第 1 章 绪 论
近年来，小额信贷在世界范围得到了快速的发展，并且成为了中小微企业有力补充的、重要的融资渠道，同时小额信贷在促进个体就业、增加国民收入等方面也起到了积极的促进作用，做出了应有的贡献，可以说小额信贷的设立于发展对经济社会的发展具有积极的正面意义。在 20 世纪末期，在国内曾经有过一些非正规的小额贷款机构，这些机构主要是以试点的形式发展，具有一定的自发性、灵魂像，但总体说来，发展的不成功。2005 年中央一号文件首次提出在农村探索建立"小额信贷组织",随后央行在部分欠发达地区设立了 7 个小额贷款公司试点，并得以迅速发展，伴随其发展不可避免的出现了很多棘手问题，这些问题的存在严重制约了小额贷款行业的健康持续发展。其中的问题主要有贷款的资金获取渠道太过狭窄、贷款机构的法人主体地位定位不清晰、业务范围窄、风险控制差、监管力度弱、利率水平不高、退出机制有待健全等问题，这些深层次的问题，最根本的制约因素还是法律法规的不健全所致，因此我们也应该试着从完善小额贷款行业相关法律制度着手，探索适合小额贷款公司发展的法律制度环境，使其能够更好的发挥其金融服务的职能。
1.1 选题背景和意义
1.1.1 选题的背景
根据有关资料，到目前为止，我国中小企业数量据估算为 4200 多万户，其中：通过工商正式注册的个体户约有 460 万户；私营企业主大概有 3800 万户，总共数量占我国企业总数达到 99%以上。被中小企业创造的包括产品和服务在内的总价值占了我国国内生产总值一半以上，60%的社会销售总额是中小企业生产的产品，其上缴的税收更是超出总额的一半，全国不低 80%的就业人口在中小企业的岗位上工作，这些就业人员中不仅有数量庞大的城市下岗职工，更是吸引了大量的农村闲散劳动力，其已经成为了我国扩大就业的主渠道，有效转移了大量农村富裕劳动力并帮助他们解决了就业问题，缓解了国家多年来人口快速增长带来的劳动力供给过剩的问题，在很大程度上保障了社会稳定，促进了经济发展。中小企业用自身的发展证明其正逐渐成为我国改革创新的生力军。
近年来中小企业，特别是中小企业中的民营企业发展迅猛，但是紧张的资金，狭窄的融资渠道等问题也摆在了中小企业面前，成为制约其发展的不可忽视的因素。目前可供中小企业获得融资的渠道非常狭窄，除了少数大型知名企业外的一般中小企业融通筹集资金的能力都比较差。目前，能够为企业提供融资的渠道主要有三种：一是申请银行贷款；二是发行企业债券；三是通过上市后发行股票融资。政府正逐渐深入大中型国有企业改革的工作，改革的方向和主要措施就是国有企业股份制改造，因此，在这样的背景下中小企业通过发行企业债券和股票上市进行融资是非常困难的。除此之外，金融风险的问题，也使中小企业发行企业债券的行为很难通过批准。目前看来，自有资金以及银行贷款是中小企业主要的资金来源，但是中小企业通过从银行获得贷款在实际中同样十分困难。
目前，我国中小企业的发展方式主要是自我滚雪球的方式，融资的方式主要是内部融资为主，还未形成、建立外部市场的融资体制，这直接限制了中小企业的规模发展。
困扰中小企业的资金问题已经成为我国民营企业发展的制约瓶颈，资金的短缺导致许多企业即使掌握了能够盈利的资源项目也难以通过扩大生产进一步发展。因此，积极探索有利于中小企业发展的融资之路，缓解其融资难题，成为诸多专家、行业分析师和政府机构共同关注并致力于解决的难点。前人大财经委副主任吴晓灵曾经说过，国家在解决中小微企业和农村地区的资金借贷方面单单依靠传统的四大行是行不通的，传统的贷款模式对于具有一定特殊需求和特殊地位的贷款人而言，是不公平的，这种不公平主要体现在小微企业和农村地区贷款的审批流程和标准十分复杂，而且要求很高，这造成了小微企业和农村地区贷款效率的低下，同时也增加了借贷双方的成本。因此，很有必要引导小额贷款公司合理健康发展，发挥其在灵活性的特点，为小微企业服务和帮助农村贫困地区发展经济。
