从1781年《邦联条例》得到批准到1789年第一届联邦政府成立这一段时间,在美国历史上被称为"邦联时期".在这一时期,《邦联条例》所设计的体制无法应对新生国家国内建设的需要,人们在实践中和理论上进行探索,希望对《邦联条例》加以修正.这一不断修正的过程是邦联不断探索宪政改革的过程,并且直接导向了美国制宪会议的召开和联邦宪法的制定,从而为美国构建新的政府框架提供了崭新的机会.
一宪政改革方式的探索
《邦联条例》的制定和批准经历了较长时期的辩论和斗争.在它尚未获得批准之前,就有人提出,《邦联条例》存在着明显的缺陷:全国政府没有行政和司法部门;它的操作只是针对各邦,而非公民个人;国会没有任何合宪的方式强迫各邦来服从它的要求.因此,自一开始,《邦联条例》就面临着严重的危机,不断有人提出,应该对该条例加以修改.在整个1780年代提出的修正《邦联条例》的方式包括,对《邦联条例》条款进行宽泛解释、对《邦联条例》部分条款进行修改或者给《邦联条例》增加几条补充条款.
对《邦联条例》条款进行宽泛解释,意即赋予国会以《邦联条例》中暗含的权力.在《邦联条例》得到批准后不过两周,一个委员会就提出一个报告,认为应赋予合众国国会全部的及明确的权力,使国会能够有效推动各邦执行根据《邦联条例》所指定的所有法规和决议.在这个报告中提到,根据《邦联条例》第13条,国会已经被赋予了全面的暗含权力[沃辛顿·C.福特等编:《大陆会议日志》(Worthington Chauncey Ford,ed.Journals of the Continental Congress),华盛顿:政府印刷局1904~1937年版,第20卷,第469~471页].他们希望通过对《邦联条例》进行宽泛解释,以树立先例,赋予邦联国会暗含的权力.在制定和批准《邦联条例》的过程中,主要争端局限于西部土地和代表权等具体问题上.而现在,主要的思想分歧则变成了对于邦联的真正目的的不同解释.不论是支持修改《邦联条例》的人,还是反对者,他们都宣称自己是忠实于邦联所设计的基本结构的.在斗争中,反对派占了上风.在美国革命时期的政治话语中,对权力的恐惧是一种占主流地位的思想,反对邦联扩大权力,这种立场比较符合这种主流思想.而改革的支持者们无法突破《邦联条例》条文的限制,因而他们的办法难以奏效.
对《邦联条例》部分条款进行修改,这是邦联国会在加强国会财政权力和管理国家商贸权力时所采用的主要办法.邦联国会在这两个方面进行了艰苦的努力,最终没能实现这些目标.但正是在这两方面的努力,让越来越多的人认识到,全国政府必须拥有牢固的财政制度和管理商贸的权力.对于一个全国政府来说,这两方面的权力都是不可或缺的.而一旦赋予了全国政府财政权力和管理商贸的权力,伴随而来的就是全国政府拥有在这些方面的对邦的强制性权力.为了维护全国政府的财政权和管理商贸的权力,各邦必须服从国家在这些问题上的要求.另一方面人们也认识到,《邦联条例》第13条中,规定任何修正案都必须得到全部13个邦的同意.在这个条件下,要在邦联体制内部对现行宪法进行修改,完全是不可能的.
