第一章 产权共享制度的现实功用
一、保障性住房政策概述
工业化、城市化和市场化的发展，使得住房问题逐渐成为关乎民生的社会问题。随着房价的节节攀升，私有化住房越来越难以满足普通居民（尤其是城市中、低收入群体）的基本住房需求。在这种情况之下，国家积极对住房制度从法律、政策层面加强改革和探索，以保障公民的基本尊严、适宜的住房权为出发点，发展出了具有人权意义的住房保障政策。按照收入水平区分不同的社会居住群体，有些通过市场机制来实现其住房权的保障，有些则通过政府的公共福利政策来实现其住房权的保障。
现代公共住房制度的设计从社会保障角度来说，最先保障的就是部分低收入人群的居住需求。“纵观世界各国的住房，没有一个国家的住房是纯商品性的，政府必然对一部分低收入者提供福利性质的住房，所不同只是所占比例的高低而已。”
①在国外，大多数政府为了保障城市中、低收入家庭基本的居住需求而制定了一系列法律和福利政策，其中的核心就是公共住房政策。政府出于保障社会公平的目的，通过对住房市场的调节和干预，来实现对福利性社会住房资源的再分配。实践中成功的模式主要有：政府或者直接出资建造公共住房；或者通过一定方式对非营利质的建房机构提供补助，由前述建房机构负责建设公共住房，并以低于市场的优惠价格或租金向低收入居民出售或者出租。
②由于中、低收入居民的住房问题无法完全地依靠市场机制解决，因此政府必不可少地在住房保障制度中进行了干预和调控。这样一来，公民的居住利益通过公共政策和社会保障法律得由国家有偿提供，具有明显的社会性和进步意义。为保障公民的基本居住权，我国自改革开放以来也逐步建立起了独特的、分层次的住房社会保障制度，如提供经济适用住房、发展公租房的建设等。可见，发展公共住房政策是解开现今社会中由市场化导致的住房问题的钥匙。因此，中国现代住房问题的解决应着眼于借鉴发达国家的先进制度经验并使其合理本土化，以完善保障性公共住房的理念和政策。
二、产权及产权制度
产权，从法律角度上可以界定为财产权利的简称。产权的法律概念是指产权人对某种资源所享有的受法律保护，而不受他人干涉的自由支配的权利。从法律经济学的角度，将产权制度定义为“一种将对资源的权利分配给人们，从而使人们获得对资源的自由支配权的法律制度”。
①西方资本主义市场经济的前提是在产权私有的基础上实现价值的最大化利用。正如阿尔沁所说：“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”
②产权的概念源于英美法中的财产权，与大陆法系的物权相比，产权理论的核心意义并不在于权利的最终归属，而是在于对社会中一定物质资料的占有、使用、分配和流通关系的法律表现。财产权和所有权③在英美法中基本等价,大多数时候可以相互替换。财产权利是指占有、使用和享用某一特定物品的权利所指向的对象。
大陆法系中的所有权概念具有绝对意义，比较之下英美法中的财产权并不区分财产权和财产权的客体。因而，财产权体现了人与人基于社会资源的使用、收益而形成的法律关系。
在我国，产权很难被界定为一个单独的法律概念，它是从所有权中分离、独立并进而发展起来的，是包括所有权在内的多项权利的一种集合体或综合体。从法律构成角度来看，完整的产权应包括三方面的权能：即使用权、收益权和转让权。从法律效力角度来看，一个好的产权制度又应具备四项要素：即产权的排他性(excludability）、可分割性（divisibility）、可交易性(transferability)以及产权的宪法保障性（constitutional assurance)。
④产权制度界定了人们利用资源的地位，也构成了所有市场交换的基础。明晰产权，有助于保障产权人的权利，也就是谁有权利用财产，谁有权取得对财产的控制权，谁有权获得利用财产所取得的收益。