1.1.2 选题的意义
有利于金融民主化。传统金融体系具有其自身存在的"不民主性",主要表现在以下几点：一是民营企业的私有制性质使其很难收到国有银行的重视，致使融资困难，包括银行贷款市场、直接融资市场等在内的金融市场很难为中小企业提供服务；二是居民对外的投资收到限制，境内的投资渠道又十分有限，致使居民财产性收入增长缓慢；三是对于金融机构的营业资质审核严格，民营资本进入困难。上述三方面问题导致了传统金融体系出现了如下问题：一是民营企业，特别是中小民营企业的融资渠道狭窄，主要靠自身积累，除此之外其他渠道基本很难实现，这就促进了中国民间金融借贷市场的发展；二是居民很难依赖金融市场积累财富，其财富来源主要依靠工资收入，发展金融市场带来的红利较难惠及于普通工薪阶层及老百姓；三是目前几家大型的商业银行主导着我国目前的金融体系，中小金融机构的数量较为可怜，与间接融资市场相比直接融资的发展明显滞后，这也导致了一个负面问题的出现，金融风险相对集中，少数几家大型的商业银行风险压力较大。因此，建立起更为合理的新金融体系成为中国经济发展与转型的需要，而新金融体系的趋势就是"金融民主化",这种"金融民主化",使资金需求方的资金获取渠道更加灵活，而资金供给方也可以选择有更高回报率的金融机构进行投资；草根金融机构应该被允许甚至被鼓励发展。小额贷款公司的发展以及自身的特点恰恰可以满足及促进"金融民主化"的进程，它自身的属性和特点能够引导社会资金合理的流动，提高社会资金的利用效率，降低中小微企业的融资成本，为资金供给方提供更高了投资回报率，更顺畅地衔接资金需求方和供给方，实现社会资源的科学合理配置，从而最大限度的激活社会闲散资金，激发市场潜力，促进社会经济的稳定持续健康发展。
有利于农村金融的改革创新。党和国家的一系列政策对农村金融改革创新提出了新的要求，在党的十七届中央委员会第三次会议上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》这一重要文件指出"创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系……加强监管，大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务".这深刻体现了国家对农村地区经济发展和金融改革的重视。从中也在宏观层面为我国农村地区的金融改革指明了方向，提供了改革方法和比较具体的途径。
小额贷款公司是现代金融领域重要的组织模式，也是农村地区未来金融发展改革的重要推动者，小额贷款公司发展的好坏直接关系着我国农村地区今后金融发展的水平高低。所以要必须下大气力解决农村地区小额贷款公司发展的困难，采取切实可行、合理有效的办法举措，加大对小额贷款公司发展的扶持力度，明确其市场地位和法律地位，多角度开发农村地区的金融体系，联合村镇银行，邮政储蓄等其他金融机构，进行广泛而深入的合作，在贷款投放、信用征信投融资的担保方面深化合作尽快建立健全相关制度程序，为落实科学发展观和构建社会主义和谐社会提供重要制度保障。国际农村金融政策经历了从传统农村金融政策到新方法的转变，在此过程中逐渐由正规金融机构向小额贷款机构为中心转变，在小额贷款行业发展比较成熟健康的金融机构也得以进入正规的金融监管系统，在有了相关的制度保障后，小额贷款机构为农村地区的服务也开始不断扩大，其质量和水平也在随之提高。小额信贷公司正是实施小额信贷的重要载体和方式之一。因此，发展小额信贷公司不仅是被实践检验过的成功之路，更重要是是在理论层面为今后国家的农村经济发展金融改革提供了更可靠的依据。
