第三章 城市公园存在问题分析
在第二章梳理城市公园和资源价值评估的相关研究文献基础上，本章主要对城市公园的发展现状做出理性分析。城市公园发展历史悠久，并随着经济与社会的发展在不断前进，但在其发展道路上存在一定的问题。城市公园目前所存在的主要问题表现在维护管理不足，功能欠缺，以及管理过程中公众参与度不高。城市公园出现问题的主要原因，表现 为经费不足以及对城市公园的价值认识不清晰。
3.1 城市公园稳步发展
3.1.1 国外发展历史悠久，值得借鉴
城市公园现身于英国，在美国得到发展。城市公园最早产生于 17 世纪的英国，资产阶级革命爆发后，皇家私园纷纷向公众开放。1843 年，英国利物浦诞生了世界首个城市公园——伯肯海德公园，该公园由政府利用税收建成，面向公众免费开放，奠定了城市公园发展的基础。伯肯海德公园的出现，带动了欧美国家建设公园的热潮。1856 年，有“景观建筑学之父”之称的奥姆斯特德和沃克斯共同设计了纽约中央公园，带动了美国的“城市公园运动”，对现代公园的建设具有重要影响。纽约中央公园成为社会各阶层的休憩娱乐之地，不仅增加了城市绿化，美化了环境，并且满足了公众的需求。纽约中央公园的建成，为其他公园的建设提供了思路，促进了城市合理化的开发和建设，在世界范围内形成了巨大的影响，推动了各国对城市公园的建设，有利于社会与经济的协调发展[98]。
纽约中央公园建成后，美国首先认识到单个公园不足以改善整个城市环境，开始系统地建设城市公园。1892 年，奥姆斯特德和埃利奥特利用线性空间连接了波士顿主要的城市公园，形成了着名的“翡翠项链”城市公园系统，打造出合理的空间布局和优美的城市环境。随后，埃利奥特规划出覆盖更广开放空间的城市公园系统，波士顿城市公园的发展超越了城市的发展，形成了波士顿优美的城市景观。英美国家城市公园的发展，为其他国家树立了榜样，欧美国家在 19 世纪后期到 20 世纪早期掀起了建设城市公园的热潮。前苏联在十月革命结束后也建设了休息公园，主要为劳动人民提供休憩的场所。
1873 年，经历明治维新后的日本颁布了公园制度，并将日本最早的大阪市住吉公园面向公众开放。
两次世界大战，城市公园的发展停滞不前。二战结束后，世界范围内的恢复重建促使城市公园进入新一次的发展浪潮。本时期，各国在更新改造原有公园的基础上，在城郊建设了多个城市公园，统筹规划城区和城郊的公园，打造绿色城市景观的布局。20 世纪 30 年代，英国以保护农业区和自然环境区为原则，建设伦敦合理、宜人、优美的城市环境。20 世纪 70 年代，世界范围内的环保活动出现，学术界提倡建设生态城市和绿色城市，本时期的城市公园也顺应时代的潮流，以生态思想为中心，建设河流、湿地等专类公园。
在城市公园的发展进程中，贡献最大的是奥姆斯特德，他开辟了城市公园规划设计的先河。早期的研究大部分针对城市公园的规划设计方面，随着城市公园的发展，学者对于城市公园的研究范围也在扩大，较多侧重于城市公园的游人行为、效益以及公平性和可达性方面进行研究。随着经济的发展，资源的稀缺性逐渐显着，其价值逐渐凸显，部分学者开始关注资源的价值并对其进行研究，大部分集中在森林、河流、城市绿地以及自然保护区等类型的资源。
3.1.2 国内发展起步较晚，存在问题
我国第一个城市公园是具有国外建筑风格的黄埔公园，坐落在上海的租界内，主要为外国人服务。我国最早面向公众开放的公园是无锡的“锡金公花园”，1906 年，公花园对公众免费开放，是我国近代公园的开端。在辛亥革命后，广州建成了越秀公园、汉口建成了政府公园等，标志着我国城市公园的发展。现代的城市公园于 1949 年新中国成立后开始发展起来。1949 年，战争结束，百废待兴，城市规划和园林绿地建设迅速兴起，我国城市公园的发展大致经历了以下几个时期[99]：
（1）初期起步阶段（1949-1952 年）
1949 年，我国城市公园共 112 个，面积 2961.45 公顷。本时期，我国处于社会和经济的恢复重建时期，新建的公园很少，主要对已有的公园更新改造，加大私家园林的开放力度。此时，在恢复重建的社会背景下，一些高等院校开始创立园林专业，1951 年，清华大学营建系和北京农业大学园艺系合办了造园专业，对我国园林事业的发展奠定基础，起到了引导和促进的作用，后发展成为北京林学院的园林系。