房屋产权在各国财产法律制度体系中的规定不尽相同，在两大法系中的表现形态也有所区别。在传统的英美法系及我国香港等地区，以使用权为核心的财产权，更为强调权利与权利主体的联系，直接表现为房地产权属制度。而在大陆法系国家和地区，物权法中与房地产相关的财产权利一般需要通过房地产法律对其权利归属状态作出专门规定。但房屋产权制度归根结底着重强调的还是对住房资源的优化配置和对住房权利的充分利用。明晰的房屋产权制度不但可以抑制对住房的不合理需求，也起到了缓解由居民支付能力不同所导致的住房供需矛盾的作用。
共有产权制度作为界定房屋产权的一种形式，被一些国家所采用，但它作为一种住房保障方式在政策实践中却并不多见。英国和美国在推进住房私有化的过程中曾经出台过产权共享政策，被保障的对象是中、低收入的住房困难居民，从而构成了其住房保障制度的重要组成部分。共有产权反映了共有人对财产（即社会资源）的分配、管理、使用和收益的权利,即是指所有出资人，包括接受帮助的困难家庭和当地政府，也有可能是其他的私营组织、个人房主等共同出钱购置或出钱建造新住宅，并按照所有人的出资比例分配产权。这一制度从产权构成的角度，对政府与购房者的产权份额进行划分，提出按照出资份额划分住房共有产权的产权共享标准，使多数贫困民众能够得到一部分的房屋房屋产权，并通过拥有产权帮助他们积累财富。基于我国的现实国情，现今阶段新型共有产权住房改革的重点应明晰住房产权所有制的实现方式，使产权由共有逐渐私有化。改革步骤短期内应注重对贫困阶层住房需求的保障；而处于长远考虑应扩大保障性住房惠及人群的覆盖面。通过将房屋所有权中的占有权能和使用权能相分离，由国家或其他经济实体提供优惠补贴，使困难住户通过市场商品交换渠道购置住房的占有权和使用权。补贴后的房价，以不超出普通居民的收入和消费水平为准。
三、我国保障性住房的两种改革模式
在我国，随着公民收入差距的扩大化，一段时期内住房困难群体会一直存在。
这就要求对现今保障性住房的供应体系进行调整和改革：一方面应加大对经济适用住房的建设和控管力度，另一方面应将公租、廉租住房的保障覆盖面扩大至其他中、低收入家庭。目前我国典型试点中，前者以江苏省淮安市共有产权经适房为典型，后者以湖北黄石市混合型公租房模式为代表。
①淮安模式中，政府将住房用地由划拨改为出让，差价则显化为政府收购房屋的出资，形成政府产权。黄石模式中，按照政府与个人对房屋的投资比例形成共有产权，通过“先租后售”的动态管理打通由租到有的产权通道。从法律角度来分析上述两种住房的的财产权模式，具有以下特征：共有式住房实行认购者与政府根据当地市场状况来规定租金和各自拥有产权的多少。从理论上讲，所有对该房屋拥有产权的共有人都有该房屋的部分所有权，但受助人拥有的是部分使用的权利；而通常，往往是受助人单方面使用且同时以支付租金的形式使用他人拥有的产权，只在处置该住房及获得收益时不能任意妄为。若各方共有人协议共同处分住房，所获得的收益也要根据按份共有人的产权份额加以分割。这两种改革模式从政策方面看均具有过渡性的特征，强调了让被保障群体依靠自己财富的积累和支付能力的提升来逐渐获得已有住房的全部产权。
（一）政策性租赁住房
政策性租赁住房，是由政府出资并提供相关政策支持，以收取优惠租金及限定套型面积的方式，为不符合廉租住房、经济适用住房条件且家庭年收入低于当地居民平均工资水平的住房困难群体提供的保障性房屋。目的在于解决城镇中、低收入居民的过渡性居住问题。目前我国典型的试点实例可参考湖北省黄石市推广的混合型公租房模式。
湖北黄石市 2008 年出台的《公共租赁房住房管理暂行办法》，创新保障模式，把经济适用房、廉租房等统一为公共租赁住房。这一举措实现了社会福利性住房产权主体多元化的同时，也扩大了对住房保障对象的覆盖面。混合型公租房，是指由政府和社会力量出资（出资范围包括建设资金投入、配套设施投入、房屋拆迁补偿费用等），共同建设或回购，并按照各方出资的比例而拥有相应部分产权份额的共有产权型公共租赁住房。