有利于我国金融体系的健全完善。我国的金融体系一直以来都是以国有四大行为主，在城市地区银行机构分布较为密集，基本上可以满足城市居民对金融服务的需求，而在广大农村地区，则缺乏相应的金融服务机构，小额贷款机构的出现，基于其自身的属性和特点，更适合在农村地区布局发展，也一定会对未来我国农村地区经济的发展和金融改革做出贡献。就现阶段而言，传统的大型商业银行等正规金融机构对农村地区的业务资源还不够重视，开发程度仍比较低，小额贷款机构正好可以抓住当前的大好机会，充分发挥自身灵活性的特点，深入农村地区，充分了解和分析农村地区的经济发展模式，对于有资金需求的农民给予其合理的贷款。此外，还可以激活农村地区的闲散资金，调动居民把闲散资资金进行合理适当投资，打破农村信用社一家独大的局面，在竞争中不断提高服务质量，总之，积极推动农村小额贷款机构的发展，不仅在地理空间上有利于我国金融体系的完善，在金融组织机构的服务层次和质量上也会起到很好的促进作用。
有利于我国小微企业的健康持续长远发展。和其他正规金融机构相比，小额贷款公司在小微企业贷款方面具有很大的优势。小额贷款公司的核心优势是在贷款给小微企业或一般客户时，主要是以信用贷款为主，没有特别规定必须有相应的抵押和担保。这一制度的设定，在根本上体现了小额贷款公司的灵活性，也在很大程度上降低了贷款难度，有利于资金需求客户更快捷的贷款。再从第二个核心优势贷款利率来分析，小额贷款公司实行的贷款利率其波动幅度更大，主要是由资金需求供给双方的市场力量共同决定的，满足不超过同期同档贷款基准利率 4 倍这一硬性规定下，小额贷款公司的贷款利率可以由市场的力量平衡决定。这一利率优势使得小额贷款公司在开展小额贷款业务时可以有更加充分灵活的模式，在目标客户能够接受的贷款利率前提下，提高公司的利润。正规的金融机构存款利率贷款利率均受到严格的控制，在经济迅速发展的今天，已经不能满足广大中小微我企业和中低收入者的贷款需求，在这个细分的市场，可以正好发挥小额贷款公司的独特优势，有效整合市场资金供需双方，不断创新业务发展模式，弥补传统银行在这一领域的不足，满足农村地区经济发展对资金的需求。小额贷款公司合理健康持续的发展，将使微型企业享受到更多的可贷资源，使其贷款需求得到更大程度的满足。
1.2 国内外现状研究
小额信贷项目被引入国内以来，特别是《指导意见》在 2008 年出台后，小额信贷业务在我国发展迅速，并取得了不俗的成绩，但伴随着快速发展其在自身实践中也出现了许多问题，从而引起了包括国内外专家及学者的关注和研讨。目前学界中针对小额贷款公司的相关法律问题研究包括以下几方面：
一是关于小额贷款公司法律地位的界定。关于小额贷款公司的法律地位问题，我国实务界和学术界的观点与现行法律法规及相关政策的规定有很大的分歧。周迟的观点是：不能把小额贷款公司单纯的看作一般金融机构或普通的工商企业，以为就小额贷款公司而言，其本身属于半正规的金融机构，但在其开展相关的金融服务业务时却还没有取得相关上级部门颁发的相关牌照，主要是受到地方银监会的监管。从中可以看出其地位定位还存在诸多不清晰之处，所以还要不断探索更符合小额贷款公司发展的金融组织模式。杨海燕女士把金融机构的组织形式进行了比较细致的区分，严格按照非金融金钩和金融机构的形式进行界定，并从不同的学科理论如法学理论、立法实践和现实操作角度上研究和分析，把小额贷款公司界定为非银行的金融机构，2009 年 6 月浙江省政府出台的《关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》，明确提出了小额贷款公司的发展宗旨，就是为中小微企业和"三农"提供贷款服务。