第 4 章 沪渝房产税改革试点的成效和问题
本章根据沪渝试点的实际情况，根据试点 3 年来的具体数据，分析了试点的具体成效和存在的问题。
4.1 沪渝房产税试点的成效分析
总体来看，试点改革在完善我国税制方面迈出了重要一步，但是在抑制房地产投机，达到降低房价、调节收入分配方面起没有收到原先预想的效果。
4.1.1 增加了两市的财政收入，但是增收效果并不明显
作为地方政府重要的收入来源，征收房产税后，地方政府毫无疑问是最为直接的受益者。首先房产税的征收为地方政府开辟了新的重要收入来源；其次房产税正处于试点阶段，还尚未在全国范围内推行，所以之前政府赖以生存的土地出让金短期内还不会被取消，还会与房产税同时并存，，意味着开征房产税的省市政府财政收入不会出现下滑。因此，从长期来讲，地方政府的财政收入会呈持续上涨的态势，保证了地方政府一定程度上实现财权与事权的对等，使其能够有充足的资金去提升公共产品和服务的水平。
图 1-2 为上海市 2011-2013 年不同季度税收收入和房产税收入及所占比重，图 1为十个不同省市 2009-2013 年的财政收入。
通过对图 1-2①分析可以看出，横向来看，上海市的税收收入在每一年的不同季度之间呈逐渐增长的趋势，纵向来看，税收收入逐年增加，房产税收入也表现为相同的趋势；但是与其他税种相比，房产税收入在税收收入中所占的比重低，对整个上海市财政收入的影响远没有达到预期的设想。
通过图 1-3②可以看出，开展试点的上海、重庆两市与其他八省市的财政收入在2009-2013 年间有着相同的变化趋势，房产税的试点征收并没有给两市带来较大的影响。
房产税的设计和定位能够直接影响到预期的目标。从长远来看，房产税可能会成为地方政府的主要收入来源，但是短期内却难以撼动土地出让金在地方政府财政收入中的地位。根据中国指数研究院的测算数据显示，如果在全国范围内开征房产税，预计所收税额大约为 5000 亿元，而最近三年，全国土地出让金收入平均约在 2.8 万亿元以上，占同期地方政府财政收入的比重大约为 30%，有些省市城市建设资金主要来源于土地出让收入。从目前的形势来看，房产税很难成为地方政府主要财政收入来源，最为重要的是要让地方政府放弃以前的“土地财政”模式，征收房产税，有悖于当前的政绩考核体系和融资体系。
当然，房产税试点刚刚进行了三年的时间，在征收方面有许多方面需要改进，房产税征收数额较少，对当地财政收入贡献度较低也是在情理之中。但是，随着房产税改革的逐渐推开，各项条件逐渐具备，在增加地方政府财政收入方面一定能够收到更好的效果。
4.1.2 一定程度上抑制了房价，但是效果并不明显
试点方案规定，上海市居民在保障每人 60 平米的免税住房面积的情况下，对新购买的第二套及以上房产征税。该方案的主要用意在于打击外地投资者和本地居民的投机性需求。0.6%-0.8%的房产税税率给投资者增加了购房的成本，相对于房产的价值而言，成本显得微不足道。这种水平的成本只能使资金不充裕的小投资者退出投资，减少一定的需求量。但是对于资金雄厚的投资者而言，影响并不会很大，难以从根本上减少投资。
下面我们对房产税试点以来的房价的变动进行简单的分析。除了上海、重庆、北京、天津这四个直辖市以外，其余的都为各自的省会城市，在地域上涵盖了东部、中部、西部，相对具有代表意义。下面的六个图形分别是这十个城市从 2011 年-2013年不同类型住宅价格指数，都是以 2011 年的相关数据为基数进行分析所得。
通过对图 1-4 至 1-9①的分析，我们可以看到：首先，无论是新建住宅销售价格，还是新建商品住宅价格，亦或是二手房价格，从上海、重庆两市试点以来，都没有明显的下降态势；其次，无论是试点城市还是尚未参与试点的城市，各类房产价格指数都表现为相似的变化趋势，并没有较明显的不同；最后，从 2011 年开始，各类住宅价格变动在各个城市之间存在较大的差别，但是到了 2013 年，个城市各类住宅价格逐渐趋稳，而且基本都稳定在 2012 年的水平上。