①这种政府或其他机构与受助居民共同享有产权的保障房，推行参考市场价格，根据受助住户经济条件和需求选择灵活多样的租售形式，帮助当地住房需求难以解决的家庭。在混合型公租房中，部分的项目还可以面向社会出租。承租人在租满三年以后，产权主体之间就可以互相转让。未来一段时期内（至少是五年过更长的时间），随着受助户财富的积累，也可以以当时的市场价格来购买其他共有人所拥有的那部分产权。
②根据当地住房供应的状况，国家机关应定期出售一定数量的公共租赁住房。这部分房屋的买卖，将极大地鼓励保障性住房的可持续发展。
黄石市对低收入居民推出的另一项优惠政策是提供新型票证--住房券来作为房租补贴。住房券可以按照如下方法使用：受助居民参照市场行情交纳租金，根据贫困居民真实的的住房等财产状况由政府国家机关对其租房花费进行不同程度的补助。而补助的形式就是住房券，收入越低、财富越微薄的家庭得到的补助越丰厚。从程序上讲，受助居民须主动向主管部门住房保障机构提交书面申请，再用住房券或是金钱来支付租金。
黄石市试点的混合型公租房突破了传统住房保障模式，推行“先租后售、租售并举”。在产权流转机制的改革上，鼓励承租人逐步获得产权，这样可减轻困难住户的经济负担，随着其财富的积累逐步认购剩余产权。
①在管理运行上，积极促进社会资金投资保障房的筹建，促进银行对保障房项目给予长期大额贷款，用以缓解建设及营运资金的压力。此种住房保障新模式在发挥政府主导作用的同时采用全新运作模式，实现筹集资金、房源及产权主体的多元化，有望全面覆盖低收入住房保障群体。
（二）经适房租售并举，产权共有
共有产权经适房主要指由出资的地方政府和被保障居民共同拥有房屋产权，政府的出资比例主要根据土地使用、建筑和安装费用来确定，政府也可以通过其他的补贴方式来获得一定的产权比例。即政府作为一方共有人，将用于经适房建设的财政性支出转化为投资，按出资比例拥有房屋产权和相应的权利。被保障的中、低收入者在购买共有产权经济适用住房一定年限后，可将此房屋上市出售。
转售后所得的收益按照双方的出资比例直接进行分配。
淮安市 2007 年出台了《淮安市市区保障性住房建设供应管理办法》，由政府和住房困难居民按一定比例从市场上购买共有产权房屋。政府通过产权形式来分摊居民购房的出资负担，全面面向城市中低、收入阶层和夹心层群体提供住房保障。
淮安市试点经适房以市场方式组织开发商分散建设，实现将政府财政性补贴转化为兼顾公平的投资。在产权分割上，当地政府和个人居民按各自的出资份额形成按份共有的住房产权。淮安市试点向受助居民颁发的产权证是共有产权证。
当前，共有产权房屋在产权证登记制度上实行两种产权比例：一是个人住户拥有70%的产权，政府拥有其余 30%产权；二是个人和政府各自拥有 50%的产权。在产权证上，政府部分的产权所有人登记为淮安市保障性住房建设及管理中心。
②在入住三年之内，对受助居民免收政府方产权部分的租金。三年后，对特殊困难家庭，经有关部门审批后，可根据具体情况减免租金。同时，如果发现不符合申购条件的骗购者，政府可立即向其收取市场租金，甚至处以相应罚金。
从所有权权能划分角度来看，淮安市政府向受助的困难居民让渡了房屋的占有权和使用权，但是对出售、租赁、抵押等方面的权利则做了程度不同的限制。
换言之，政府以共有产权人的身份参与决策，分享房屋所有权权能中的收益权和处分权。同时，在此类共有产权住房管理和准入、退出机制上，当地政府也制定了较为严格的审批程序。受助居民作为房产的共同共有人，在处分房屋时相应地也受到诸多限制，这与他们购房时享受了政府的优惠补贴是权责对应的。
①按照相关规定，共有产权房屋的购买人也可以申请在一定时期内购买其全部产权。自房屋交付之日起五年以内购买政府部分产权的，按原来的准市场价格结算；五年之后才购买的，则须按届时的市场评估值来估算价格。共有产权房屋在出售时，政府作为房产的共同共有人，在同等条件下享有优先购买的权利。个人和政府按照各自拥有的产权比例分享出售房屋所得的收入和溢价。此外，此类经适房也可以按照普通的共有产权房屋依法进行抵押。