给《邦联条例》增加几条补充条款是人们在修正之路行不通之后的又一种思考.自1781年以来,邦联国会为增加自身权力而进行的努力,不论是关于授予邦联国会管理商贸权力的修正案,还是授予邦联国会征收进口税的修正案,都难以得到全部13个邦的批准,从而付诸东流.到1786年夏天,邦联国会代表一致认为,必须采取某些措施,以增加全国政府的权力,否则它将陷入全面瘫痪.在这种情况下,邦联国会代表一方面仍希望说服各邦授予邦联国会这些具体的权力,另一方面,邦联国会也开始讨论为《邦联条例》制定一个更全面的修正案,并召开一次全体代表大会来批准它.邦联国会讨论的结果是,由邦联国会任命一个大委员会,给《邦联条例》起草一个包含几个补充条款的修正案,并将这些补充条款交给各邦去批准,从而让邦联政府获得足够的必要权力,以满足当初构建它的目的之所需.该委员会为《邦联条例》起草了七条补充条款,并于1786年8月7日提交给邦联国会,邦联国会通过决议,建议各邦立法机关采纳《邦联条例》修正案,并授权其出席邦联国会的代表签署和批准这些修正案.这些修正案在邦联国会得到讨论后,并没有送交到各州去批准,最后也就不了了之.
各种改革办法都归于失败的事实,证明了《邦联条例》不仅无法满足国家建设的需要,而且也是无法小修小补的.必须找到一个完全不同的改革办法,对《邦联条例》进行彻底的修改,才能满足和平时期国家建设的需要,才能更好地维护社会秩序,发展国家经济.可以说,邦联时期的改革努力与制宪会议的召开有着某种必然的联系.
二邦联时期宪政思想的发展
美国革命战争以来,对政府理论的思考主要集中于各邦创建政府和制定宪法问题上.传统的政府理论,包括混合政府理论、权力的分立和制衡原则、人民主权理论等,在邦层面已经得到了广泛的认可.尤其是马萨诸塞立宪运动中,立宪方式和宪政思想都发生了革命性变革,对联邦立宪产生了直接的影响,为美国宪政的形成提供了丰富的滋养(李剑鸣:"美国革命时期马萨诸塞立宪运动的意义和影响",《历史研究》2004年第1期,第130~150页).《邦联条例》的设计者们在设计《邦联条例》时,受两个重要方面因素的影响:第一,革命年代对遥远的全国政府的强大权力的恐惧,和自殖民地时代以来各邦对邦内自治权力的坚定维护.《邦联条例》是在反对英国的狂热浪潮中得以制定的,革命时期的思想深深影响了《邦联条例》的制定.人们对邦联本质的认识,如主权的归属、国会自身体制和权力以及大陆代表权等观念,完全体现于《邦联条例》所设计的政府结构之中.第二,在设计邦联政府体制时,仅仅把当时已经存在的大陆会议的体制加以固定下来.当时的思想信念和特殊的历史环境相结合,为美国设计了邦联国会这样一个一院制全国政府机构.它体现的是一种执着的共和理想,但是很难适应现实的需要和国内建设的环境.如果这些观念没有得到相应的调整和改变,那么对《邦联条例》的任何修改都是不可能的.
从1781年7月22日到1782年7月4日,汉密尔顿写作了一系列署名"大陆人"的文章.其核心观点是,当前一切弊病都是因为大陆会议"缺少权力"造成的,美利坚合众国面临的最大威胁是全国政府缺少权力来联合各邦及其力量,以保障全体人民的利益和幸福.他提出,以坚实的、具有约束力的联邦政府取代邦联,赋予邦联国会对全国的主权,但它不应该有直接作用于个人财产、个人生命权利和各邦税赋的权力.他建议,应该组建独立于各邦之外的常备军,设立全国性的行政部门,改善国家当前的财政现状.
汉密尔顿在1783年7月12日写给威廉·利文斯通的信中谈到,建立一个包括所有邦的牢固的联邦,将这个联邦置于一个联邦首脑的领导下,这是保障各邦幸福的必要条件.他指出,"需要一种至高无上的权力来调节和管理联邦共和国的公共事务",只有联邦才能够保护革命争取到的权力.他还起草了一系列大胆且富有想象的决议,列举出邦联的核心缺陷.他批评《邦联条例》把"立法权和行政权混同于一个机构内",没有"设立联邦司法部门",不能维护联邦的权威.《邦联条例》授予邦联国会处理公共资金这一极为重要的权力,却不赋予它"相应的征税的权力".他还抱怨说,《邦联条例》不适当地限制联盟处理军事和外交问题的权力.他在这份长篇大幅的报告结尾处,提出了召开一次代表大会(convention)的建议,"其目标是加强联邦宪政".
