结社自由是我国宪法规定公民享有的一项基本权利,结社自由对民主社会生活的构建,对国家宪政价值观的体现有着及其重要的作用.目前,随着社会的高速发展,我国社团发展呈现出多元化、多样性形态.而与之相配套的现行社团管理制度、结社自由立法制度出现了诸多不适应问题,为保障公民结社自由这一权利的真正实现,保持社会的和谐、发展与统一.我们立足于当前我国社团发展的现状,探讨我国结社自由中存在的问题,为我国结社自由制度的完善发展提供研究性理论.
一、中国社团发展历程
结社自由最早出现于资本主义社会的发展阶段,它是国家社会民主化发展的产物,显示社会发展与进步.我国的社团正式形成于 70 年代,是我国改革开放发展的产物.纵观历史发展,我国社团发展呈现三个时期,第一时期从 1945 年到 1966 年,正值新中国建立,人民行使当家作主的权利.继而,中国社会萌生了许多民间组织,它们规模小,数量多,分布广,分散存在.民间组织的形成为社会主义的建设事业有着积极促进的作用.第二时期是 1967 年到 1977 年间,由于"文化大革命"的影响,中国政治动荡,经济到了崩溃的边缘,中国结社和社团活动被打击和压制,许多社团被迫解体.第三时期是从党的十一届三中全会至今,由于改革开放的巨大推动作用,人民增强了民主意识,我国的社团活动进入了一个快速发展的新里程.如今,社团已成为各阶层人民群众生活中的一部分,人民群众参与度高,社团数量、种类繁多,规模由小渐大.同时,许多社团还建立起了对外联系,成为了我国对外交流与合作的"民间外交大使".
二、当前中国社团的呈现特征
(一) 规模发展迅猛
"截至 2012 年底,全国共有社会组织 49.9 万个,比上年增长 8.1%;吸纳社会各类人员就业613.3 万人,比上年增加 2.3%;形成固定资产 1425.4 亿元;社会组织增加值为 525.6 亿元,比上年减少 20.4%,占第三产业增加值比重为 0.23%;接收社会捐赠 470.8 亿元;全年共查处社会组织违法违规案件 1293 起,其中取缔非法社会组织 23 起,行政处罚 1270 起.""全国共有社会团体 27.1 万个,比上年增长 6.3%.其中:工商服务业类 27056 个,科技研究类 18486 个,教育类 11654 个,卫生类 10440 个,社会服务类 38381 个,文化类 25036 个,体育类15060 个,生态环境类 6816 个,法律类 3191 个,宗教类 4693 个,农业及农村发展类 55383 个,职业及从业组织类 18611 个,国际及其他涉外组织类 499 个,其他 35825 个."
(二) 呈现多样性样态
中国 1989 年 12 月 30 日民政部在《关于〈社会团体登记管理条例〉有关问题的通知》中,把社会团体分为学术性团体,行业性团体,专业性团体和联合性团体四种.按照社团的性质,社团又可以分为政治性、经济性、科技、军事、外交、文化体育、健康卫生及宗教团体等;按照成员间的联系纽带,社团可以分为生理、社会、精神物质以及由个体所属组织功能等方面因素结成的四类团体;按照民间化程度,社团可以分为官办、民办、半官半民三类团体.因此,社团的形态呈现多样性,有民政部门登记在册的社团.有未经民政部门登记,通过主管部门批准的基层社团组织,如学校的各种学生社团,单位的俱乐部等.有具特殊政治地位和法律地位的社团,参与中国人民政治协商会议的社会团体,如中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会等.有满足人民群众生活的社区人民团体,如老年协会、老年组织.还有在社会生活中存在的虚拟网络社团,如网上论坛等,是由于互联网的快速发展也对社团的产生影响."由于网络的虚拟空间的虚拟性,这些社团是根本不可能去登记或获得登记."因此,在我国政治、经济体制、历史等因素的影响下,我国的社团呈现出数量多,规模不确定、多样化样态特点,且面临着一同共性难题:社团是否具备合法性身份问题.这一问题是我们研究中国社团立法的根本.抓事物必抓住事物的本质性,研究社团应从当今社团宪法保障制度现状切入.