通过对上面六个图形所做的分析，我们可以得到结论：上海、重庆两地的房产税试点改革并没有给两市的房价变动带来不同的变动，所以，试点改革当前并没有从根本上起到我们所预想的调节房价的作用；同时，各类房产价格相似的变化规律也说明了能够对房价房价产生真正影响的是宏观政策，仅仅靠房产税，而且是现在尚不成熟的房产税是不行的。当前国家颁布的诸多如限购、提高首付比例。提高贷款利率、压缩房贷等政策正好是应对了房价变化的这种规律。
上海市房产税征收范围较为狭窄，仅仅是对新增的房产征税，从房产税的实施效果来看，房产税对抑制房价过快增长的作用较小，短期内无法起到打击房产投机的效果。首先对存量住房免征房产税，只要居民不再购买新的房产，以自主为目的和已经投资的房产很难对其进行征税；其次，由于房产税所征数额较小，经过税收转嫁，这部分税款很容易就能转嫁给购房者，造成房价的上涨，与原先的初衷相违背。从 2011年上海进行房产税试点以来，上海的房价并未如大家所想的那样出现下降的趋势，房价仍然处于不断上扬的态势中。
重庆市房产税改革试点方案的相关规定对高档住房和别墅起到了一定的抑制作用，一定程度上引导房地产开发商减少高档住房和别墅的开发，转而增加普通住房的开发，但由于重庆市的实际情况是高档住房和别墅的数量并不多，普通住房供应的增加量还有待进一步观察。试点方案对高档商品房和别墅的界定有利于抑制房价的过快增长，为了将房产归于普通住房的行列，房地产开发商会将房产每平米的均价控制在相关部门发布的均价之下，从而抑制房价。重庆市试点方案对“三无”人员购买住房的相关规定，增加了投机者的投机成本，作用与上海市的试点方案作用相似，在配合“新国八条”的情况下，效果会更加显着。
影响重庆市普通商品住房价格的决定因素在于投机性需求在总需求中所占的比重，配合“新国八条”，试点方案对抑制投机性需求有一定的作用，但是必须考虑到刚性需求的影响，若刚性需求占总需求的比重过大，房价仍然会以较快的速度增长。
就房价而言，房产税并没有能够有效地阻挡房价上涨的步伐，根据国家统计局的最新数据显示，2013 年 12 月重庆市新建商品住宅价格同比上涨 14.3%，而上海市 12月的同比涨幅更是达到了 24.3%。以上海市为例，试点方案的实施对象主要是本地居民家庭新购且属于该家庭第二套及以上的房产，非本地居民购房的使用税率为 0.6%，而且试点方案并未对存量房征税，只此一点就决定了上海市的房产税试点不可能达到原先的预期。从当前房产税的缴纳情况来看，年税费约为数十亿元左右，对于火热的房地产市场而言，这些税费所起到的作用实在有限。
从经济学的角度来看，商品价格是由商品的价值决定，同时，受到供需关系的影响，政府对商品征税，间接提高了商品的价格，提高的这部分价格由厂商和消费者共同承担，至于双方各自承担多少，取决于双方对于该商品的需求弹性。房产税的征收，对房价的影响而言，虽然一定程度上可以降低房产的空置率，但对于供求关系而言并没有什么影响，所以对房价的影响短期内并不会太明显。房价过高的原因主要在于需求远大于供给，因为我国的特殊国情，在土地的使用上制定了很多的管制措施，诸如18 亿亩耕地红线的硬性约束。但是当前无论是行政措施还是财政金融措施，制定的思路主要是控制需求而不是通过各种途径增加供给，这就决定了不可能从根本上抑制房价。
虽然房产税的征收在短期内使房屋购买者对房地产市场产生观望态度，推迟近期买房的计划，一定程度上可以抑制刚性需求，发挥调节房价的作用，但是，从长期看，抑制房价的作用有限。上海试点的低税率和重庆试点对高档房的征税，对房价的抑制作用不会太过明显，房地产市场的供求关系不会出现根本性的变化。
