所有权论文（完整版范文8篇）之第四篇
摘要：“三权分置”改革对农地的权利构造提出了“落实集体土地所有权、稳定土地承包经营权、建构土地经营权”的要求。落实集体土地所有权具有重要的价值, 是“三权分置”改革的重要支撑。虽然《物权法》已将集体土地所有权确定为法定权利类型, 但在当前法律制度下仍然存在权利主体模糊、权能残缺、行权程序缺乏规则等问题, 引发了集体土地所有权虚化、农地经营体制目标无法实现等不良后果。对此, 未来的立法应当将集体土地所有权确认为集体经济组织所有下的土地总有制度, 并补充所有权权能、规范行权程序, 使集体土地所有权摆脱运行困境。
关键词：“三权分置”,集体土地所有权,运行困境
“三权分置”改革是我国2014年提出的一项农村土地政策, 旨在将农村土地的所有权、承包权与经营权进行分置。“三权分置”改革势必会促进农村土地权利体系的重建。但从当前的研究成果来看, 学界关注重点在于农地承包权、经营权及其之间的关系, 而相对忽视了此次改革对集体土地所有权制度带来的冲击。有鉴于此, 本文对“三权分置”下集体土地所有权制度的运行困境进行分析, 并尝试提出完善对策, 以期对相关研究有所裨益。
一、“三权分置”下集体土地所有权的制度价值
党中央在1962年通过的《农村人民公社工作条例修正草案》中确认生产队是基本核算单位, 并明文规定生产资料除人民公社、生产大队所有外, 生产队也可享有农地所有权。该条例正式确立了“三级所有、队为基础”的农民生产政策, 形成了集体土地所有制的雏形。在此基础上, 1982年我国《宪法》第10条确立了集体土地所有权制度。这一制度是农地“三权分置”改革的重要支撑, 也是土地制度改革的出发点与落脚点。
(一) 夯实社会主义所有制基础
生产资料公有制包括全民所有制与集体所有制, 是中国特色社会主义的基石。以公有制为基础的中国特色社会主义必然是民主与法治的统一。法治应当凭借其权威性、强制性, 为生产资料公有制提供制度保障。在依法治国的方略下, 法治既是夯实社会主义制度的工具, 也是传承社会主义理念的载体。集体土地所有权制度即是中国特色集体所有制在法律上的载体。该制度中关于主体、权能及实现的法律条文, 是中国特色社会主义集体所有制思想的集中体现。“三权分置”改革提出要落实集体所有权, 这并非意味着要改变已有的集体土地所有权制度, 而是强调通过丰富土地所有权形式来促进集体所有权的有效落实, 以更好地维护集体所有制。因此, 集体土地所有权制度是“三权分置”改革的出发点与根本点, “三权分置”下的农地所有权改革, 要求集体所有制的法律实现形式更多样化, 强调权利体系的优化, 其本质目标是对社会主义集体所有制的维护与发展。
(二) 支撑成员集体范围内的二次分配
成员集体是社会分配问题的法律应对中的重要调节力量。在实行集体统一分配的人民公社时期, 成员集体具有调节集体范围内的收入分配的职能;自改革开放后的农村改革以来, 成员集体仍然承担了集体范围内的二次分配职能, (如新型农村合作医疗保险中的“集体补助”) 。成员集体对收入分配的调节, 能在一定程度上解决政府分配调节能力欠缺的问题。实质上, 成员集体是通过供给公共产品的方式, 调节集体范围内成员间的收益分配, 以实现二次分配职能。在农民集体的收入渠道较为单一的情况下, 集体土地所有权成为了集体最主要的财产, 是集体收益的最主要来源, 支撑着成员集体范围内的二次分配。
(三) 实现农村土地的资源价值
农地首先是具有稀缺性的自然资源, 其次才是重要的生产资料、市场要素。在政治语境下, 农地作为公有制对象具有全民所有制、集体所有制两种形态;在市场经济与依法治国语境下, 农村土地是重要的市场要素与权利客体。作为具有稀缺性的自然资源, 农地的资源价值如何在社会主义市场经济中得以实现, 是土地权利制度设计的重要指向。集体土地所有权制度是集体所有制的法律实现形式, 是衔接公有制要求与土地法律制度的关键点, 也是实现农地资源价值配套权利制度改革、“三权分置”下土地权利制度建设的逻辑起点。