（2）建设发展时间（1953-1965 年）
经过几年的恢复，我国的经济和社会得到发展，国家开始改造并新建城市，在城市建设开发的推动下，城市公园的建设也迅速兴起，同时也对已有的公园进行整理改造。
在公园的建设方面，受前苏联的影响，公园类型以服务劳动人民的休息公园为主。1959年，我国城市公园数量为 386 个，面积达 9925.01 公顷。在此期间，城市公园的类型不断丰富，建设管理也趋于规范。
（3）停滞破坏时期（1966-1977 年）
该时期处于我国的文化大革命时期，由于受到破除四旧思想的干扰，国内一些园林、古建筑等有关文化的事物都遭到了一定程度的破坏，该时期新建公园的数量为零。而且，一些公园都被破坏或被非法侵占，导致公园的管理机构解散，技术人才流失。在此期间，城市公园停滞发展甚至倒退。
（4）蓬勃发展时期（1978-1999 年）
改革开放后，我国不断推进城市化进程，公园的建设也蓬勃发展。在遭遇了文革的破坏后，各地都在修复创伤，城市公园也在修建发展。在此时期，城市公园的数量有明显增长，质量也有提升。相关学者开始对城市公园进行研究。1985 年，《中国园林》、《园林》等杂志创刊，为我国风景园林行业的交流与研究提供了重要的平台。在改革开放的第二个十年，我国大力发展精神文明建设，促进了城市公园的规范化发展。1989 年，“中国风景园林学会”成立，带动了相关学者人才的发展，学科水平不断提高。1992 年，我国制定并公布了《城市绿化条例》，从此我国的园林绿化事业逐渐规范化、法制化。同年，建设部制定《公园设计规范》，对公园的设计提出规范性要求。随着一系列政策法规的出台，各地加大了城市公园的建设力度，质量和管理水平都在进一步提高。
（5）快速上升时期（2000 年至今）
本时期城市公园的建设快速上升，由于社会和经济的迅速发展，对城市公园的建设也提出了新的要求，对原有的公园更新改造，以适应现代化的建设理念。2001 年，政府发出了《关于加强城市绿化建设的通知》，要提高城市生态环境，建设布局合理、绿化良好、景观优美的绿地系统，促进城市健康和谐发展[100]。此文件提出了城市建设的指导性意见，其各项要求都促进了城市公园的发展。近年来，我国承办各种大型比赛活动，如2008 年的北京奥运会、2010 年的上海世博会、2011 年西安园博会、2014 年南京青奥会等一系列事件，都对城市园林绿化事业起到了促进作用。2012 年政府发布《关于促进城市园休绿化事业健康发展的指导意见》，提出“300 米见绿，500 米见园”的绿化要求，不断完善公园的类型，不断加大公园的覆盖率，建设有文化内涵的公园，提高城市公园的质量[101]。国家的各项政策和相关活动，体现了政府对城市绿化工作的重视，城市公园作为绿地的重要组成部分，必然要发挥其相应的作用，在政策的大力号召下，城市公园得到迅速发展。以上各时期城市公园的数量和面积见表 3-1：
表 3-1 显示，我国城市公园发展迅速，从数量和面积上都有很大增长。公园数量从1949 年的 112 个，发展到 2012 年的 11604 个，公园面积由 2961.45 公顷发展为 306245公顷。如此大规模的城市公园数量和面积满足了居民的休闲需求，促进了城市经济与社会的协调发展。
随着城市公园的发展，近年来，我国学者也对其进行了大量的研究。相关研究角度主要在景观规划与设计、公园的使用状况、游客的行为特征与满意度、经营管理方式、可达性和公平性、经济价值评估等方面。在城市化进程快速发展，城市绿地面积不断扩大的政策要求下，我国的城市公园在数量和面积上都迅速增长，但在城市公园快速发展的过程中，总会伴随出现一些问题。目前城市公园存在着资金周转，公园选址，经营管理，功能欠缺，公众参与，环境保护等问题，这些问题影响着城市公园的可持续发展，是目前城市公园发展过程中亟待解决的问题，下面将对目前城市公园发展的困境和问题进行详细阐述。
3.2 城市公园存在的问题
