获得通过以后即可付诸实践。这就意味着相对于国家机关提案而言，全国人大代表联名提案进入审议程序并获得通过的几率小得多。