在 2010 年度银行论坛上，众多知名学者和政府机构人员对小额贷款公司的身份性质做出了界定，建议在其发展逐渐成熟后，引入适当的法律制度来解决。这些建议和观点均在法律层面提出了关于小额贷款公司发展的思路，具有十分重要的借鉴意义。拉提菲从小额贷款公司的发展对于我够扶贫开发方面的作用提出了比较独特的建议，他认为应该从新的角度来看待小额信贷的发展，从小额信贷自身的功能来看，国家要给予小额贷款公司与其自身发展相符合的法律地位，清晰界定小额贷款公司在市场中所扮演的角色，从而加快其对自身资源和外部资源的优化整合，合理配置，促进其可持续性发展。
二是小额贷款公司资金来源。可持续的资金来源对于小额信贷的生存与正常发展具有至关重要的作用。银监会和央行曾于 2008 年出台过《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23 号，以下简称《意见》），《意见》中明确了小额贷款资金的来源渠道，对其资金来源渠道做出了比较严格的限制。巴曙松曾经在在温州金融改革座谈会上提出了"提高小额贷款公司的融资比例"的意见，对经营良好的小额贷款公司还主张可以吸收大额存款；在《21 世纪经济报道》中，江山、刘克固主张允许小贷公司提高其融资比例，在合理范围内允许其提高 2-4 倍，通过提供小额贷款公司的融资率能够从资金源头上推动我国小额贷款公司的快速持续发展。尤努斯的观点是 "只贷不存"这一政策规定就等于锯掉了小额信贷的一条腿，在很大程度上严重限制了小额贷款公司的健康发展；Subir Gokarn 在小额贷款证券化的角度提出了拓宽其融资渠道的建议，认为小额贷款的证券化可以有效地弥补其在市场发展中的资金缺失，通过资本市场的运作手段把闲置资金转移到贫困农户，提高其自身融资能力和对资金的运用能力，从而增强小额贷款公司的运营能力。
三是小额贷款公司风险管理。李燕梅等学者提出了小额贷款公司在发展过程中会出现的四种风险：即流动风险，道德风险，操作风险，自然风险，而且还在分析四种风险特性及发生范围方面提出了相应的防范意见.杜晓山、焦瑾璞等学者对国内外小额信贷机构做了详细的考察比较，发现了国内小额贷款公司的一些监管方面和其内部运作过程中的问题，其研究基本覆盖了关于小额贷款公司如何防范风险的总体概况。但是他们的相关研究未能形成体系，只有很少的文章且散见于各个专题中。有不少学者对小额贷款公司的风险防范做过大量零散的研究，但真正从法律体系框架研究的还是比较少。现阶段，我国传统银行及小额贷款公司共同面临的一个主要问题就是：在没有足够有效的担保物和信用记录不完善的情况下，贷款人有时候会故意利用贷款进行高风险项目的投资，以追求更高的利润，但是在贷款期限来临时往往不及时还款，造成恶意欠款。JosephE.Stiglitz 曾指出了在贷款过程中按小组实施贷款，让小组成员之间相互监督，这种模式可以在很大程度上降低贷款人的违约风险、道德风险。但是值得注意的是，这种小组成员之间的相互监督也是有一定成本的，在监督过程中，将个人的风险转移到担保人身上。
Maitreesh Ghatak and Timothy Wo Guinnane 的相关研究主要论证了小额贷款的主要形式特征，也就是按照连带责任合同的规定向贫困人口提供必要的贷款支持。这一特征的关键部分是贷款人之间承担相互连带责任，增加了贷款人的违约成本。Robinson 指出在商业性的小额信贷机构中，由于其比较先进的信贷技术，服务理念以及信贷人员催缴得力，其能够保持较高的偿还率，但更主要的在于小额信贷先进的理念，即按期偿还贷款的客户其能够在任何危险时期获得信贷的机会。