城市公园伴随着历史的演变，经济社会的发展不断向前推进，在稳步发展的趋势中也存在一些问题。本文通过分析以往学者关于城市公园的研究，在梳理游客在大众点评网对于各城市公园评价的基础上，结合访谈无锡市风景园林局、无锡文旅集团以及蠡湖景区管理中心，了解目前城市公园的现状。本文对相关学者研究，公众意见以及政府部门意见三方面进行综合分析，总结出城市公园目前存在的问题。
3.2.1 城市公园维护管理不善
目前，国内城市公园的建设和维护主要依赖政府的资金支持，公园建设本身要耗费巨大的人力、物力和财力。公园建成后，其维护管理费用主要来源于政府拨款，经费较为紧张，加之政策要求城市公园要尽快全面落实免费开放，城市公园的经营压力较大。
城市公园的维护管理问题体现在以下三方面：
（1）盲目追求城市公园的数量。在推进城市公园建设的进程中，政府等相关部门为响应国家的号召或凸显业绩，盲目地扩张城市公园的数量，不注重城市公园的长期发展。由此造成城市公园布局不当、分配不合理、与其他公园雷同、基础设施不到位等问题。公园内以观光景观和植被覆盖为主，缺乏文化内涵和自身主打特色，只适用于较少部分居民观光、散步等需求，无法满足其多方面的需求，导致游客数量较少，从而造成公园资源的浪费。
（2）管理理念落后。我国多数城市公园面向公众免费开放，在失去门票收入的情况下，部分公园依靠经营餐饮来弥补资金的缺陷，导致公园商业化严重。城市公园被商业用地挤占情况严重，如无锡市公花园和运河公园。公花园处于崇安寺的闹市商业圈，其娱乐购物商店不断扩张，现在公花园与崇安寺的购物中心已融为一体，公花园内每天休闲的居民和逛街后休息的居民非常之多，人气高涨。运河公园内高档餐厅繁多，虽然满足了部分游客游玩后用餐的需求，但大多数游客到公园是以休闲健身，观光游憩为目的，并不曾到这些餐厅消费。高档餐厅密集必然导致生活垃圾的增多，对城市公园造成一定的污染，影响公园的生态环境。不少游客在发现运河公园隐藏的高档餐厅后相当诧异，城市公园作为服务于大众的休闲场所，逐步沦为有钱人的娱乐消遣之地，商业化较为严重。
（3）基础设施维护不到位。在对我国城市公园发展现状的研究中，不少学者提到了城市公园内基础设施问题，例如厕所、垃圾箱和座椅数量少或分布不均，导游图、指路牌等年久失修，模糊不清等情况。甚至有一些公园，自然景观没有得到及时维护，导致湖内蓝藻泛滥，各种植被杂草横生，带给游客非常差的旅游体验。早期一些建设了娱乐项目的公园内，一些娱乐设施陈旧，年久失修，存在安全隐患而无法使用。以上基础设施问题会导致游客的数量减少，城市公园无法吸引人气，长期如此闲置容易沦为荒地，同样造成资源的浪费[102]。
3.2.2 城市公园功能不足
随着国家假日办的一系列政策，居民的休息时间增多，除去五一、十一黄金周和春节外，其他假日多而闲散。多而散的休闲时间使离家近的城市公园成为大众出行的选择，以家庭为单位进行观光、休闲、娱乐活动。不同游客具有不同的偏好，活动内容和方式趋于多元化，对城市公园的景观、娱乐项目等具有不同的需求。城市公园作为供人们集中休闲游览、互相沟通接触等公共生活的载体，为公众提供了宽敞的场地、清新的空气、温馨的氛围、优美的环境、丰富的文化内涵，满足人们的休闲放松需求，发挥教育、健身、休闲、娱乐、交友、防灾等作用。目前我国城市公园基本能满足居民观光休闲的需求，但在景观质量、教育、娱乐、防灾等功能上有不足之处。
（1）教育功能不足。城市公园以丰富的自然植被和水体景观为依托，为公众营造良好的自然环境，公园内景观千篇一律，没有自身特色，无法满足追求高质量景观的游客的需求。目前，一些专类公园如生态公园、湿地公园、森林公园等具备科普教育馆，或者对植被和水体景观设置解说牌。以上公园具有教育功能，游客在观光的同时学习基本的科普知识，同时也满足其求知心理。但大部分公园都只对游客提供了观光休闲的场所，缺乏教育功能，一些基础的植被水体解说牌也很少甚至没有。
（2）娱乐功能不足。城市公园为公众提供了休闲娱乐的场所，部分游览者有娱乐的需求，如老年人需要可以大面积健身跳舞练剑的广场，儿童需要一些趣味的游乐活动，如滑梯、旋转木马等，青年需要一些休闲运动性的娱乐，如划船、快艇等项目。部分公园缺乏娱乐设施，有的公园虽设置了基础的娱乐设施，但无法多人同时使用，缺乏趣味性，游客的需求得不到满足。