集体土地所有权并非单纯的财产权, 其具有丰富的政治内涵与经济内涵。作为土地制度改革的宗旨, 农地资源价值的实现这一课题主要受到非法学领域的重点关注, 但其内涵及要求与集体土地所有权法律制度的价值定位完全契合。若“三权分置”改革政策及思路在实践中没有被准确把握, 很可能导致农村土地承包经营权与农村土地经营权被过分看重, 而落实集体所有权方针的重要性遭到忽视。这种现象实质上是将实现农地资源价值与完善农地权利制度的关系混淆了, 没有认识到完善集体土地所有权制度是实现农地资源价值的前提, 是相关土地制度改革的逻辑起点。
二、集体土地所有权的运行困境
(一) 所有权主体模糊
依《宪法》第10条第2款之规定, 集体土地所有权的主体为“集体”。作为根本大法, 《宪法》条文均具有很强的原则性, 未对集体土地所有权主体予以进一步明确。1986年出台的《民法通则》第74条第1款规定, 法律规定为集体所有的土地属于劳动群众集体所有, 将集体土地所有权主体确定为“劳动群众集体”;第2款又规定, 集体所有的土地依法属于村农民集体所有, 已经属于乡 (镇) 农民集体经济组织所有的, 可以属于乡 (镇) 农民集体所有。从这一条文来看, 《民法通则》关于集体土地所有权主体的界定让人费解。第一, 《民法通则》将集体土地所有权主体确定为“劳动群众集体”, 而“集体”与“劳动群众集体”之间的关系为何, 是等同关系抑或前者包括后者, 现有规范语焉不详。加之“劳动群众集体”“农民集体”不是法定的民事主体, 其法律主体地位没有得到成文法的确认, 就此造成了集体土地所有权主体的模糊性。第二, 根据物权法的基本原理, 所有权对特定物享有绝对的、排他的权力, 同一物上不能同时存在两个以上所有权人。《民法通则》规定“集体土地已经属于乡 (镇) 农民集体经济组织所有的, 可以属于乡 (镇) 农民集体所有”, 而在乡 (镇) 农民集体经济组织已经对集体土地享有所有权的前提下, 乡 (镇) 农民集体又如何成为所有权人?究竟是乡 (镇) 农民集体经济组织享有集体土地所有权, 还是乡 (镇) 农民集体享有, 是一个疑问。2017年出台的《民法总则》不但没有解决这一问题, 反而删除了关于集体土地所有权的规定。
依《土地管理法》第10条之规定, 集体土地所有权主体包括“村农民集体”“农村集体经济组织的农民集体”以及“乡 (镇) 农民集体”。《土地管理法》将权利主体进行了多元化, 但关于农民集体的概念以及各级农民集体之间的关系问题, 没有予以明确, 仍未解决权利主体模糊性的问题。《物权法》第59条第1款规定:“农民集体所有的不动产和动产, 属于本集体成员集体所有。”可见, 《物权法》将集体土地所有权主体确定为“集体成员”, 旨在强调集体成员在集体所有土地的经营、管理中的重要地位, 进而赋予其参与土地经营管理的民事权利 (1) 。不难看出, 立法者的初衷是通过将权利主体具象为“集体成员”, 以解决集体土地所有权主体模糊的问题[1]。但“集体成员”的概念如何厘清, 要取决于“农民集体”这一概念是否厘清。在其他法律规范未准确界定“农民集体”的情况下, “集体成员”的内涵仍然是模糊的, 《物权法》实质上并未解决集体土地所有权主体模糊这一弊病。
集体土地所有权主体模糊这一问题会导致下列不良后果:一是“农民集体”缺乏明确界定使得集体土地所有权容易遭受公权力的不当干预。“农民集体”是法定的集体土地所有权人, 但现有法律规范未界定其含义, 导致集体土地所有权在实践中沦为公共权力, 政府部门成为实际上的权利主体。能够在实践中控制集体土地所有权的主体, 通常是具有影响力、经济实力且得到农民认可的组织。这些实际上控制着集体土地的组织实际上享有了集体土地的所有权, 加之能获得当地农民甚至政府的认可, 其对集体土地的控制与支配将长期持续, 并形成一定的权威性与事实上的对抗效力。例如有调查显示, 一些地区的土地信用社、土地信托中心实际上管理着当地的集体土地, 在事实上已成为集体土地所有权主体[2]。
二是农民集体无法以民事主体身份参与具体的民事法律关系, 使得农民对农地所有权的认识产生偏差。集体土地所有权主体的模糊性让农民集体在实践中很少独立享有权利、承担义务, 长此以往, 农民便无法正确认识到集体土地的权属。2007年的一项调查结果显示, 农民群体对农村土地的权属认识很混乱、且地区差异很大。对于“你认为你的承包地 (田) 所有权是谁的?”问题, 多数受访农民选择“国家”, 相当部分选择“个人”, 还有少数选择“村集体”“村小组”[3]。不难看出, 多数农民对集体土地所有权的认知存在偏差, 并不知道集体土地所有权属于农民集体。