在当时,表达出这样一些思想的人不止汉密尔顿一个人.1782年秋天,约翰·洛威尔在写给本杰明·林肯的信中提到,有人提议以召开一个制宪会议的方式来解决宪法问题.他说,在我们能修补的地方修补它,不能修补的地方就承受着.在此地失掉的,会在彼处得到,要形成一个更好的方案,有待于时间、机缘和技巧.
1783年2月26日,佩拉泰亚·韦伯斯特(Pelatiah Webster)提出一个政府方案,主张实现立法权和行政权的分离,设立两院制国会等.他认为立法机关和行政部门应该完全分开,其中立法机关由两院制国会组成,行政部门完全掌握在诸邦大委员会手中(Grand Council of States);设立一个由商人组成的商人委员会,以便就贸易和财政等问题向它们进行咨询;在各种法案得以制定成法律之前,应该先向国家各行政部门的官员(the great offices of state)透露这些法案,以便他们根据他们在各自管辖部门对公众利益的了解,就这些法案提出建议,国会应该在两院宣读这些官员提出的建议,并写入议事录;应该由行政长官来任命全部公众官员,这些官员应该服从行政长官和立法机关,否则有权根据正当理由撤销他们.
1783年6月8日,华盛顿在发表的一份公开信中提到,美利坚合众国要作为一个独立的国家而存在,四个方面的条件是必不可少的:第一,应该建立起一个各邦之间的不可分裂的联盟,将其置于一个联邦首脑的领导之下;第二,将公正置于神圣的地位;第三,采纳一套适合和平时期的政府体制;第四,在合众国人民中间培养出一种和平友好的感情,这种感情足以让他们忘记彼此之间的地方偏见和地方政策,在国家整体的繁荣需要的情况下,他们能相互做出让步,甚至在某些场合下,为了社会的福利牺牲他们个人的具体利益.
在1784年出版的一本小册子中,一个不知名的作者提出一个非常激进的方案.他说:"如果不取消我们的邦政府,并制定一部宪法,从而将整个国家团结在一个政府之下,那么,任何改革或修正案都不能有效满足任何良好的意图."1785年,一个类似的解决方案提出,如果只从理论上来看,一种基于"如此众多的彼此独立的利益"基础上的政治制度,永远也不能"在观点和举措上保持一致,也不能让政府有效运作".即便各邦授予国会管理贸易的权力,"最大限度地实现所有这些修正方案的要求",也不能取得任何成效,"因为整个国家的各种政治利益是混合在一起的,彼此相互依存,除非有一种主权权力足以治理他们,否则,任何公共措施所要达到的目标都难以实现".要取消各邦(州)政府,这一想法即便在现代美国社会都是异想天开,更何况在当时的政治氛围之下.但是,这些意见反映出人们对各邦过分保护地方利益导致全国政府无力去处理许多关系到整个国家的重大问题的现状很是不满.
在1786年之前,大多数人仍只是希望各邦能够完成邦联国会的派款,并批准1783~1784年间的修正方案,还没有认真考虑要对邦联体制进行全面彻底的改革.作为国家主义改革运动的主要代表人物,麦迪逊积极推动宪政改革.在1780年代早期和中期的改革活动中,他主要致力于要求在《邦联条例》的框架下,赋予邦联国会更多的统一管理各邦军队、管理商贸、处理对外事务等一个主权国家所具备的基本权力,使邦联国会担负起一个主权国家对内对外的基本职能.当所有这些努力归于失败,麦迪逊开始寻求新的解决办法.
