3.我国社会保障制度现状及存在的问题
3.1 我国社会保障制度现状
在新的发展阶段，为了促进社会福利事业的发展，党中央，国务院和地方各级党委，政府高度重视，加强领导，大胆探索，努力实践，民政部门密切协调所有社会各界人士，积极参与社会福利社会化，呈现出良好的发展势头。
3.1.1 社会保险
社会保险是社会保障体系的核心部分，是指以国家为主体，由法律法规的专门机构负责实施，运用社会力量，通过立法手段向劳动者及其雇主筹措资金建立专项基金，以保证在劳动者失去劳动收入后获得一定程度的收入补偿。中国社会保险主管单位为中华人民共和国人力资源和社会保障部。主要包括: 养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险；住房公积金等社会保险保障对象主要是社会工作者，目的是维护社会工作者的基本生活。社会保险基金主要是用人单位和劳动者提供一定的政府资助和负最终的责任。工人只履行缴费义务，有权获得相应的社会保险收入补偿。养老金也将社会统筹与个人帐户相结合。
当劳动者生病或受到伤害后，由国家或社会给予的一种物质帮助，即提供医疗服务或经济补偿的一种社会保障制度，职工医疗保险。为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度，即养老保险。是指通过国家立法规定，在劳动者因生育子女而导致劳动力暂时中断时，由国家和社会及时给予物质帮助以确保劳动者基本生活及孕产期的医疗保健需要的一项社会保险制度，即生育保险。对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助进而保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业的制度。
3.1.2 社会救助
社会救助资金来源于公共财政，是指国家与社会面向由弱势群体和低收入者的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障方式，目的是保障社会成员的最低生活。有贫困救助制度、灾害救助制度、医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度等。使部分成员从社会获得物质帮助，以此解决后顾之忧。社会救济是由国家财政拨款，资助的社会保障计划，提供生活在城市和农村居民的困难，包括城市居民最低生活保障，生活补贴下岗工人，农村“五保户”救济，救灾。
社会救济是国家和社会对自然灾害，事故和生活贫困者提供物质帮助，是社会保障的最低水平。以户为单位实施社会救济，包括基本生活、接受教育、保障住宅、基本医疗费、再就业、丧葬等。各项救济标准由政府分别制定，救济方式为货币或发放实物，满足衣食等日常生活需求的生活扶助，确保国民的最低生活水平。
3.1.3 社会福利
社会福利是指依照国家法律和政策对社会、住宅、环境保护、公共卫生、教育和其他领域，资金和良好的服务，是针对所有公民的社会系统。是国家对全体社会成员提供的一种津贴、各种免费或低费使用的物质文化生活设施。为了提高生活的社会福利受益者，提高生活质量，是另一种形式的收入，有“社会工资”的美誉，是社会保障制度的最高原则。社会福利主要是又聋又哑又瞎，穷寡妇和社会成员不同的物质帮助，大部分的钱从国家预算拨款。在福利院，民政福利计划，中国、残疾军人养老跨物种退役军人定期定量救济和社会保障。是指在一般状态和社会提供公共卫生，所有公民的环境保护，在帮助和服务领域的基本教育，属于社会保障的最高水平。
3.1.4 社会优抚
社会优抚是指国家或社会为现役军人，残疾军人，退役的老兵和他们的家庭，烈士，给予特殊保障的优惠政策和养老金的性质。这部分市民具有一种特殊的地位，因此，社会优抚是一种特殊的社会保障计划。具体内容包括：养老社会保障。
这是政府对残疾人，牺牲和已故人员，包括残疾和死亡的优惠待遇。是指政治或资本处理，是一种优先权和特别服务，即特殊的保健和社会服务。具体表现为国家和社会融资服务设施的建设，如革命伤残军人疗养院，荣复军人慢性病疗养院等。
3.1.5 社会互助