(二) 所有权权能残缺
集体土地所有权权能残缺的问题表现在下列几方面:
1. 占有、使用权能无从彰显
《农村土地承包法》第1条将我国农地经营概括为“以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制”。依此, 集体统一经营与家庭分散经营两种模式应当同时运行。但在实践中, 绝大多数农村地区集体土地以全部发包的方式分散给各农户经营, 而少见集体统一经营模式。依《农村土地承包法》的规定, 集体经济组织应当为具体成员资格的农户设定土地承包经营权。在这种土地承包经营关系中, 集体经济组织为发包方, 其成员农户为承包方, 双方应当成立土地承包合同, 承包方才可获得承包经营权。但正如有学者所言, 为农户设定土地承包经营权更类似于发包方必须履行的义务, 而非所有权人享有的权利[4]。如此一来, 农地所有权人以占有、使用方式统一经营农地的权利仅停留于条文上, 而无法落实。此外, 依《农村土地承包法》第29条规定, 承包农户有权解除承包合同, 交回承包的农地, 但禁止在承包期内再次承包土地。为了免于被禁止再次承包, 多数农户不会主动退回承包地, 即便其不再从事农业生产。农地全部分包、鲜有农户退包的实践现状, 导致集体土地所有权人没有土地用于统一经营, 所有权人的占有、使用权能荡然无存。“统”“分”两种经营模式严重失衡的现状不仅违背了法定的农地经营体制目标, 也使得集体土地所有权因占有、使用权无从彰显而出现权能残缺。
2. 处分权能受到过分抑制
现有法律制度对集体土地所有权中处分权能的过分抑制主要体现在两方面。一方面, 根据《土地管理法》的规定, 农地转变为建设用地不仅仅是土地用途发生改变, 土地所有权也会易主。在转变方式上, 农地只有通过政府的行政征收才能转变为建设用地, 这意味着集体土地所有权的变动不取决于权利主体的意志, 而是取决于国家公权力。同时, 农地转变为建设用地后价值必然会大幅上升, 但土地增值利益只能归转变后的权利人———国家所有, 农民集体作为所有权人只能获得法定的征收补偿。另一方面, 所有权人收回土地承包经营权受到抑制。依据物权法原理, 农地发包方为他人设定土地承包经营权, 是所有权人形式处分权的一种表现形式。同样地, 发包方收回土地承包经营权, 消除集体土地所有权上的用益物权负担, 也是行使处分权的方式。虽然《农村土地承包法》规定发包方在法定情形下可以收回土地承包经营权, 但仅停留在原则性的规定上, 相关司法解释及行政法规并未将所有权人收回承包经营权纳入权利义务范畴详细规定[5]。这就导致实践中发包方在意欲收回土地承包经营权时可能有正当理由, 但没有充分的权利基础, 从而遭到农户的排斥, 导致难以收回土地承包经营权。
(三) 所有权行权程序缺乏规制
集体土地所有权主体具有团体性, 这意味着所有权人的意志来源于组织、协商、决议等程序。为了确保所有权人意志形成的有效性以及形成过程的权威性, 需要完善的程序规则对行权程序进行规制。但当前集体土地所有权制度中的程序规则相当薄弱。首先, 《民法通则》未对集体土地所有权行使程序进行任何规定;其次, 《土地管理法》第14条、第15条虽然有相关的程序规则, 但仅限于发包方在承包期内调整个别承包农户间的土地、集体经济组织对本组织以外的人发包情况下的集体决策事项, 而对于土地收益分配、承包方案变更等关系到集体经济组织全员利益的事项, 《土地管理法》未对决策程序进行规定;再次, 《物权法》第62条要求集体经济组织向集体成员公布集体财产, 但只是原则性地要求依据法律、行政法规、章程或村规民约公布, 未完善财产公布的程序细则;第63条规定集体经济组织的决定侵犯了成员利益的, 成员可请求人民法院撤销决定, 该条款只是明确了救济途径, 而未涉及行权程序。集体土地所有权行权程序缺乏规制可能导致两方面后果:一是权利主体失去话语权, 在程序规则不完善的情况下, 集体成员无法形成常态组织, 会逐步失去对集体土地的控制;二是权利主体的决策难度过大、决策成本过高。在缺乏程序规制的情况下, 集体成员间出现意见冲突时难以调和, 容易酿成僵局, 增加决策难度、降低决策效率。
