第五章 坚持治污环保、兼顾效率公平构建我国环境税体系
前文分析了环境税环保、效率和公平三大功能定位下对我国经济社会的影响,指出我国环境税效率功能和公平功能尚待完善;而发达国家很好地实现了环境税三大功能,为我国提供了借鉴经验。因此,本章阐述了基于环境税的三大功能定位,应如何通过税制设定和税收征管实现环境税效应。秉承环境税三大功能定位,确定首先坚持“治污环保”目标,以此作为现阶段环境税的首要功能定位,兼顾“效率”“公平”目标,逐步实现经济社会和环境双赢。
5.1环境税体系建设的总体规划和具体目标
5.1.1基于三大功能定位的环境税体系总规划
针对我国的环境保护和资源开发的具体状况,坚持“谁污染,谁付费”原则,分三阶段推进我国的环境税制建设。第一阶段,以防治污染保护环境为主旨,尽快幵征碳税等污染税;第二阶段,推进能源税的开征,丰富相关税种;第三阶段,时机成熟后开征生态保护税,构建完善的环境税体系。其中,完善现有税费政策,难度较低,而且已有诸多国内学者都对资源税等现有税种改革提出了丰富的建议,所以,本文重点阐述独立环境税的开征建议,循序渐进构建我国环境税体系,促进环境税环境保护功能、经济效率功能和社会公平三大功能的精确定位和完美实现。
5.1.2坚持治污环保、兼顾效率公平的环境税体系目标
借鉴国际经验,结合现阶段国情,为了和环境税三大功能定位一脉相承,将我国环境税体系的具体目标设定为“治污环保”,以环境保护功能作为现阶段的主要功能定位;此外,兼顾“效率”和“公平”,构建完善的环境税体系,发挥环境税对我国防止污染保护生态、促进发展提高产出、公平竞争调节收入的作用;规范税收征管,提高征管效率和水平,才能有效防治污染,进一步实现我国环境税对经济结构的优化和对公平分配的功能。
5.2构建环境税体系的政策建议
5.2.1治污环保、效率公平目标下的环境税税制设计
结合我国目前环境状况和已有环境税费政策,建议将环境税的环保功能作为首要定位,率先征收以污染排放量为计税依据的污染税,当前的可行性最强,是我国环境税的最优选择,也是本章重点介绍的税制设计;此后,推行包括燃油税、水资源税在内的能源资源税,调控资源利用和配置,兼顾“效率公平”功能;最后随着时机的成熟适当征收生态保护税,逐步健全我国的环境税体系。此外,进一步完善我国的税收返还制度,增加就业培训,同时配合使用降低所得税等优惠政策,注重就业问题和调节收入分配。
一、率先开征污染税
我国实现税制改革最好率先课征排污税,必须秉承“污染者付费”原则,科学设定污染税的征税范围和计税方式,这样能有效减少污染物的排放,实现“治污环保”的功能定位和首要目标。
环境库兹涅茨曲线和拉弗曲线为我国环境税的开征提供了科学依据,鉴于我国处于污染上升阶段,这是不同于发达国家的现实,环境税的税制设定更要慎重。
环境税税制设计的关键是确定征收范围和税率。我国排污税确定征税范围,不仅需要分析现实污染问题,更要结合当前经济社会条件以及技术水平,所以我国排污税的征税范围应包括大气污染、水污染、固体废弃物污染。具体税制设计如下。
大气污染税的税制设计。我国的空气污染税主要是二氧化硫税和二氧化碳税。纳税人应该是我国排放的二氧化硫或二氧化碳的生产者。根据国外开征经验可知,可根据排放量计税,也可根据燃料中含硫量或含碳量,两种计税依据各有利弊,前者可能存在监测技术上的漏洞,后者对企业事后污染物的处理的激励作用有限,因此,我国现阶段可以多采用燃料含硫量或含碳量作为计税依据;随着监测水平的提升,我国可适当兼顾两种计税方式,对经济发达和监测技术完善的地区,以排放量为税基,对经济技术较为落后地区,采用燃料含硫量或含碳量为税基;技术成熟后,根据检测数据对排放量计税。税率设计中央制定统一的差别税率,地方政府自主选择合适级别的税率;对于不同燃料中含硫量或含碳量的不同,也建议不同等级的折算系数,实行差别税率。
水污染税的税制设计。纳税人是我国境内排放工业废水和生活废水的企业和个人。借鉴国外经验和我国具体情况,对企业和个人实行不同的计税依据和税率。
对于企业的工业废水,综合考虑废水的排放量和污染程度为计税依据,根据废水中污染物对环境造成污染的程度设定不同级别的税率;对于家庭的生活用水,选择废水排放量作为计税依据,在全国可设定统一无差别的定额税率。
固体废弃物污染税的税制设计。纳税人是我国境内固体废弃物的排放者。由于该项污染物是固体状态,所以可以把固体废弃物的种类、数量和处理方式作为计税依据。具体税率的设计可以参照我国目前固体废弃物排污费的标准,对不同种类和数量的废弃物,采用不同的税率定额征收;此外,建议对废弃物能够回收利用以及采用填埋、焚烧和循环利用等不同形式的垃圾处理方式,设定差别税率。
二、适时幵征能源资源税和生态保护税
