第三章 国家主管机关海难救助的法律关系
国家主管机关海难救助的法律关系较比传统海难救助的复杂之处在于：其一是国家主管机关控制的海难救助中涉及了三个主体以及三个行为，如何正确确定和理解这三方的权利义务及法律关系难度较大；其二则是国家主管机关的强制性救助，其行为性质的特殊性而使其法律关系的明确产生困难。分析国家主管机关海难救助的法律关系有助于进一步理解国家主管机关海难救助的法律性质以及为报酬请求权的讨论提供依据。
3. 1国家主管机关海难救助的法律地位分析
3.1.1国家主管机关一般性救助的法律地位分析
国家主管机关在进行一般性海难救助时有从事或控制两种方式。其中从事的一般性救助与传统的海难救助差别不大，主管机关虽是公权力主体，但在从事一般性救助时，既无使用强制力的情形，也不涉及到行政命令的使用，可视为传统的海难救助。主管机关从事的一般性海难救助救助的法律关系，一定程度上可参考传统的海难救助。国家主管机关作为救助人应享有普通救助人的一般性权利并承受一般性的义务，被救助人的法律地位也应一与传统救助等同。
国家主管机关控制的一般性海难救助中涉及三个主体和三个行为。这三个主体分别是国家主管机关、实际救助人和被救助人；三个行为分别是国家主管机关与实际救助人之间的行政命令行为，实际救助人与被救助人之间的海难救助行为以及国家主管机关对被救助人的行政给付行为。虽国家主管机关对实际救助人的行政命令行为是其对被救助人行政给付行为的体现，可当做一个行为看待，但在分析法律地位时却应分别分析。
首先，国家主管机关在其参与的两个行为中皆具有行政主体的法律地位。在国家主管机关对实际救助人的控制行为中，I&1家主管机关作为行政命令的发出者是行政主体，而实际救助人作为行政命令的承担者是行政相对人。在国家主管机关对被救助人的行政给付行为中，国家主管机关作为给付的发出者是行政主体，而实际救助人作为给付的受益者是行政相对人。不同在于，国家主管机关的行政主体地位在行政命令中是权力的发出者，而在行政给付中是义务的承担者。其次，被救助人在救助行为中是民事法律主体，有享受并承担传统海难救助中被救助人权利义务的资格，在国家主管机关的行政给付行为中，被救助人则是行政相对人，是行政给付行为的受益者。最后，实际救助人在救助行为中也是民事法律主体，而在行政命令行为中则作为行政相对人。
这里还有一个值得注意的问题，即实际救助人与被救助人之间的救助行为是何种类？在国家主管机关控制的一般性救助中，救助人因为受到主管机关的行政命令而对被救助人进行救助，虽自愿性的限制不影响海难救助的构成，但影响海难救助种类的认定，对于救助形式的认定直接关系到救助双方的法律关系及法律地位的认定。在传统海难救助中，救助的形式分为纯救助、合同救助与雇佣救助。
纯救助是自愿救助，其救助行为的实施不能出于任何公共义务、准公共义务或者合同义务，Leo双方并不存在任何契约、担保或雇佣的关系，在计算救助报酬的时候遵循公约规定的中“无效果、无报酬（No cure, No pay ）”原则。合同救助（ContractSalvage ），即根据救助方与被救助方所签订的合同，并遵从“无效果，无报酬”的原则进行的救助。救助的双方所享有的权利义务是根据双方所签订的海难救助合同规定，较纯救助有一定的自由性。雇佣救助（Employed Salvage Service），又称实际费用救助，是救助人根据请求以提供劳务的形式进行的救助服务。雇佣救助与合同救助的不同主要体现在报酬的计算上，合同救助仍以救助效果为条件，而雇佣救助则按照人力和设备以及使用时间计算价格。
