第三章 县域基础教育政策评估指标体系的构建
一、县域基础教育政策评估指标体系
（一）县域基础教育政策评估指标的遴选
1.县域基础教育政策评估指标的理论遴选
（1）县域基础教育政策的结构分析教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策、教师政策是一个国家教育改革与发展所必须的教育政策。[34]
本研究对于县域基础教育政策的评估正是从政策内容的角度出发来进行的。教育经费政策所要解决的问题是“谁出钱、出多少钱、为什么出钱”的问题，是为保证各级各类教育的发展而制定的筹措、分配和使用教育经费的政策。对于县域基础教育经费政策的评估，一是看教育经费投入。《教育法》规定，“各级人民政府教育财政拨款的增长应高于财政性收入的增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”,“各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高”这为教育经费政策的评估提供了法律依据。政府对于教育经费的投入能够直接反应政府对教育的重视程度，衡量县域内公众享有教育服务的水平。就教育经费的支出与分配而言，就是要协调好教育基本建设费和教育事业费之间的关系。投入足够的教育经费并进行合理支出与分配，教育事业发展才能够得到基本的物质保障。教育投入具体包括两项指标：县级政府教育拨款占财政收入的百分比体现了政府对教育事业的重视程度；各级各类教育拨款占教育财政拨款的百分16比可以反映教育经费分配结构是否合理。教育经费支出包括三项指标：生均教育经费由教育经费总额和区域学生规模两项指标耦合而成，是衡量县域教育总体经费保障水平最直接的指标，也能够反映不同县域之间教育投资的差异；各级教师工资占事业性经费的百分比是体现县级政府尊师重教水平的重要指标；教育经费支出占 GDP 的百分比是衡量教育投入水平的核心指标，直接反映了政府是否履行了对教育投入的责任。
教师政策是开发教师人力资源的重要手段，旨在解决如何建设一支数量足、质量高的教师队伍的问题，并试图处理好对教师的高要求和给教师以优厚待遇的关系。教师政策主要包括：教师要求政策、教师待遇政策、教师管理政策。[35]
教师要求政策中，教师工作时数主要是从数量方面加以考核，高一级学历教师占比、各级名师、名班主任占比是评价教师要求质量的重要指标，而年度接受培训的教师比例、教师教育科研活动参与率和参加公开课教师人数是评价教师专业化发展水平的重要指标。对于教师待遇政策，主要针对“五险一金”落实情况和教师工资水平作出考评。就教师管理政策而言，师生比是教职工人数与学生人数之比，是衡量教育人力资源效益的通用指标；城市教师向农村流动率和农村教师的流失率是衡量优质师资均衡配置的重要指标。
教育质量政策是要解决人才培养的质量标准问题。国家对于学生培养的质量标准已作出基本规定，并提出实现这些标准的路径和要求，因此对于县域教育质量政策的评估是从素质教育实施情况、课程政策以及教育发展三方面进行的。将素质教育的实施情况作为教育质量政策评估的指标之一，能够进一步端正教育的指导思想，克服片面追求升学率的做法，通过规范教育教学行为，全面提高学生素质。主要包括三个观测点：学生平均睡眠时间、学生平均锻炼时间、生均学校藏书量和作业量。教育发展应从县级政府对学生发展的责任以及公共服务广覆盖的要求出发，重点考察各级教育的普及率和学生的毕业率，最大限度的提高受教育的机会、提高普及水平。《基础教育课程改革纲要（试行）》明确提出“改变课程管理过于集中的状况，实行国家、地方、学校三级课程管理，增强课程对地方、学校及学生的适应性”.在这样的管理体制下，县级政府对于课程管理的主要职能是协调各种课程之间的关系，保证课程政策的执行，实现国家的教育目标。[36]因此，对于课程政策的评价主要从国家课程、地方课程开设的科目与时数，学校课程数量来评定。
教育体制政策因受国家教育政策的直接支配，弹性空间很小，很难体现县域的政策空间，所以在此不做评估。
（2）县域基础教育政策评估指标的功能建立县域基础教育政策评估体系的基本出发点是把县域基础教育政策结构系统中所17涉及的所有领域的复杂关系简单化，用简化的评估指标获取尽可能多的评估信息，为把握县级政府在基础教育政策的执行过程和结果提供科学的判断依据。同时，县域基础教育政策评估指标还应反应县域基础教育政策结构的各个方面的变化趋势和程度，由此发现阻碍和影响政策绩效持续提高的不利因素，分析原因，并采取积极有效的对策。因此，科学、合理的县域基础教育政策评估指标体系，应该具有分析、预测和调节等基本功能。
首先，评估指标应具有分析功能。县域基础教育政策系统是若干政策要素的集成和综合，根据数据统计、实地调研并结合专家的评判意见，运用科学的统计手段，可以计算出县域基础教育政策系统的综合得分。据此，对县域教育政策的执行情况作出综合判断，对县域不同时期和不同县域间的政策执行情况进行纵向和横向的分析比较，使上级政府部门可以较为准确地把握县域基础教育的政策绩效。同时，通过各个具体指标的具体得分，可以分别了解最强、最弱及起主导作用的具体因素。由此可见，对县域基础教育政策的评估，可以帮助政府及时了解政策执行的现状，及时总结经验，发现问题，并制定积极有效的应对策略。
其次，评估指标应具有预测功能。在政策评估研究的过程中，借助一定的统计工具，计算出某县级政府在一定发展时期内，各个年份、各个具体层面上教育政策绩效的实际得分，形成县域基础教育政策得分的时间序列，借此正确认识教育政策绩效的累积过程和现状，预测发展趋势，实现政策评估的预测功能，为政策的继续执行或终结提供理论基础和事实依据。
最后，评估指标应具有调节功能。县域基础教育政策系统是一个复杂的、非线性的系统，受到行政管理、经济发展、生态环境等众多因素的综合影响。因此，基础教育政策执行的现实情况与政策目标发生偏离是在所难免的。我们通过对县域基础教育政策的监测指标在一定时期内的持续变动进行整理和分析，既能清晰、直观地反映出教育政策执行的情况及其变化趋势，又能发现政策执行现状与政策目标偏离的情况，并找出原因，采取积极的对策，以实现对教育政策系统的监控和调节功能。