三、我国社团宪法保障制度
(一) 立法概述
我国社会团体的立法体系是随着历史的发展演变的.在中国革命时期就有所体现,最初出现在《中华苏维埃宪法大纲》中,规定"中华苏维埃以保证工农劳苦民众言论、出版、集会、结社的自由为目的."之后,我国进入改革开放时期,人民民主意识日益增强,政府提出了社团立法,1982年宪法中已确立我国社团的合法身份以及法律地位等.1983 年 10 月我国又颁布《社会团体登记管条例》,正式将结社自由这项权利确立为专项法律规范.该条例较为详尽地对社会团体的合法性地位、内部管理制度、业务主管单位等作出规定,形成我国的社团法律制度.并且在 1995 年我国对该条例进行修订,一直沿用至今.此外,为规范我国存在的特殊社会团体,我国制定相关行业的专项法,如《律师法》、《注册会计师法》、《外国商会管理暂行办法》、《基金会登记管理办法》、《天津市社会团体登记管理规定》等.专项法在相关行业的调整与规范中起着非常重要的作用.
(二) 立法特点
我国现行社会团体立法的基本法律体系,是在国家"宪法"的统帅下,采取一般法与特别法相结合的原则.立法内容上以《社会团体登记管理条例》为主体,地方性法规与行业规章制度相结合.然而,社团的发展现状表明我国社会团体立法体系不完备,存在缺陷.特别在社会团体权利保障、民主法治价值体现、司法救济等方面的规范是远远不够.
我国社团立法体系,主要表现在社团立法的三方面的特征.
1、管理体制:"归口登记,双重负责,分级管理."我国社团立法制度主要是指《社会团体登记管理条例》,在管理上遵循"归口登记、双重负责、分级管理"的制度.这与我国当时的政治特色密切相关,政治上的高度集中,政府统筹安排,参与管理,经济上长期执行计划经济政策,影响我国社团管理制度有双重管理的特色,要求社团同时接受两个机关的管理,即登记管理机关与业务主管单位.这是较之其他国家所没有的.
这种双重管理制度在我国社团发展初期起着促进作用,它对社团的成立与规范有直接指导作用与积极的护持效果,但随着社团的发展,制度的局限性日益显露出来,主要体现在体制上的高度集中,设制政策门槛过多,从而大大限制社团的自由发展的空间.社团的不断壮大,民主需求的增强,与高度集中的管理体制形成矛盾,不相适应.突出表现在两方面:
一方面,业务主管单位的职责不到位.社团组织涉及到社会生活的方方面面,业务主管单位工作内容繁多,工作责任大,还要承担相应的行政责任,导致有的主管单位在社团管理工作中躲避职责,推卸责任,造成混乱,阻碍着社团的成立.一些社团为了能顺利成立,就以企业法人的形式到工商部门登记成立,他们的身份处于社团组织与法人之间,他们存在于社团制度的管理之外,缺失监管,容易造成异化或腐败.这些组织在现实社会中大量存在,尤其是外国社团组织.如"英国救助儿童会,是一个国际儿童慈善机构,致力于实现儿童权利、为儿童创造一个美好的世界,是一个非营利、非政治、非宗教的非政府组织,它的设立就是一个以外企的形式在云南工商部门登记注册的国际非政府组织."另一方面,双重管理制度已造成职责不明确,出现重复,又混淆不清.有的两个部门都在管,有的又都不管的情况.
2、管理过程:许可主义和放任主义并行我国现实社会生活为丰富人民群众的生活需要,存在了许多民间的组织,因无法达到中国社团成立的登记要求,性质上应属于非法的组织,如庙会、花会,读书会、以及网络论坛等.它们大都是人民在劳动中自发生成的民间组织,自古就有,长期存在,只要没有产生社会问题,政府在管理上对它们采取了放任的主义的态度.但却与我国在社团制度中采取严格许可主义制度是相违背,这是管理上的一大漏洞.