由此可见，区分纯救助一与合同救助的根本在于救助人的动因。虽然救助人的动因不影响海难救助的构成，但却影响海难救助的种类。如果救助人是出于完全的主动，不出于任何公抖义务、准公共义务或合同义务，则为纯救助，而如果救助人的救助行为是出于合同义务，则构成合同救助。但在国家主管机关控制的一般性救助中，救助人救助行为的动因是主管机关的行政命令产生的行政义务，这又应当算作是什么种类的救助呢？
首先应当排除雇佣救助。雇佣救助与纯救助、合同救助的核心区别在于救助方是否发挥了主观能动性。在合同救助的场合，救助方根据合同效力有着救助的义务，但其救助的方式方法、使用设备及人力等，都是可由自己进行控制的，这种自主性要求了救助方的“救助技术和经验”.传统海难救助需求的就是救助方的“救助技术与经验”.传统海难救助以救助效果作为获取救助报酬的条件，决定救助效果的正是救助方的技术和经验，可说是以救助方有无或能否发挥“救助技术与经验”作为取得报酬的参考。但在雇佣救助的场合，救助方仅仅是提供人力及设备并跟从雇主的指示进行劳动，没有主观的能动性，没有发挥“救助技术与经验”的权利和义务，在计算报酬上只需要考虑其劳动力的价格，而无需考虑“救助技术与经验”.主管机关控制下的救助人在救助中显然也发挥了自身的主观能动性，救助技术与经验也决定了救助的效果，问题集中在合同救助与纯救助之间，不应看作是雇佣救助。笔者认为，助合同时，应将主管机关控制下的救助视为纯救助。
当救助双方之间没有成立救纯救助虽要求救助人的救助不能出于公共义务、准公共义务一与合同义务，但并不是“任何义务”.控制下的救助中救助人的动因是行政义务，并不属于以上三者的范畴。对上述三个义务分析不难看出它们的侧重：公共义务所指是主管机关作为救助人时基于公共职责而进行的救助，即主管机关从事职责内的救助；准公共义务所指的是任何救助人对人命救助的义务；合同义务是用来排除合同救助。因此，纯救助并不排除救助人是基于行政义务进行救助的情况。反观合同救助，双方必须成立合同的合意，如果没有救助合同，双方就不具备合同的相对性，救助人也就没有基于合同的义务。
笔者认为，主管机关控制的一般性救助中，实际救助人未与被救助人订立救助合同时，应看做纯救助。救助双方发生纯救助的法律关系，承担纯救助中的法律地位。
3.1.2国家主管机关强制性救助的法律地位分析
国家主管机关在进行强制性救助时同样分为从事和控制两种形式，但各方承担的法律地位却与一般性救助完全不同。国家主管机关从事的强制性救助是一种行政强制行为，但产生海难救助的事实，实际上发生了两种法律关系，国家主管机关与被救助人分别承担两个法律地位。其中行政强制的发出者是作为行政主体的主管机关，承受者是作为行政相对人的被救助人，两者之间是行政法律关系。
实际救助的行为是一种代履行，国家主管机关是代履行人，而被救助人则是原本履行义务的承担者。在实际救助产生效果时，根据“创造额外价值”的理论可将该行为纳入海难救助制度调整，国家主管机关可成为救助人。
国家主管机关控制的强制性救助较比国家主管机关从事的强制性救助区别在于代履行人的不同。国家主管机关控制的强制性救助的代履行人是受委托的第三方，并不是国家主管机关本身。此委托过程常以合同的形式进行，合同双方即国家主管机关与实际救助人分别作为民事主体。
样是行政强制行为，者同样是行政主体，刘‘于行政强制行为而言，国家主管机关控制的强制性救助同国家主管机关作为行政强制的发出而被救助人作为行政强制的接受者是行政相对人。国家主管机关一与被救助人之间的行政强制法律关系与国家主管机关从事的强制性救助没有区别。