（3）防灾避险功能不足。公园面积大而空旷，建筑密度低，方便居民临时安置避险，是防灾避险的重要场所。我国城市公园在防灾避险方面未形成系统化建设，此项功能相对欠缺。
3.2.3 公众参与不强
城市公园服务的主体是使用公园的社会公众，城市公园的建设和维护管理需要从公众的需求出发。而在现实生活中，公众对城市公园的建设和管理的参与不强，主要表现在两个方面。
一方面，无论是新建还是对现有的公园进行管理，有关部门基本按照政府的政策规定和设计要求来进行，公众的参与程度不高。城市公园的建设和管理过程中，未能较多的考虑到公众的需求和意愿。公众在使用过程中，如有任何问题或不满意的地方，需要及时向管理部门反映，切实参与到城市公园的维护管理中去，使公园的发展不断完善，打造高质量、满意的休闲场所。
另一方面，公众在使用城市公园的过程中，对城市公园的保护意识不强。现阶段城市公园大部分免费开放，由于没有门票的限制，公众进入城市公园的阻力减小，一些城市公园在节假日客流量剧增，大量的垃圾和草坪、湖泊污染物产生，破坏了公园的生态环境。公众是使用城市公园的主体，公园的保护需要人人参与，在使用中多加爱护。
3.3 城市公园存在问题的原因
3.3.1 城市公园管理经费不足
目前，国内城市公园的建设和维护主要依赖政府的资金支持，经费较为紧张，政策要求城市公园要尽快全面落实免费开放，城市公园的经营压力较大。公园的基础设施维护、管理人员的工资等都要支出相当的费用。由于失去了门票的收入，经济压力进一步增大，导致公园对已有的设施维护不到位，更无法扩展新的项目以满足公众不断变化的需求，不利于城市公园的长期发展。同时，由于经费不足，公园无法引进高质量的管理人才，不能及时发现公园运作过程中的问题，无法对城市公园的建设和管理提出有益的指导意见。
由于公园的免费开放，在闲暇时间较短时，公众会选择城市公园进行休闲，城市公园的客流量增大。由于使用城市公园的公众增多，各类娱乐项目的使用频率变高，不同的公众有不同的需求。因此，在资金有限的情况下，公园无法新建项目，且对已有的项目维护不到位，导致公园的功能不足，无法满足公众的需求。
3.3.2 城市公园价值不明确
城市公园服务的主体是社会公众，提供了休闲、健身、教育、观光、游憩、防灾等功能，极大地影响着居民的生活。社会公众通过使用城市公园获得效用，城市公园通过为公众服务体现自身的价值，城市公园的价值代表了公众从该公园获得的总效用。
由于城市公园大部分免费开放，导致政府等管理部门不重视城市公园的长期发展，没有意识到公众的需求变化，而引起一些列问题。由于没有门票的限制，公众进入城市公园的阻力减小，一些城市公园在节假日客流量剧增，大量的垃圾和草坪、湖泊污染物产生，对公园的生态环境造成破坏。无论政府和公众都对其价值认识不足，导致管理疏漏，环境破坏等问题。
在城市公园免费开放的情况下，政府和公众容易忽略城市公园的价值，但不代表城市公园的价值为零。城市公园属于准公共物品，在不存在市场交易的情况下，我们无法准确地计算城市公园的价值。由于对城市公园价值的不明确而引发许多问题，十分不利于其可持续发展，如对公园内基础设施维护不到位，功能欠缺，公园用地被挤占，规划失衡盲目建设或取缔建设城市公园等。
因此，对城市公园价值的不明确是城市公园出现建设管理问题的根本原因，政府和公众都需要对城市公园的价值有清晰的认识。首先，政府应认识到城市公园价值的实质，即等同于给公众带来的总效用。政府等管理部门应加强城市公园的维护管理，完善城市公园的功能，带给公众更好的体验，满足公众的各种休闲需求。在规划设计时，是考虑土地的其他用途，还是建设城市公园，通过货币化价值的对比可以做出科学的决策。其次，公众需要认识到城市公园在其日常生活中到底带来了多大的效用满足，以货币化价值的方式表示出来，增强其对城市公园的重视。城市公园的维护不仅需要政府的投入，也需要公众在使用公园的过程中多加爱护，注重保护公园的自然环境，营造良好舒适的游园氛围。
综上所述，城市公园的价值的定量评估是目前城市公园亟待解决的问题，本文从城市公园的使用者——公众的角度出发，将所有个体从公园获得的效用相加，得到公众的总效用，即代表城市公园的价值。