4.1.3 增加了保障房建设资金，但不能作为其主要资金来源
2012 年，重庆市保障房建设总量约为 1520 万平方米，23 万套左右；上海市建设保障房面积约为 1600 万平方米，25 万套左右。即使两市政府都表示房产税的相关收入将作为保障房建设的补充资金，但是由于所收税款较少，对保障房建设的作用微乎其微，政府仍需要从多种渠道筹集资金。但是，重庆市对别墅等高档住房征税、上海市对多套住房征税的行为，实质上就是将财富从富人手中集中到政府财政，政府进行收入再分配，特别是保障房、公租房的建设，补贴低收入人群，达到调节收入分配的作用。
4.2 沪渝改革试点过程中相关问题
4.2.1 改革的定位不清晰
从经济学的角度来看，财产税是对实物资产累积征收的一种税，因此也可以称之为存量税，其最显着的特点就是课税对象的非流动性。房产作为资产的一种，既可以是商品税的课征对象，也可以作为财产税征税，但是以商品的身份征收商品税的话，必须是流通中的房产，税源为货币的现金流量，与作为财产征收的财产税有所不同。
同时，房产如果想作为商品征收商品税的话，其必须要进入商品的流通环节，必须要发生相关的交易行为，税基是其交易价值。但是如果房产作为财产税的课税对象，就不能参与到交易流通的环节之中，这样的话税基就是房产的评估价值。
很大程度上，当前两市试点方案中所规定的房产税具有商品税的特性，并不是真正意义上的财产税。一般来说，与商品税相比，财产税的征收更多的依靠征管。主要原因在于财产税的征管成本更高，因为财产税的征收成本包括信息成本和评估成本。
当前我国房产登记和相关的管理制度不够健全，各个与房产相关的部门之间还没有建立起完善、高效的信息共享平台，没有合格、高效的评估队伍，也无法出台合理的房产评估办法，在这种情况下，上海市以现有方式征收房产税能够降低征管成本，避免不必要的纠纷，推进改革试点的顺利进行。同样，重庆市试点方案也存在相同的问题，虽然房产税的征收是按交易单价划分为不同的等级，但是房产税具有商品税的特性增加了购房者的购房成本。
同时，对存量的房产不征税的措施有利于已经购房的居民，一定程度上会刺激潜在购买者尽快购房，完成产权交易，从而避免成为试点过程中的纳税人，产生额外的税收负担，违背了房产税改革的政策意图。沪渝两地的《暂行办法》与《暂行条例》并不一致，容易使纳税人产生误解，质疑《暂行办法》的规范性，感到自己的合法权益未得到充分的保证。此种情况之下，纳税人容易对试点产生排斥感，引发偷税、漏税等税收不遵从行为。
当然，试点方案中规定的房产税征收政策也是适应我国的国情而定的，国内外的房地产市场发展阶段不同，发达国家经过这么多年的发展，房地产市场已经趋于成熟，各项配套措施趋于完善，其规模已经达到饱和程度，以美国为例，近几年美国的新增住房增长量仅仅占全部总量的 2%-3%，远远不能和中国蓬勃发展的房地产市场相提并论，这也催生了我国的房产税征收政策。当然，为促进我国房地产市场的健康发展，当条件成熟时，对房产的保有环节进行征税是我国房产税改革的一个重要发展方向。
4.2.2 房产税改革试点方案本身的问题
4.2.2.1 计税依据不合理
上海、重庆试点方案中提到了暂时按照房产交易价格的 70%和房屋交易价格原值来征收。但是，我国的土地所有权归国家所有，不管是交易价格还是市场价值都包含土地和房屋两部分，随着时间的推移，房屋开始贬值，价值会越来越低。事实上，房价的上涨是由土地价格的上涨引起的，而与房屋价值没有什么直接的关系。但是，只对房屋征税与房产税的计税依据是相矛盾的。
4.2.2.2 缺乏完善的房产价值评估体系