对于实际救助人一与被救助人之间的法律关系，笔者认为双方不应成立民事上的海难救助法律关系。虽然实际救助人实际上参与了救助并“创造了额外价值”,但其进行救助的行为是基于与国家主管机关间的合同，其义务的指向是合同的相对方国家主管机关，而非海难救助中的被救助人，权利也同样应该指向国家主管机关。实际救助人在救助结束后并没有对被救助人请求海难救助报酬的权利，而是享有向国家主管机关申请合同对价的权利。如“汕头海事局诉中国石化股份有限公司广东粤东石油分公司海上救助作业纠纷案”中，汕头海事局与上海打捞局签订合同，由上海打捞局实际进行了抽取货油的作业，但在诉讼与判决中均是汕头海事局作为原告向粤东公司请求救助报酬，上海打捞局在救助作业中的花费作为救助费用的证据提交。由此可见，上海打捞局作为第三方的代履行人并未与被救助人之间产生海难救助的法律关系。
笔者认为，虽然国家主管机关在控制强制性救助的过程中亦并未实际参与救助，但与一般性救助不同于实际救助人不是出于行政命令，而是因为合同相对性而付出劳务。在此过程中的实际救助人只应承担与国家主管机关订立的合同中的民事主体，而不能取代国家主管机关成为救助关系中的救助人。
3. 2国家主管机关的权利与义务
根据介入海难救助的原因与形式不同，国家主管机关介入海难救助的过程中承担着多种法律地位，享有的权利与承担的义务也有所不同。国家主管机关享有并承受的权利与义务主要可分为两方面，发生在救助活动中作为救助人的民事权利及义务与发生在行政行为中作为行政主体的行政权力及义务。正确区分与了解国家主管机关的各项权利义务是明确国家主管机关海难救助法律关系的关键。
3. 2. 1国家主管机关的民事权利与义务
国家主管机关在海难救助的过程中享有并承担的民事权利义务主要来自于其作为救助人时的法律地位。国家主管机关作为救助人时的权利有：（1）无偿使用被救助人的有关设备权。被救助人在救助中有合作义务，此权利也是这种合作义务的体现。（2）救助报酬请求权。该权利对应的被救助人的义务为给付报酬，但需要注意的是，救助报酬的获得应在有效果的前提下。“有效果”的意思包括两个方面，其一是救助标的部分或全部地获得保存，其二则是救助标的获得了部分或全部保存后，又因非救助方的方式使之消失，仍应视为有效果。（3）特别补偿请求权。主管机关在对环境做成特殊贡献时，有权取得特别补偿。（4）在救助作业结束后，有权要求被救助人提供担保，给付救助款项。（5）对获救船舶、财产的留置权。主管机关在被救助人提供满意担保或给付救助款项之前，对获救船舶、财产享有的留置权。（6）优先请求权。主管机关有权针对救助报酬对获救船舶享有优先请求权。
国家主管机关作为救助人时承担的义务为：（1）以应有的谨慎进行救助、防止或减轻环境污染损害。（2）在合理需要的情况下，寻求其他救助人的援助。<3）接受救助人关于其他救助人参与救助作业的合理请求。（4）将获救船舶或其他财产运送至安全地点。此项义务是救助有效果的实质要求。如果救助成功后并未将船舶或财产送至安全地点即离开，而后船舶或财产再度受到毁损，会被视作救助无效果。
3.2.2国家主管机关的行政权力及义务
国家主管机关享有并承担的行政权力及义务来自其行政主体地位，根据相关法律中的规定，国家主管机关的行政权力有以下几个：
（1）控制指挥权。根据我国《海上交通安全法》第38条的规定，“主管机关接到求救报告后，应当立即组织救助，有关单位和在事故现场附近的船舶、设施，必须听从主管机关的统一指挥。”此条规定前半给主管机关设定组织救助的义务，后半则赋予了主管机关控制与指挥的权力。此权力的作用对象是受控制下的其他救助参与人，对应的国家主管机关介入救助的形式为一般性的海难救助。
（2）强制救助权。此权力涉及的法律法规有我国《海上交通安全法》第31条、第40条及《海洋环境保护法》第71条，在我国《行政强制法》的第50条中也有体现。《行政强制法》第50条规定：“行政机关依法做出要求当事人履行排除障碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”笔者认为上述其他海事相关法律中的规定可以理解为此条规定的体现。国家主管机关的强制救助权作用于被救助人，对应的国家主管机关介入救助的形式为强制性的海难救助。
