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【题目】我国应急物资储备管理流程优化探究
【第一章】流程再造视角下应急物资储备管理分析绪论
【第二章】应急物资管理与流程再造相关理论基础
【第三章】应急物资储备管理的现状分析及流程诊断
【第四章】应急型物资储备管理流程再造
【第五章】应急物资储备管理的流程有效性分析
【结论/参考文献】应急物资储备管理体系构建研究结论与参考文献
第一章 绪论
1.1 研究背景和研究意义
1.1.1 研究背景
2015 年 3 月 9 日，联合国亚太经社会理事会在曼谷发布了《2014 年亚太地区自然灾害评估报告》。报告中统计了 2014 年以来在全球范围内所发生的各类自然灾害及伤亡情况，发现在 226 起自然灾害中，有一半以上都发生在亚太地区，造成人员死亡 6000 多人，7900 万人受影响，并造成约 590 亿美元的经济损失。报告中显示，在亚太地区的自然灾害中，中国是受灾最严重的国家之一，并给中国带来了 230 亿美元的损失，占全球的 39%.尤其是发生在中国云南的鲁甸地震列为2014 年损失最严重的第三位。除此之外，2014 年在全球范围内引发轰动的马航MH370 航班失联事件，有 154 名中国人受难；乌鲁木齐火车南站的恐怖爆炸案，伤亡惨重；广州火车站持刀砍人案等等突发事件都挑战着中国的社会公共安全。
在全球治理的大潮流中，对各国政府的行政能力、应急能力等都提出了新的要求。
因此，我国的应急救援能力对整个社会的发展都有着至关重要的作用。
面对着逐年增加的各类自然灾害、安全事故、卫生事故的发生，世界各国的应急管理体系日益的完善，危机应对能力不断加强。美国自 20 世纪 30 年代起，就开始对应急管理体系进行了初步建立。逐步形成了以联邦、州、县、市、社区的分层应急管理机构，并在各层设有独立的专业应急救援队伍，负责所处地区的应急救援工作。以日本为代表的亚太地区，建立了以首相为核心的安全保障会议，改变了以往各省厅各自为政的分割局面，形成了以中央安全保障会议为主，各地方部门向协调的防灾救灾工作体系。
对于地广人多，自然条件复杂的中国来说，无论是向地震、台风一类的自然灾难，还是矿井坍塌、油气泄露的公共安全事件，抑或是向 2008 年 SARS“非典”所带来的巨大医疗卫生事件，都会造成千千万万的人员伤亡以及国家、个人的财产损失。而危机所伴随着的救助伤员、卫生防疫、灾后重建、恢复社会秩序等等都需要大量的物资作为依托，以尽可能减少人员伤亡和受灾范围。然而在上世纪90 年代以前，应急物资保障体系并没有得到国家过多的重视，而是将精神和物质分割来看，灾难来临时，大部分却是靠人民的自力更生。直到 1998 年的张北地震后，中央才指示民政部和财政部分别建立全国性的救灾物资储备制度。改变了过去事前无准备，临时采购物资，人民无物资保障的惨状。因此，完善应急物资保障体系，提高应急物资储备管理能力，应当引起全社会持续的高度重视。
突发公共事件的发生具有高度的不确定性、具大的破坏性，应急管理体系的建立即是针对突发公共事件进行高效、明智及合理的应对。尽快平息灾难所带来的后果、尽量减少灾害带来损失，使社会尽早进入正常的发展轨道。应急管理大致分为灾前的预警，灾难进行时的控制以及灾后的处理恢复工作。纵观应急管理工作的几个方面，无论是对灾民的食品等生存救济、对应急队伍的设备供给、或者是灾后公共设施的重建，各类应急物资是应急工作中的重要物资保障。在应急物资的供应中，应急物资储备的合理管理是应急物资来源的重要保障，第一时间受灾当地提供充足物资又是物资储备管理的重要职能之一。由于地震、山体滑坡、矿井坍塌、大面积食物中毒等突发公共事件的发生无法预测，提前进行回避或者处置的允许事件十分有限，因此日常应急物资储备是十分必要的。