3、政府管理导向:限制竞争,抑制发展.在民间组织问题上政府一直是这样认为:民间组织的迅猛增长,数量过多,规模大,容易滋生社会问题,这样会给政府的监管加大难度.因此,中国对社团的管理在整体上是呈现限制竞争、抑制发展的基本导向.形式上消除了社团竞争引起的社会问题,有利于社会的稳定,事实上限制社团发展,从各个层面上限制社团的活动方式与活动范围,促使社团在强压力下为寻求壮大采取不正当竞争,钻政策漏洞的畸形发展,而最终是违背了我国结社自由宪法权利的宗旨.
因此,笔者认为政府管理导向要转变,不能靠抑制,应该积极提倡自愿、平等、公正、宽容、参与的价值取向,以提高社团的活动能力、公民社会管理水平与能力为管理内容.建立优质的社团组织,为社团发展创造良好的社会环境,才能真正建立起政府的社会公信度,体现着民主社会生活.
四、对现行社团宪法保障制度的思考
(一) 现行立法层次不能完全体现社团自主性和民间性的发挥
从现行的法律制度可见,我国调整结社的各项法律规范是处在法律体系的较低层次的地位,立法的立足点是维护社会的安定团结,同时立法内容是侧重于建立快捷方便的管理制度,以提高社团事务的时效性,而轻视了社团组织的民间性、自由发展的本质特征,使许多社团的自主性无法得到强有力的保障,从而结社自由的权利根本无法得到保障.
(二) 《社团管理条例》实施过程中缺乏可操作性
"我国的《社团管理条例》,包括国务院相关部门发布的一系列通知、办法、意见等,都带有强烈地针对性,大都是对某些特定社团、特定地域以及特定行业而制定,已解决一些困难问题,并且上级主管单位对社团活动的监管具有很大的自由裁量权."使社团的管理上多为政府行政手段干预,缺乏法律程序上的监管体系.社团发展没有法律作为后盾,公民的基本权利是无法真正实现的.笔者认为应建立社团绩效评估机制、社团竞争机制以及价值评价机制,激励社团的公平竞争,提倡合理分配公共资源,树立优质社团的标杆,促进社团良好、健康的发展势头.
(三) 缺乏有效的法律救济途径
从我国《社团登记条例》等相关规范性文件中,不难看到我国缺失社团的司法救济程序及相关内容的规定.虽然我国的《中华人民共和国行政复议法》规定了公民享有行政复议权利,但社团自身存在的特殊性,只是通过行政复议乃至行政诉讼的方式是不适合的,解决不了实际性问题.因而,社团在面对不予登记、民政部门对社团的违规行为处罚不满时,很难真正实现社团维权.
(四) 公民意识淡薄使社团发展缺乏坚实基础
我国民间组织历史发展悠久,而真正意义上的中国社团是在七十年代末形成的,这一时期国家经济体制是计划经济,经济制度决定了社会事务的管理主要是靠国家的统筹安排,协调分配各种社会资源.因而,当时的社团活动主要还是靠政府,缺乏人民群众参与性,活动开展数量少,程度低.尤其是在偏僻的农村、小城镇的社团活动几乎是一片空白.有统计显示",当时的县级政府部门,有 85%的人并不知道社团组织,社团活动,多数群众认为就是大家搞集会,摆摆龙门,凑凑热闹,甚至也有反对社团活动的,直接把社团活动披为"说三道四"的不正之风."可见,人民群众未能意识到社团活动是主体人格独立为原则的公民社会的公益事务,人民群众民主意识的淡薄严重阻碍了社团的发展.我们认为社团组织是人的群体,社团组织的发展与公民的意识基础是息息相关,社团中人的参与度是对社团组织的作用发挥有决定性作用.
因此,要让社团组织健康发展社会需要组织机制健全,社会管理完善,社会秩序良好,人民群众安居乐业,社会保持安定团结.构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会.这才是就是社团宪法保障制度的真谛.
参考文献:
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