（3）费用补偿权。该权力的内容是，国家主管机关在实施上述强制权时产生的费用应由被救助人承担。该权力在我国《海上交通安全法》第40条中有体现，该条规定“其全部费用由沉没物、漂浮物的所有人、经营人承担。”我国《行政强制法》第51条第2款也有原则性规定，“代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。”笔者认为在规定了上述强制权的其他法条中虽没有直接规定主管机关获得费用补偿的权利，但依据《行政强制法》第51条第2款的规定应该承认该权利。笔者认为此权利下的费用补偿不应视作救助报酬，根据规定，影响此费用数额的因素只有实际成本，而不应考虑救助效果或其他民事因素。
国家主管机关承担的行政义务则主要为组织搜救的义务，体现在《海上交通安全法》第38条前半段规定与《内河交通安全管理条例》第48条等规定。此种义务的内涵在于限制国家主管机关参与海难救助的自愿性，要求其在接到求助信号或报告后必须组织搜救，而并非直接设定具体的行为义务。笔者认为，该义务的存在不影响国家主管机关在海难救助中的民事权利义务，仅作为国家主管机关自愿性的限制存在。
3.2.3强制救助权的权利范围
（l）地理空间范围。根据《中华人民共和国领海及毗连区法》，中国的国家主权及于领海，安全管制权及于毗连区。因此，强制救助权的作用范围在地理空间上涵盖领海基线向外距离24海里的沿海水域。
（2）适用对象。强制救助发生的原因是海上财产处于危险之中，目。对公共利益造成或可能造成威胁的情况，因此，强制救助的适用对象应为对海洋环境、海上交通安全或人员性命造成或可能造成威胁的遇险船舶及货物。此外，在强制救助为强制执行的情况，还应包括“己作出行政决定”及“拒不履行义务”的条件。
（3）强制性行为的界定。根据我国《海上交通安全法》及《海洋环境保护法》中相关法条的规定，强制救助中涉及的行为主要包括强制打捞清除与清污，在实践中主要由三种方式：强制卸载危险货物、强制清除及强制打捞。
（4）时间界限。海上危险有时效性，强制救助权力的运用也如海上危险本身有一个有效的时间范围，即：从海难事故发生时起，到有关国家主管机关针对该海难救助采取针对性措施的行动结束时止；不被认为拖延的、尽可能短的、符合特定海难救助过程的特定时间。
3. 2. 4强制救助权的行使原则
（1）威胁构成月_紧急。如上文笔者所述，强制救助的原因是海上财产处于危险之中，且对公共利益造成或可能造成威胁。这原因比海难救助的形成原因多出了威胁的存在，因此强制救助须以威胁存在为前提，没有威胁就没有强制的必要。
（2）船东放弃船舶财产。在船舶陷入危险并刘公共利益造成威胁时，主管机关就有权责令船舶接受救助以防止危险。但此时如果船东放弃船舶财产，不接受救助，不履行救助义务，就构成了“不履行行政决定施加的义务”条件。
（3）救助的构成。强制救助虽然行为性质与法律性质都不同，但因为其产生了额外利益，因此仍应属于救助，如没产生额外利益的场合，只是对公共环境做出了保护，没有可分割的额外利益，也就不构成海难救助，更不构成强制救助了。因此，强制救助的形成需以构成救助为前提。
（4）救助能力与方式。主管机关实施有效救助时，其具体操作应有以下要素：
第一，及时性。救助的及时性是威胁的时效性的体现。遇险船舶对公共利益的威胁是有时效性的，主管机关需保证在时间限制内展开行动，这既是职责也是构成强制救助的条件。第二，确实性。主管机关应具备确实救助的能力，或至少缓解或消除威胁的能力。第三，正确性。主管机关应正确使用自己的强制权力，应在界限中使用，而不能滥用，_目_应保证权力的使用对应职责的履行，对公共环境做出切实的保护，也对遇险船舶产生了切实的救助效果。
3. 3其他救助参与人的权利与义务