三、集体土地所有权制度的完善
(一) 明确所有权主体
1. 明确集体土地所有权主体的几种思路
完善集体土地所有权制度首先需要解决权利主体模糊的问题。在现有规则的基础上明确所有权主体, 确认其民事法律主体地位, 是“三权分置”改革中落实集体土地所有权的应有之义。关于集体土地所有权主体的明确化, 大致有两类设计思路, 一是单一所有权主体;二是集合所有权主体。
单一所有权主体设计思路可以分为下列几种。第一种思路是合作社所有。持论者认为, 集体土地所有权是重要的集体财产, 权利主体应当是以合作制经济为基础的合作社。从历史渊源来看, 作为农业合作化的高级模式, 人民公社制度建立在农民个体将所有生产资料转移给人民公社的基础之上, 标志着集体土地所有制的确立。正是合作经济的发展催生了集体土地所有权, 后来的家庭联产承包责任制、土地承包经营制只是确立了农民对集体土地的使用权, 并未否定集体土地所有权。因此, 集体土地应当归合作社所有[6]。第二种思路是集体经济组织所有。持论者指出, 集体经济组织在全国范围内较为普遍, 且组织结构健全, 是法定的管理、经营集体土地的主体。集体经济组织具有成为集体土地所有权主体的现实基础[7]。此外, 2017年出台的《民法总则》正式确认了集体经济组织的民事主体地位, 能独立行使权利、履行义务, 也具有了成为集体土地所有权主体的法律基础。第三种思路是农民集体法人所有。持论者认为, 农民集体虽然被《民法通则》《土地管理法》规定为集体土地所有权主体, 但其并非严格意义上的法律主体, 不是准确的民法概念。为了赋予农民集体民事主体法律地位, 可将其进行法人改造。具体而言, 改造为股份合作法人既有历史依据, 也有法律基础, 具备可行性。按照这种思路, 集体土地所有权主体是农民集体法人, 集体成员享有股权或成员权[8]。
集合所有权主体设计思路的代表性观点有下列几种。一是共同共有说, 认为农民集体不是抽象的法律概念, 而应具有法律主体资格。集体内各成员实际上就集体土地形成了共同共有关系, 各成员享有平等权利、法律地位平等, 但不得请求分割所有权, 这是集体土地共同共有的特殊之处[9]。二是总有说, 主张集体土地所有权是农民集体成员直接享有的所有权。总有说认为, 农民集体成员直接享有的所有权要求集体成员共同意志的结合, 并形成支配集体土地所有权的意志。在这种权利形态下, 集体内各成员享有占有、使用、收益的权利, 但没有处分集体土地的权利。集体成员不得请求分割所有权, 全体成员可集体行使处分权[10]。三是合有说, 认为农民集体的土地所有权本质上是合有, 具有下列特征: (1) 合有人之间法律地位平等、享有的权利相同,(2) 合有权永久存续、不得分割,(3) 合有人享有占有、使用、收益、处分集体土地的权利。合有人之间通过民主决议方式行使处分权,(4) 合有具有开放性, 可以在集体土地上为合有成员之外的人设定他物权[11]。
2. 集体经济组织所有下的土地总有
集体土地所有权主体———农民集体, 是个体成员以成员身份为基础结合形成的团体。事实上, 单一所有权主体与集合化主体的设计思路并不存在实质性的冲突。前者强调使所有权人的法律主体合法化, 以实现固化所有权人行为效力, 规范农民集体与他人之间民事关系的宗旨。单一主体设计思路的不足之处在于, 没有对主体内部组织关系提供制度支撑。相反, 集合化主体则从所有权人内部关系角度出发, 强调组织内部成员间法律关系的建构。集合化主体的不足在于没有对所有权人对外法律关系提供制度支撑。而赋予农民集体法律主体地位, 将其组织化, 既要处理内部组织成员间的关系, 也要考虑如何确定农民集体整体的法律属性。前者需要借鉴集合化主体设计思路, 后者体现了单一主体设计思路的宗旨。