到1786年夏,麦迪逊开始对宪政思想进行了深入的思考.他对邦联的认识已经超出了许多同时代人.他认为,要弥补国会的缺陷,不能局限于授予邦联国会某些具体的权力,而应该创立一种体制,这种体制排除各邦的干预进行运作,它通过制定、执行和裁决它自己的法律,直接对人民实施治理.一个联盟,通过法律程序,直接作用于人民大众,必然需要重构一个政府,取代以一院制国会作为国家权力"蓄水池"这一畸形体制.联邦政府应该由三个独立的部门组成,其中包括一个两院制立法机关.
麦迪逊认为,从本质上看,政府的主要功能分为立法、行政和司法三种.他在一封致杰斐逊的信中说,执行权、立法权和司法权,"普遍认为它们彼此之间存在着较大的差异,但是在许多情况下这些差别甚至被掩盖混淆了".他开始考虑政府三个职能部门之间的权力的划分.他提出,立法机关攫取了过多的权力,这一问题是共和宪政主义的核心问题.他提出邦联应该在制度上得到修正:创设真正的参议院,使之完全不受平民权力的约束,这个参议院还可以制约下院;建立行政-司法联合的审查委员会,赋予这个委员会有限的立法否决权.在代表权问题上,麦迪逊认为第一个要改变的是代表权原则.应该改变邦联国会的一邦一票这一表决权原则,取而代之以人口为基础来分配代表权,这才是一种适用于国会两院的比例代表制.
改革邦联体制的各种想法浮出水面,宪政思想也日渐丰富,并在社会上产生了较大影响.但邦联国会的实践证明,在邦联体制范围之内,任何改革都难以获得成功.部分国家主义者提出,在国会外进行改革.但是,反对者担心超越邦联体制进行改革,会走向无节制的改革,乃至背离邦联的精神.那么,究竟该以何种方式来实现政府体制的改革和完善呢?
三提议召开制宪会议
国会权力需要得到加强,以应对新时期国家建设的需要,这一点达成了共识.但是,邦联国会在1780年代修正邦联体制的努力没有取得任何实质性成果,国会内的改革走向末路.
1781年1月,《邦联条例》还没能够得到13个邦一致批准时,菲利普·斯凯勒(Philip Schuler)将军就在纽约邦议会里提出一个动议,"邀请东部各邦举行会议,组建一个永久的合作联盟以维护各邦的共同利益";建立佛蒙特邦;建立一个持久统一的制度以代替权宜之计;"赋予邦联强制性权力".希望召开一个全体代表大会以修正邦联的想法,并非一个新思想,这可以追溯到很早之前一些具有远见卓识的睿智之人的谈话和思想中.当他们观察到授予国会的权力不足时,即提出应该召开制宪会议.
1781年5月,费城出版了一个小册子---《论自由贸易和财政》,其作者是佩拉泰亚·韦伯斯特,此人尽管不太知名,但是十分能干.他在讨论了美国的财政制度后,除了提出创建一个国家银行外,还提出其他一些补救措施.他指出,当前国会的权力不足以应对它所承担的责任;这一点十分明显,因而有必要召开一次制宪会议,其目标明确定为确定、界定、扩大和限制他们的政府体制的责任和权力.
在随后的几年中,邦联国会所采取的保守的改革未能成功,有人提出召开制宪会议的办法.不过,这些想法主要是出现在各种私人谈话中,大多数邦还没有正式考虑召开各邦派遣代表参加的制宪会议,以修正邦联.到1785年7月,马萨诸塞大议会通过决议,呼吁召开一个联邦代表大会,以修正《邦联条例》这些决议以及致各邦总督的公开信,由邦长詹姆斯·鲍登寄给马萨诸塞出席邦联国会的代表.当时马萨诸塞的邦联国会代表是格里、霍尔登和金.但是他们并不认为有必要采取这一措施,因而将这些文件搁置起来,没有提交给邦联国会.到马萨诸塞立法机关下一次开会时,他们才写了一封信给邦长鲍登,以解释他们的行为.大议会随后对代表们的回信进行了讨论,并通过决议,代表们暂时不必将上述决议交给邦联国会审议,等候本邦下一步的通知.显然,在当时的社会环境下,召开代表大会以修正邦联的做法仍被视为是一个激进的行动.