在国家主管机关的海难救助中经常出现其他救助参与人，最常见在国家主管机关控制下的海难救助中，其他救助参与人作为实际救助人参与到救助活动之中。在国家主管机关从事的海难救助中也可有其他救助参与人同时实施救助行为。国家主管机关控制的海难救助中，在一般性救助与强制性救助的不同清况下，实际救助人的法律地位也不同。国家主管机关控制的强制性救助中，实际救助人与被救助人之间不发生救助关系，与主管机关之间依照合同形成民事法律关系，实际救助人的权利及义务依照其与主管机关之间订立的合同内容而定。
国家主管机关的一般性救助中有其他救助人参与的两种情况，其一是国家主管机关从事救助时其他参与人作为救助人同时一参与，其二是国家主管机关控制的救助中其他参与人作为实际救助人参与救助。在第一种情况下，其他参与人的权利义务与同为救助人的国家主管机关相同。有时其他参与人并不一定是救助合同的当事方，但仍具有救助人法律地位。如烟台海事局诉宁波港龙运有限公司海难救助纠纷案〔叫中烟台海事局与宁波港龙公司签订了救助合同，直接从事救助活动并同时指挥了其他救助参与人的救助行为。其他救助参与人并未与宁波港龙公司签订救助合同，但仍具有救助人法律地位，享有救助报酬请求权。
国家主管机关控制的一般性救助中其他参与人作为实际救助人不仅享有并承担一般救助人的权利与义务，同时作为行政命令的相刘一人，还承担着服从命令的义务。义务应与权利相对，实际救助人被主管机关设定了行政义务，还应享有与之相对的权利。笔者认为，这种权利应为实际救助人在因主管机关的指挥与控制使得合法权益受到损害时享有的对该主管机关的补偿请求权。
国家主管机关控制的一般性救助中存在着救助无效果的情况下，实际救助人的救助费用无法得到补偿的问题。实际救助人与被救助人之间因纯救助而适用“无效果，无报酬”的原则，如果救助有效果，实际救助人享有向被救助人申请救助报酬的权利，但如果救助无效果，实际救助人就无法向被救助人请求报酬。在纯救助中，救助人可以选择是否进行救助，其在救助前可对风险和收益进行评估和计算，有选择的权利。但实际救助人是受主管机关的指挥和控制行动，没有选择是否参与救助的权利，是主管机关设定的行政义务使之损失了合法权益，因此实际救助人应有权就其损失获得补偿。
笔者认为，这种补偿应为行政补偿。行政补偿又称行政损失补偿，是指行政主体合法行政行为造成行政相对人损失而对相对人实行救济的制度。fh:}l主管机关依照职责与职权对救助人的控制行为属于合法的行政行为，因此应该适用行政补偿。此权利虽并未在海难救助的相关法律中规定，但依据宪法及相关法律的精神，行政相对人应具有“请求国家赔偿、补偿权”,即行政相对人在合法权益被国家机关及其工作人员行政职权行为违法侵犯并造成损失时，有权依法请求国家赔偿。
行政相对人财产因公共利益需要而被国家征收、征用，或其合法权益因国家机关及其工作人员合法行使职权行为而受到损害、损失时，有权依法请求补偿。在我国，行政补偿的方式有直接补偿与间接补偿两种。直接补偿的方式包括：
金钱补偿、返还财产与恢复原状。行政主体在运用直接补偿方式时主要以金钱补偿为主，但能返还财产或恢复原状的，应返还财产或恢复原状。间接补偿的方式比较多样，常见的有以下几种：（1）在人、财、物的调配上给与优惠；（2）减、免税费；（3）授予某种能给受损失人带来利益的特许权；（4）给予额外的带薪休假、旅游和疗养等。间接补偿可一与直接补偿配合使用，如在给予金钱补偿的同时，又给予一定的优惠政策。笔者认为，就控制下的救助人而言，也应以直接补偿为主，其中应先考虑救助人在救助之中损失的财物能否恢复原状，能恢复原状的应恢复原状，不能恢复的部分依法给予适当金钱补偿。主管机关控制救助这一行政命令较为简单，造成的救助人损失一般也可直接用金钱衡量，因此不应使用间接辛卜偿的方式。