四是小额贷款公司监管制度。在学者陈斌彬看来，现阶段对于小额贷款公司的监管不够明确，地方上监管责任主体比较混乱，这导致在监管过程中容易发生监管部门之间相互推诿扯皮等矛盾。因此，有必要将小额贷款公司的监管逐渐划到银行业监督管理委员会的系统中去监管，填补监管真空，不给不法分子乘机谋取不法利益的机会。李有星、郭晓梅等学者指出小额贷款公司的监管应依据其自身的法律属性，根据其法律的属性来设置相应的监管单位，若小额贷款公司的法律地位界定为金融机构，则其监管主体必然是央行和银监会，若果界定的法律主体是非金融机构，则其相应的监管主体也应随之变化。顾延善等学者指出要建立一整套体系完整的监督管理机制。第一要明确完 善小额贷款公司监管主体，对目前我国小额贷款公司发展现状进行深入剖析，找出比较合适的监管主体，第二要组建以政府监管为主，央行和银监机构监管为辅的监管体系。在监管职责上，政府、央行、银监机构根据自身性质和能力范围，充分利用机构优势发挥监管的作用。
五是小额贷款公司退出机制。小额贷款公司是一种合法的商业组织，其存在和退出客观上需要有一套完善的法律制度，对其在市场准入、运营和退出等方面进行规制，合理的退出机制是我国金融市场上各种机构、组织不断进行更新换代的基础。黄际丰先生指出健康良性运行的市场经济体制需要有完善的法律法规作为制度保障，小额贷款公司的存在发展和退出均需要有法律层面的规定。范满志从改制的角度对小额贷款公司进行了比较深入的阐述，他认为相关法律法规针对小额贷款公司的改制条件设置不合理，转制中权利义务配置存在很多的不合理之处，在实施过程中会遇到较大的阻力，因此，我国的立法机关部门应根据市场发展的需要，考虑小额贷款公司的特殊性，为其设立合理符合金融机构运行的专制条件。
通过梳理国内外学者的上述研究可以发现，虽然对于小额贷款公司的相关理论有了一些比较成熟的研究成果，但总体说来还有诸多不完善之处。第一，过于从金融学的角度分析，而对金融学之外的社会学、法学则运用较少；第二，大多数国内的研究学者并没有在小额贷款公司的法律定位方面做出清晰明确的界定，仍然是比较模糊笼统的表述；第三，在对小额贷款公司的内部运营分析时更多的是运用实际调研数据，缺乏作有关金融学、法律学方面的理论解释，欠缺理论和实践的结合，没有达到研究的本质目的。
笔者在本文中将分析和深入阐述国内外小额信贷机构的成功发展经验，并依据相关社会资本理论、金融发展权理论、普惠金融理论、金融民主化等理论进行分析论述，以便更好地研究小额贷款公司在发展中的问题。
1.3 论文内容、研究方法和目的
1.3.1 论文内容
本文首先从我国小额贷款公司产生的背景和及存在的意义入手、明确了研究目的及研究方法，对小额贷款公司的发展历程进行了回顾。阐述了国内外对小额贷款领域比较重要的文献研究，其主要研究成果内容如下：
第一部分，小额贷款公司的全面概述。本章清晰明确的提出我国关于小额贷款公司的定义。并以社会资本、金融发展权、普惠金融、金融民主化等相关理论为基础，深入剖析了小额信贷机构产生的理论基础以及其持续发展的意义，希望可以对今后我国小额贷款市场的完善和发展起到一定的指导作用。
第二部分，现阶段我国小额贷款公司的发展概况存在的主要问题。自 2005 年开展小额贷款公司试点以来，我们看到了小额贷款公司在发挥其贷款作用和服务中小微企业、贫困地区方面的重要作用。同时，指出了其在快速发展过程中不可避免的出现的一些了亟待解决的问题，本章从我国小额贷款公司身份定位、营业管制、监管制度、退出机制等相关问题的表象及成因进行了深入分析。