首先需要对单一主体思路进行检视, 为农民集体确定适当的法律主体地位。本文认为, 合作社所有说不合理, 理由如下。第一, 《农民专业合作社法》第2条将合作社的性质界定为“家庭承包经营基础上, 农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者, 自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。合作社的主要职能是农业生产合作与销售, 不是行使集体土地所有权。第二, 农民集体成员应当来自于本集体, 但依《农民专业合作社法》第19条之规定, 具有行为能力的公民及符合条件的企事业单位、社会组织均可成为合作社成员。农民集体与合作社的成员存在冲突。农民集体法人说也不合理, 理由如下。第一, 有的法律条文规定集体土地归农民集体所有, 这只是在所有制层面宣示性地表述集体土地所有权的归属, 不等于集体土地归各级农民集体所有, 农民集体这一概念仍然停留在政治经济学层面, 不是标准的法律概念, 无法转化成为现有的法律制度, 农民集体难以成为直接的物权主体[12]。第二, 《民法总则》规定的法人类别中不包括农民集体法人, 这说明立法者无意将农民集体进行法人化改造。可见, 农民集体获得法律主体资格已面临较大的立法障碍, 可行性非常低。
相比较而言, 集体经济组织所有说具有合理性, 理由如下。第一, 依《民法总则》第99条之规定, 集体经济组织可以取得法人资格。集体经济组织的法律主体地位得到确认, 能够独立享有权利、履行义务, 具备享有、行使集体土地所有权的法律基础。第二, 集体经济组织覆盖面广、经营形式灵活、组织结构健全, 具备享有、行使集体土地所有权的现实基础。例如, 部分地方集体经济组织采取股份制形式, 让其成员持有一定比例的股份, 这为集体成员参与决策提供了现实基础。第三, 若赋予集体经济组织所有权主体地位, 可以使集体土地所有权主体与权利行使主体合一, 有利于降低行权的代理成本, 提高行权效率。
因此, 应当在法律上将农民集体定性为农村集体经济组织。至于集体经济组织内部成员之间的权利义务关系应当如何设计, 需要对集合化主体设计思路进行检视。本文认为, 共同共有说不合理。共同共有不是独立的所有权形态, 而是个人所有权的联合体。而集体土地所有权是共有制基础上的独立所有权形态, 并非集体内各成员土地所有权的联合体。因此, 集体土地所有权不是共同共有。合有说实质上借鉴了英美法上的按份共有制度, 不能用于设计集体经济组织内部成员间的关系。在按份共有制度下, 共有人对共有物享有一定比例的份额, 而非享有共有物某一部分的所有权, 共有人可通过协议等方式处分其份额, 无需其他人同意。而集体经济组织成员享有的所有权不是按份共有形态, 成员禁止分割土地所有权与按份共有人任意处分其份额的权利相悖。因此, 集体土地所有权不是合有。
相比之下, 总有说具有合理性。总有制度滥觞于早起的日耳曼法, 旨在调和村落与村民间的主体关系。在权利内容上, 总有制度实质上对所有权进行了分割:村共同体享有对土地的处分权能, 对土地所有权的处分应当通过集体决策来完成, 各成员无权请求分割土地;对土地的使用、收益权能则归属于各村民, 具备村民身份的人皆可享有使用、收益权。总有权是介于绝对的私有权与绝对的国家所有权之间的中间形态[13]。基于总有制度, 结合集体所有制平均主义的要求, 集体经济组织成员间的关系具有下列特征:一是各成员基于成员身份享有土地权利, 法律地位平等, 土地收益平均分配, 但成员不得请求分割集体土地;二是各成员持有均等的土地所有权份额, 在参与集体决策时适用一人一票的表决机制;三是成员对集体土地享有占有、使用、收益的权利, 不享有单独处分的权利。
综上, 明确集体土地所有权主体的思路是将集体经济组织确定为所有权主体, 将组织内成员间的关系确定为土地总有关系。
(二) 补充所有权权能
针对集体土地所有权权能残缺的问题, 应当从两方面予以补充。一是充实占有、使用权能, 鼓励所有权人自行占有、使用土地, 解决“统”“分”模式严重失衡的问题。这需要将《土地承包经营法》的精神落实到位, 完善集体经济组织独立经营集体土地的配套机制, 例如允许集体经济组织通过成员表决的方式对集体土地进行统一经营, 改变集体土地全部发包经营的既有现状。