全国应急物资储备体系的建立至今发展已有 30 年的时间。30 年中，我国应急管理能力的大幅增强是有目共睹的。然而，在 2013 年 10 月份，受台风“菲特”影响的浙江省余姚市遭遇了新中国成立历来最严重的水灾。除了城区大面积受淹，交通瘫痪，停水停电之外，“待产孕妇三天没吃饭”“救灾物资遭哄抢”“买一点花生白菜需百元”为标题的新闻报道频繁曝出。人们不禁质疑应急物资储备管理的现实情况。这直接反映出了目前我国的应急物资储备管理中仍然存在着严峻的问题和挑战。
我国改革开放至今，以“满足人民需求为中心”的一系列政府重塑活动如火如荼的进行，其中，将企业流程再造引入政府公共服务领域的“政府流程再造”是行政改革浪潮中的重要内容之一。它打破了传统政府工作模式，以创新的理念和方法对政府行政机构、政府管理方式及政府行政流程进行优化和改造。
因此，基于上述背景，本文以突发事件应急体系中应急物资储备为研究对象，以政府为主体，从流程再造的视角出发，理论结合实际分析应急物资储备流程中存在的问题进行合理的流程优化和再设计，是本文需要解决的重要课题。
1.1.2 研究意义
时效性是应急管理工作的核心要求，同时也是应急物资储备工作最重要的任务。灾难发生时，人们往往无法做好心理和物资储备上的准备，若加之灾害救援不及时极有可能错过黄金时间，加剧受灾人员伤亡和财产损失。由于应急物资在数量、种类、存储地点和存储方式上都与普通物资有着很大的区别，应急物资储备的管理就与一般政府行政部门的管理工作存在着很多特殊性。因此，提高应急效率，减少政府开支，提高政府应急管理水平，进而提高政府的公信力，让社会在灾后尽快得以恢复，是对应急物资储备管理的流程进行再设计的主要任务。
本文从应急物资储备管理的流程视角出发，审视当前应急物资储备管理工作，探讨如何通过流程的优化从而实现应急物资科学有效的管理。不仅一定程度上解决了当前物资储备过程中存在的问题，提高了我国的应急管理水平，使政府更加向服务型政府迈进。故本选题研究具有实际意义。
当前，国内外学者一方面要么是针对于应急物资储备、调度和分配模型及算法展开研究；要么是针对目前应急物储存在问题的总结，而问题的解决都是集中于理论层面的侃侃而谈。另一方面，学者们对流程再造的研究或者是倾向于在理论层面，如构成要素、发展历程、研究趋势等方面进行赘述，或者是对公共部门审批业务的流程再造研究呈现出一边倒的气势。而以流程视角来审视应急物资储备管理的研究则少之又少。因此，本论文将从流程的角度对应急物资储备进行研究来解决具体目前出现的问题丰富了我国政府流程再造的研究，具有了不可否定的理论意义。
1.2 研究现状
1.2.1 应急物资储备管理研究现状
由于突发性公共事件的高频发生，世界各国（地区）都将应急物资储备管理放在了极其重要的位置上。国内外专家学者也对政府的应对水平从理论的视角做出了大量的科学研究，在该领域国内外的学术研究成果十分丰富。在应急管理当中，美国建立了第一个里程碑似的事件便是建立了美国联邦紧急事务署（FEMA,1979）。它既是一个负责应急管理的专门机构，又是一个应急管理的协调决策机构，并直接向总统进行汇报。结束了之前分散处理应急工作的局面[1].美国把应急管理分为缩减、准备、反应和恢复这四个阶段，并将应急物资救援工作贯穿应急管理工作的始终，并取得了非常良好的效果。此外，在日本、澳大利亚、俄罗斯等的应急管理体系较为完善，由于应急系统的研究具有先导性，因此国外对该领域的研究对我国具有重要的借鉴意义。