第三部分，国外小额信贷模式及制度借鉴。本章主要国际小额信贷的主要模式进行了阐述，并对小额信贷的发展趋势作了比较系统的分析总结。同时还吸收借鉴了国外比较成功的信贷模式及其相关制度设计，归纳分析了其模式、制度对我国小额信贷公司在法律制度层面的启示。
第四部分，有效落实和完善我国小额贷款公司法律制度。本章主要从法律的视角分析解决目前我国小额贷款公司存在的一些问题，明确提出应提高关于我国小额贷款公司立法层次的问题后，分别从明确其身份地位、降低相关市场准入条件、加强在运行过程的风险监管、完善市场退出制度等方面出发，对完善小额贷款公司具体制度构建提出建议；同时，提出了完善包含担保、征信、税收等在内的相关法律制度的建议。
1.3.2 研究方法
本文在研究过程中主要使用了如下研究方法：
（1）法理分析法
利用法理学的理论知识，对小额贷款公司主体法律要素进行了分析，包括性质、权利、义务、责任等方面。针对小额贷款公司政府监管、风险规避、可持续发展等重要难题，进行了法律制度设计。
（2）实证研究法
在小额贷款公司快速开展自身业务的同时，也不断积累了一些较为严重的难题。这些发展难题解决的成功与否，对于小额贷款公司能否实际起到为"三农"及中小企业服务起着十分关键的作用，同时还影响到小额贷款公司能否依靠自身业务实现盈利并持续经营。本文以实践调查的方法去研究、探析我国小额贷款公司运营中的主要问题，同时有针对性地解决小额贷款公司在发展中遇到的各种难题，促进其健康发展。
（3）比较研究法
本文主要是通过和东南亚几国小额信贷机构运行的相关问题进行了对比，对那些比较好的运行经验吸收和借鉴，此外，还深入比较了国内关于小额贷款公司的相关发展机制，在这种比较研究的分析架构下，为实现我国小额贷款公司在立法上的合理性和现实性做出了贡献。
1.3.3 研究目的
不少国内外的学者已经从不同的专业视角作了大量的研究，包括经济、管理、金融等多个专业领域，多角度对小额贷款公司的主体界定、资金来源、业务范围、信贷经验等进行了研究，为小额贷款公司的运行提供了可行方案。但从法学的角度对其市场准入、政府监管、运行机制，以及完善相关法律制度等方面的研究不是很多，基于此，本文将主要从相关法律制度层面进行研究。
第一，小额贷款机构主体在法律地位上，明确其相对应的法律地位是其获得金融市场准入资格之一。在制定《小额贷款公司法》时，以立法的形式明确界定小额贷款公司非银行性金融机构的法律地位，同时这也对监管主体的确定具有很深远的影响。
第二，在做好市场风险防范的前提下，确定合理的融资杠杆比率，适度提高小额贷款公司的融资比例，可将其融资额度提高到 3-4 倍，这将有力推动我国小额贷款公司融资的水平的提高。
第三，拓宽与金融机构合作范围，引导鼓励政策性银行和商业银行与小额贷款公司开展多种方式合作，打破《指导意见》中关于批发资金的银行不超过两家的规定，对此合作机构数量逐步提高且相对固定。
第四，放松贷款利率调节与控制。这一点，从国外小额信贷机构的成功发展经验能够得到启示，放开利率是资本市场迟早要实现的重要目标，也是我国金融领域改革的主要目的所在。但是现阶段我国小额贷款公司始终执行固定利率，没有浮动范围，定价不够灵活，这种情况是与市场化的利率目标相悖的，更不符合我国农村地区金融改革的目标。
第五，加强风险监管。良好有效的监管体系能够在很大程度上防范小额贷款公司在实际运作过程中出现的不良问题，在笔者看来监管体系的建设不只包含小额贷款公司监管主体制度的完善，同时还要加入主体间监管职责的清晰界定。
第六，完善退出机制，小额贷款公司承载者推动我国农村地区金融改革的重要使命，为更好促进小额贷款公司公益性目标的实现，笔者建议增设接管和托管等金融救助制度。同时合理设置小额贷款公司转制村镇银行的条件，适当降低准入条件，从而鼓励更多的市场主体来从事小额信贷金融服务。