二是完善所有权人的处分权能。首先要改变集体土地转变为建设用地的实现方式。依据私法原理, 所有权人有权为他人在标的物上设定使用权。集体土地所有权人也有权在农用土地上设定建设用地使用权, 虽然土地有别于普通商品, 其用途不能完全由权利人自由决定, 但在符合建设用地用途、不违反土地规划的情况下, 这样的设定应当有效[14]。但依据《土地管理法》第60条、61条的规定, 集体土地不论是用于公益性建设, 还是兴办企业等经营性建设, 建设用地使用权均要经行政审批方可设定。本文认为应当改革集体土地建设用地使用权的设定方式。具体而言, 在不变更土地用途的情况下, 集体土地所有权人只需申请规划许可, 即可设定建设用地使用权;在土地用途变更的情况下, 权利人除需要申请规划许可外, 还要办理农地转用审批手续。为了确保集体土地的流转符合土地规划, 所有权人应当在建设用地流转合同中, 依据规划许可确定土地利用的各项指标, 包括用途、绿化率、容积率等。依此, 《土地管理法》规定的集体建设用地使用权审批程序应当废除。所有权人可通过在集体土地上设定建设用地使用权的方式, 获得土地出让金请求权, 享有土地增值利益。
其次要将发包方收回土地承包经营权纳入法治轨道运行。对此, 可考虑赋予发包方终止权, 即在法定事由下单方面消灭土地承包经营权的权利。终止权是一种消灭用益物权的强权, 为防止被滥用, 应当对其进行两方面规制。一方面, 严格限制法定事由。依据《农村土地承包法》与《土地管理法》的相关规定, 发包方收回土地的事由限于下列几种:一是承包方擅自变更土地用途;二是承包方对土地造成严重损害;三是依法应当交回土地但承包人未主动交回;四是承包人连续两年弃耕抛荒。另一方面, 发包方行使终止权应当遵循正当程序。在物权的公示上, 土地承包经营权适用登记对抗主义, 登记是对抗要件而非生效要件。有鉴于此, 发包方行使终止权的程序应当有所区别:若土地承包经营权尚未登记, 发包方发出正式公告、将终止权行使内容告知集体范围内的全体成员即可;若已登记, 发包方还需要注销登记, 消灭土地承包经营权的对抗效力。
(三) 规范所有权行权程序
集体土地所有权行使的程序应当重点关注下列问题:一是集体经济组织成员常设组织机构的选举、罢免与监督问题;二是所有权主体意志的形成及认定准则问题;三是所有权主体决议的执行方式、监督方式问题;四是成员参加全员大会的通知、公告规则;五是成员的权利救济规则。对于这些程序性问题, 法律法规可作出原则性规定, 集体经济组织可在不违反原则性规定的情况下, 通过章程、规约的形式自行确定具体的程序规则。换言之, 应当将所有权行权规则定性为任意性规范, 这种定性更有现实合理性。其一, 我国幅员辽阔、农村地区面积大、农户多, 且地区差异较大, 使得不同地区集体土地所有权的行权、管理方式存在差别, 让各集体经济组织自行确定行权规则, 更能满足各区域的实际情况, 应对复杂的现实需求;法律法规的原则性规定也设置了权利行使的程序底线, 不至于沦为程序虚无。其二, 赋予集体经济组织自行确定行权程序规则, 有利于培养基层群众的自治能力。农民集体并非依据集体的意志自发组建, 而是依据行政权力介入形成的团体组织, 其自治能力天然地存在缺陷。将集体土地所有权行使程序规则定性为任意性规则, 等于赋予了农民集体组织成员自定规则的法律效力, 有利于彰显其法律主体地位, 提升其自治能力。
结语
集体土地所有权制度是社会主义公有制的重要根基, 对于其在实际运行中暴露出的诸多问题, 未来的法律改革应当予以完善。对于集体土地所有权存在的所有权主体模糊问题, 应当将其明确为集体经济组织下的总有制度, 即集体经济组织为所有权人, 集体经济组织内成员间的关系为土地总有关系;对于所有权权能残缺的问题, 要从充实占有、使用权能与完善处分权能两方面进行应对;对于行权程序缺乏规制的问题, 要完善行权程序, 由各集体经济组织在不违反法律法规的原则性规定的前提下, 通过章程、规约等形式自行确定行权规则。
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