早在 1998 年权威专家 Suleiman Tufekci 和 William A.Wallace 在研究应急资源利用问题中表示，在有限资源的情况下，解决资源的折中利用问题有利于解决多目标的优化[2].Sydney C.K.Chu 和 Lisa Chu 提出应急医疗事故中，医院的选址及资源优化配置的问题，对医院床位数量的设置和对医院地址的重新布局，并成功应用到了香港的医院管理局中][3].Vuk Mijovi, Valentina Janev 分析了如果通过 LOD2 工具的使用来提高应急管理能力。侧重于解决应急发生时大量信息的数据处理问题[4].Christian Wakolbinger 提出了智能应急的看法，以此来解决关键设施建设的应急物资供应体系[5].除了国外针对应急物资储备管理的较为先进的学术研究之外，在实际的应用领域上也同样取得了很大的进展澳大利亚设置了危机管理协调中心，来专门负责联邦资源的使用；加拿大实行分级管理体制，将应急管理事务分为联邦、省和市三级，因地制宜进行管理等等。
国内学者在应急物资储备管理的学术研究也颇为丰富。国内学者对于应急物资储备管理的研究多集中于从应急物流的视角来优化供应链问题，即从需求分析、确认需求、采购、调度到最后配送的全过程的优化问题。多是通过数学建模的形式展开。谢欢借鉴了城市交通运输枢纽的选址模型，总结出了中央 17 个储备资源库的布局模型，力图使全国救灾物流网络布局更加合理化[6].郭咏梅通过运用 ABC管理法来对库存管理进行合理的分类管理并提出了多种应急物资配送方式[7].张文峰则主要侧重于应急物资储备量研究，以应急物资供应链的利益最大化建立目标函数，通过求导和拉格郎日乘法确定了应急物资储备总量[8].刘焕成、郑淼磊从理论层面对应急物资信息平台的建设进行了初步探讨，通过电子政务建设实现应急部门之间的沟通交流[9].此外，辜勇在其研究中强调了从国民经济动员理论角度来研究应急物资动员问题。国民经济动员即充分调动国家及社会的物力和财力来应对突发公共事件的活动。以此来满足军事或者社会的稳定[10].我国在应急管理的研究晚于西方发达国家，在应急物资管理的学术研究相对薄弱，对于应急物资储备体系的建立也正处于初步摸索阶段。与国外发达国家已经建成的层层分级、组织结构完善的应急管理体系相比，我国在应急物资管理的建设仍然大部分停留在理论讨论的层面。而如今政府正面临着从职能为导向的职能体制向以流程为导向转变，以提高政府绩效为核心的政府办事能力的提高同样也体现在应急管理的应对能力上。因此，以优化应急物资内部管理流程为视角而展开的物资储备研究少之甚少。
故此，我认为，在目前国内政府流程再造的基础上，虽然仍然存在的一些问题，但是却在积极汲取国外的成功经验，在流程再造领域不断完善。在具体问题的研究上，借助先进的理论为依托，避开当今流程再造中的研究缺陷是有可能的。
也就为即将要研究的我国应急物资储备管理的研究开辟了可能性。
1.2.2 政府流程再造研究现状
以“政府再造”为主题的行政改革潮流自 20 世纪 70 年代开始兴起，直到后来1993 年在《改革公司：企业革命的宣言书》中首次公开提到了业务流程再造开始，将两者相结合的政府业务流程再造开始纷纷进入人们的视野。30 多年来，西方各国通过利用政府业务流程再造的方法不断完成“政府再造”的目标。一个不争的事实是，政府业务的流程再造的观点是从企业当中移植而来，而企业和政府之间本身就存在着较大的差异性，因此，如何来判断引入政府部门的企业流程再造是否可行，政府流程再造的核心因素，政府流程再造的实施方法则是西方管理学者重点探讨和研究的部分。被誉为“政府再造大师”的 David Osborne 提出企业家政府理论，其理论强调了企业和政府在行为动机、收入来源、考核标准、动力等方面的不同，并提出以企业家政府取代传统官僚制政府，使政府能从陈旧腐朽当中解救出来，以提高政府效率、发挥政府的创造力和创新精神。Russell Linden 在《无缝隙政府》一书中详细阐明了将企业业务流程再造应用于政府业务当中，并将现代科学技术和政府部门的改造相结合以至于向无缝隙政府转变。此外，在政府流程再造的模型和方法论上，西方学者也有了较为成熟的研究。如 Burke-Liswin 模型、Leavitt 组织变革模型以及合成模型等等。