能源资源税不仅能够鼓励企业节能减排、提高产出,实现环境税的效率功能,还能促进资源的合理配置,调节因自然因素造成的资源级差收入,实现环境税的平功能。能源税不仅把现有消费税中的成品油税调整为能源税的课税范围,还对石油、天然气、煤炭等传统能源和核能等新型能源征税。资源税征税范围不仅包括现行的资源税目,还包括水资源等自然资源。在税率设计上坚持级差调节,建议参考资源税和消费税中的具体设定。
生态保护税主要用于保护生态环境。对于我国现有的生态环境补偿费进行“费改税”,逐步扩大征税范围,由开发者补偿造成的环境损失;时机成熟后可借鉴美国经验,考虑环境收入税的幵征。税率的设定应考虑地域差别,补偿生态开发成本,也是对经济发展、公平分配问题的考虑。
5.2.2治污环保、效率公平目标下的环境税税收征管
除了环境税的税制设计,环境税的征管直接影响到环境税功能的实现。最首要的是政府间环境税征管权限的划分,此外,在税收征管过程中环境部门和税务部门的协调配合,坚持专款专用,对征管部门效率和质量产生显着影响,进一步影响能耗污染、经济增长、企业产出、收入分配,从而影响环境税三大功能的实现程度。
一、适当环境税分权,合理划分环境税征管权限
我国自然资源分布具有显着的地域差异,环境污染也各地不同,因此环境税的实施必须因地制宜,地方政府拥有灵活的环境税征管权利是必须的,然而我国现行的环境税费征管集权现象较为严重,这严重制约了环境税的实施效果。根据环境联邦主义的研宄,借鉴发达国家的经验,中央政府和地方政府必须在环境税体系适当分权,做到事、权、责相匹配。中央政府对于环境税的整体规划和框架进行统一领导和安排,地方政府则根据本地情况进行征管,保证了环境税政策的统一性和灵活性。环境税的征收管理权限必须由中央和地方明确划分,这是保证税收征管高效进行的首要条件。
二、加强税务部门和环保部门的配合,提升征管效率和能力
环境税收应由税务部门与环保部门联手征管。征管部门按照精简、高效、便捷旳原则,合理分工,各司其职,环境税的税收属性决定了税务部门作为主要的征管部门,环保部门进行辅助。税务部门裉据环保部门定期捡测的环境和污染物的数据进行计税征税,可采用定额征收和自行申报等方法征收税款,还能够从环境管理部门收集反馈意见,根据各地的具体情况,制定不同的税率;环保部门需要加强对环境质量的检测分析技术的更新,引进先进的监测设备仪器,提升征管人员的专业素质和职业能力,更加全面精确地提供第一手监测数据。
三、建立环境税专款专用制度
我国环境税体系尚处在起步阶段,为了确保环境税取得预期效果,必须坚持专款专用原则。环境税收入作为用于资源保护和污染治理的专项基金,有利于解决我国投资不足的问题,提供一个稳定的环境保护资金来源。此外,建议把环境税列入预算管理,增加支出的透明度和公开性,确保环境税款使用的效率和公正。
5.2.3其他环境脚的配挪施
完善的法律体系为环境税提供了法律支持,公众的普遍参与和国家间的交流合作,为环境税提供了国内外广阔发展的空间。这些配套措施,和环境税手段的辅助实施,对于实现治污环保的目标和功能、发挥环境税的效率功能和公平功能提供了法律保障、公众支持和国际借鉴等优势。
—、完善环境税相关法律体系
健全的法律体系是开征环境税的必要保证。我国现有水污染防治法、大气污染防治法等相关环境法律法规,但不能完全满足经济社会和环境保护的需要,环境税法律体系仍需进一步完善,应该加强环境保护的力度,为环境税的开征奠定良好的法律基础。此外,我国法律应该对中央和地方政府的环境税征管权限进行明确划分,以法律形式确定征管过程中的权利和义务,把税收征管纳入法规约束下,才能贯彻实施环境保护法,确保税收征管的执行有力、执法规范。
二、提高公众参与度,加强国际间协调合作
通过教育和社会宣传等手段,增强社会公众的环保意识和社会责任感,鼓励公众参与到环境保护,在国内营造环保氛围;积极参与到国际环保事业,加强同各国环保信息的沟通和共享,尤其是环境税幵征成功经验的交流借鉴,共同全球保护生态环境。
综上而言,我国目前处于经济发展的转型期,追求经济增长的同时,更要注重环境保护。根据准环境税基于三大功能的实现程度,借鉴国外经验,通过税制设定、税收征管,辅助其他配套措施,确定“治污环保”作为我国当前首要定位目标,兼顾“经济效率和社会公平”功能目标,以此逐步实现环境税的功能定位。在税制设计方面,污染税是直接关系到治理污染和环境保护,应率先开征污染税,所以本章重点探讨了如何设定科学的征税范围和计税方式;能源资源税和生态保护税是影响产出效率和资源公平配置的税种,为实现环境税的经济效率功能和社会公平功能效应也需要顺势开征。在税收征管方面,征管效率和环境税体系环保目标和兼顾公平效率息息相关,因此适当分权、部门配合和专款专用有助提升征管效率,进而促进环境税三大功能定位的完美实现。