将个人房产纳入征收范围，增加了对这些房产进行评估的难度，迫切需要建立一个完善的房产价值评估体系。虽然试点方案都规定以房产的市场交易价格为计税依据，但条件成熟后会以房产的评估价值为依据征收房产税，以体现公平和效率的原则。
但是，要想依据房产的市场价值征税，首先要考虑的问题就是评估体系的问题。当前，现有的存量房种类较多，如小产权房、拆迁房、福利房等，这实际上增加了评估的难度。虽然已经在上海、重庆进行房产税的改革试点工作，但相应的评估机构尚未建立，以前的评估机制不够完善，在房产税价值确定上究竟选取什么机构，也是房产税改革亟需解决的问题。
目前我国拥有的类似的机构主要是建设部、国土资源部和国有资产管理局所属的评估部门，相应也缺少专业评估人员，考虑到多方面的因素，设立一个独立于政府部门的第三方机构具体负责对房地产进行评估也是可行的选择。这个问题解决不了，房产税改革就难以在全国更大范围内推广。
2013 年 11 月 20 日，国务院常务会议中指出，当前国务院机构改革和职能转变方案的重要内容之一就是整合不动产登记职责，从而建立不动产登记制度。将不动产登记工作统一到国土部一个部门，能够从根本上解决房产税征管的相关技术难题。
2011 年底，住建部就曾提出要将全国 40 多个城市个人住房信息进行统一联网查询，但是，此后并没有较快的进展。此次将不动产的登记工作统一到国土部后，有利于加速不动产登记的进程，为房产税在全国范围内的开征提供了便利的条件。
4.2.2.3 税率的设计不够合理
试点方案中，上海市制定了 0.6%的固定税率，重庆市则是 0.5%～1.2%的累进税率，由于两地社会经济状况不同，税基差距较大，如果仅仅是从税率的角度来看，无法比较两地税负的轻重。房产税税率的设计历来的是房产税制度的难点。一般来讲，税率的确定取决于征税的目的和纳税人的承受能力。纳税人的承受能力越高，税率就应该定的越高，反之则越低。从这个角度来说，由于商品房的档次存在较大差异，所以以累进税率征税比固定税率更为合适。但是，税率的高低、累进与否的设计还需要不断在实践中摸索。上海市、重庆市房产税改革试点就提供了一个探索的机会，通过试点，找到合适的税率向全国范围推广。
4.2.3 关于沪渝房产税改革的合法性问题的厘清
从全球来看，开征房产税的国家实行的都是土地私有化的政策，但是在我国的社会形态下，土地归国家所有，个人只有 70 年的产权。在 2003 年左右，有的学者提出学习香港的做法征收物业税，学术界存在着不少的质疑。许多学者认为土地属于国家，不归私人所有，征收房产税就失去了合法性。土地和房产的性质不同，因为土地的稀缺性使其价值会不断升高，房屋只会因为不断折旧而贬值，因为所有制的不同，如果将房产税照搬到我国的话就失去了其存在的合法性。因此，论证我国房产税开征的合法性是我国进行房产税改革的前提和基础。
第一，产权包括所有权、使用权和收益权。虽然我国的土地所有权归国家所有，但是在固定有效的时间范围内，使用权和收益权归房产所有人所有。此外，土地之上的附着物归个人合法拥有和支配，在一定期限内，房产归居民所有，所有政府有权对房产所有人征税，因此，对房产征税有其合理性。
第二，税收的合理性包括许多方面，如调控经济、调节收入分配，缩小贫富差距等。征收房产税是政府调节房地产市场的手段之一，也是对个人财产合法性的肯定。许多人习惯的认为，由于土地国有的属性，政府征收土地出让金之后，不能再征收相关的税种，这种认识是错误的。房产税的征收，是属于政府借助政治权利的管理职能，而土地出让金的收取是政府对国有资产的管理职能，实质是土地所有者对土地使用者所收取的租金。
因此，房产税的征收是合理的，这对于房产税改革在全国范围内推行是很重要的。
立法部门和政府相关部门要积极推进房产税的相关法律条文的制定，同时赋予地方政府以更大的权力，依据自身的实际情况征收房产税。