来自南卡罗来纳邦的平克尼在1786年2月底提出过一个动议,呼吁召开一个代表大会,以考虑他们能否建立起一个联邦政府,有足够的权力去维护联盟的福利和需要.这个动议没有在邦联国会得到审议,主要原因是,当时,新泽西邦拒不缴纳国会分配的1785年的摊派,邦联国会正忙于解决这个问题,而把这件事情给搁置了起来.邦联国会任命平克尼、戈勒姆和格雷森组成一个委员会,去劝说新泽西邦立法机关改变其决定.在3月13日在新泽西邦议会内的演说中,平克尼具体提到,如果新泽西"在当前的邦联之下受到了压迫,那么她可以通过其驻邦联国会的代表,向邦联国会陈述他们的冤屈和受到的不公正的待遇,并敦促邦联国会呼吁召开一个各邦派遣代表出席的制宪会议,以增强邦联政府的权力,从而让它拥有足够的权力,以实现构建它之目的".
平克尼从新泽西返回后,可能对他先前提出的动议进行了修正,或者向邦联国会提交了一个新的动议,但邦联国会没有对其加以考虑.随后,他改变了策略,于5月3日建议邦联国会任命一个全院委员会,以考虑"公共事务状况".
他说,我们现在的情况是,邦联在管理商贸、征募军队以及实施已有权力的方法等问题上权力不够,因而应该通知各邦,必须授予邦联国会更大的权力,为此目的,它们应该派遣代表召开一个制宪会议;或者邦联国会应该呼吁它们授予足够的权力,从而使它们能够很好地管理邦联.对于他的这一提议,来自弗吉尼亚邦的门罗(Mr.Munroe)认为,邦联国会应该有全权征募军队;在行使邦联所赋予邦联国会的所有权力时,它应该有权强制各邦遵守.除纽约之外的所有邦都同意赋予邦联国会管理商贸的权力["1786年门罗致麦迪逊的信函"(James Monroe to James Madison),信件注释,《国会代表信函集》第23卷,第299~300页)].
针对平克尼的提议,邦联国会任命平克尼等人组成一个大委员会,以考虑对《邦联条例》的修正.这个委员会于8月7日提出给《邦联条例》增加7条修正案,7条中的6条涉及商贸管理和邦联征收财政收入和摊派.这些方案没有被邦联国会采纳,但是邦联国会采取了一个反常的措施,即将这些方案公布于各邦的多家报刊上,从而将修正条例的内容间接传递给各邦.该报告是邦联国会内所进行的最后一次宪政改革的努力.
此后,许多邦联国会代表认识到,进一步的宪政改革是必须的,但是已经不可能在邦联国会内进行了.到1786年1月21日,弗吉尼亚邦众议院通过一个决议,呼吁各邦派遣代表召开一个代表大会,以协调邦(州)际贸易.呼吁召开这样一个贸易协商会议,却最终带来1786年9月召开的安纳波利斯会议,这是费城制宪会议的先导.
经过邦联时期宪政思想和宪政改革方式的探索,美国建国先辈们日益认识到,必须实现政府体制的理性化设置.而要实现政府体制的理性化设置,单纯在邦联国会内进行改革已经难克其功.
1787年,制宪会议得以召开,虽然宪法讨论和制定过程至为艰难,制宪代表之间存在着尖锐的分歧和争端,但最后得到大多数代表欣然同意和签字.而后,邦联国会将制宪会议制定的新宪法送交各邦(州)去审议并最终得到批准,在各邦(州)产生了巨大的震撼和影响.可以想见,如果没有邦联时期宪政改革方案的艰难探索和实践,没有邦联时期宪政思想的丰富和发展,建国先辈们要为美国制定出一部"活着的宪法",并使之得到批准,几乎是不可能的.