国外对政府流程再造的研究不断的深入和发展，相较之下，我国的政府业务流程再造的研究处于劣势。从知网上进行政府流程再造的关键词后，大部分呈现的是针对政府流程再造从概念、方法、原则、模式、意义等等理论层面出发的研究，或者是对政府某一个具体业务的案例分析。我国在深圳广州沿海等地发展较为迅速，也在公共部门的审批业务上完成了科学合理政务流程的再造。然而，在我国大部分内陆地区，政府流程再造的发展较为缓慢，而单纯的宏观理论研究不能带给欠发展地区过多的借鉴和帮助。但值得庆幸的是，我国的政府流程再造研究已经开始重视到了通过电子信息技术的结合，来实现政府业务前台与后台的接轨，实现办公自动化，构建出高效的电子政务模式。
本文基于应急物资管理理论与流程再造理论的研究基础之上，对目前应急物资储备管理环节所遇到的瓶颈，以流程再造的方法对其组织结构和具体的工作业务进行优化和完善。以此来实现高效政府、高效应急能力的目的。
1.3 研究的主要内容与方法
1.3.1 研究内容
从政府角度出发，以阶段-任务（S-A）模式的一般步骤指导下对当前应急物资储备管理流程进行目标的设定，并通过诊断当前管理流程发现物资储备管理过程中存在的问题。进而进行管理流程环节的再设计，最后对新流程进行评估来判断他的有效性。因此，便对应急物资管理的流程再造进行了一次系统的归纳和整理。主要进行了以下几方面的工作：
（1）参照前人的研究成果，在对政府应急物资管理和政府流程再造进行定义、特征、现状的前提下，对当前应急物资储当中，特别是从流程层面出现的问题进行分析，在此基础上对应急物储备流程再造进行初步的构建。
（2）采用文献研究的方法，收集大量的文献资料。同时采取理论研究与案例研究相结合的方法对应急物资储备管理的流程再造进行研究。
（3）借鉴已有的政府流程再造 S-A 模式，将应急物资储备管理放置于此情景模式下进行流程再造的分析与探索。
（4）S-A 流程再造步骤中流程设计阶段提取应急物资储备当中的关键环节，通过文献分析以及跨学科的自主学习进行具体流程的方案。
（5）将流程再造的结果进行可行性和有效性的分析和总结。
1.3.2 研究方法
本论文主要围绕应急管理当中的物资储备管理问题，在前人研究成果的基础上，从应急管理和流程再造等理论出发，采用文献调查法、系统分析法、案例分析法相结合的方法。
（1）文献调查法。本文通过检索和搜集来自中国知网、电子科技大学图书馆、中国学术期刊网和自己购书等方式大量国内外学术期刊、会议论文、研究报告和图书等等，并利用搜索引擎对近期新闻报刊、网络报道及各类政府网站进行搜索，分析和整理当前应急物资管理体系、政务流程再造进程的研究现状及发展趋势，为论文的撰写奠定了理论框架基础。
（2）案例分析法。本文以 2013 年发生在江苏省余姚市的“菲特”台风水灾事件；以 2014 年发生在四川省绵阳市关于汶川地震剩余救援大米、饼干堆积仓库发霉事件；以海南省救灾物资“霉变面包”,救灾处处长被停职事件为例，展开了对于应急物资储备管理的再思考，探究了当前应急物资储备管理暴露的问题，具有一定指导意义。
（3）系统分析法。本文基于应急管理体系系统，对于应急物资管理体系中应急物资储备管理作为研究内容，以物资储备为核心，综合分析了储备管理中常态与非常态下的管理流程，并进行了流程的优化改进