社会互助是指社会成员对有特殊困难的或需要的公民自愿相互帮助的一项社会保障制度。指的是社会组织和成员的志愿组织的社区参与和侠义的活动他是一种自愿的、非营利性的，其资金来源主要是社会的捐款、自愿捐款，政府救助资金来源是税收和其他方面的支持。社会互助的主要形式有：工会，妇联等群众团体组织；慈善救济的民间公益组织；农村居民和城市居民自发组成的各种形式的互助组织等。个人储蓄是指个人将人民币或外币存入商业银行，商业银行以存折或存单作为证据，按照规定支付本金和利息的行为。可防患于未然，是一种有备无患的自我保险。社会互助、个人储蓄积累是社会保障制度的计划的补充。
3.2 我国社会保障制度存在的问题
社会保障基金按其用途的不同可以分为社会福利基金、社会救济基金、社会优抚基金和社会保险基金等;按资金来源又可分为政府提供、政府强制筹措和民间组织、个人自愿提供。政府提供是指政府通过征收个人所得税、遗产税等，直接向社会保障基金提供资金，如社会福利基金、社会救济基金和社会优抚基金等。
市场经济深入发展，社保制度也开始深入改革，我国社会保障制度设计得越来越复杂，管理成本越来越高，社保缺陷也日益显现，社保统筹层次低，一些地方明确规定，社会保险关系转移只能带走个人账户积累的部分，用人单位缴纳部分不能转移，这样的做法使劳动者跨地区转移时，社会保险关系无法续接，个人缴费年限无法连续计算，也就难以符合养老保险需连续缴费十五年才能享受养老保险待遇的要求。因此，许多农民工离开一个城市时，不得不选择退保，社会保险关系被迫中断。这不利于社会保险制度的持续运行，也难以发挥社会保险制度预设的经济功能和社会功能。综合起来，主要有以下几个方面：
3.2.1 覆盖面小，社会化程度低
社会保障体系的覆盖率还很狭窄，主要集中在城镇公有制单位。体现在：
第一，社保基金的主要对象仍是城镇国有集体企业及其职工。民营企业、外资企业、个人经济工人和农村劳动者排除在社会保障“网”之外。社保基金的积累和不公平的所有权，不利于企业之间的平等竞争;与此同时，也影响了正常的流动劳动力的所有权，不利于多渠道就业体系和各种各样的经济部门的发展和巩固，也阻碍了劳动力市场深化体制改革。
第二，职工的养老、医疗、失业大部分的责任仍由企业承担，退休人员的日常管理，下岗工人仍然主要由企业承担责任。由于企业(特别是一些困难企业)和社会共享的一部分，没有很好的实现，下岗工人不能及时的得到一些基本生活费用的现象仍然存在。在农村和小城镇人员、农村卫生改革仅仅是改变了“小病不去医院，不大病不能去医院”的观点。农村养老问题仍主要依靠家庭，但计划生育的实施和支持为“一个儿子养活四老”，事实上，笔者认为，农村养老保险改革的首要任务是现阶段中国的社会保障建设。
第三，城市化进程加快，社保体系未能适应多样化就业模式的发展。在未来的一段时间里，中国的城市化率将以每年 1%的速度上升，由此产生的两个方面问题:首先，劳动就业和社会保障问题的转移。其次，经过大量的年轻农民进入城市，农村病人的基本问题更加突出。因此，如何根据总体城乡发展的要求，建立和完善统一的城市和农村地区之间的劳动力市场和城乡一体化的社会保障体系，为解决我国的就业和社会保障问题是一个重要的任务。再次，就业变得越来越多样化。我们国家有明显的就业模式的变化，非公有制经济已成为新的劳动力的主要渠道，大量的工人面临着灵活的就业方式，传统的“单位”为标准的社会保障制度不能适应多样化就业模式。
我国社会保障覆盖率仍相对较低，与国际相比，只有在低收入国家的水平。
例如，2010 年，我国城乡养老保险参保率为 39.00%，覆盖面为 42.78%。失业保险参保率为 44.26%。生育保险参保率为 40.82%，参保率基本稳定。生育保险参保率差距明显，有的省份做到了应保尽保，有的省份参保率为 8%左右，需要采取措施提高参保水平6。
3.2.2 社会保障体系运行成本过高
社会保障体系运行成本过高主要是征缴成本太高。基本养老、基本医疗、失业救济和其他社会保险的社会保障基金仍以“费”的形式，很难获得的单位或者个人平台和有力支持。此外，中国目前的社会保障法律法规不健全、社会保障工作在许多方面只能依靠行政手段来执行，国家的立法，地方立法，尚未建立一个严格、适用范围广泛的社会保障法律制度，社会保障资金筹集和管理不规范，执法刚性不强，强制性较差，企业违约逃税，逃费行为现象日益严重。成本高，另一方面，是指社会保障基金的基本养老、基本医疗和失业补偿的保险计划、部分社保基金征缴成本太高。中国以前的社会保险工作分属于多个政府职能部门，这些部门没有社会保障机构，自成一格，分散管理，没有一个权威机构的统一管理，缺乏强有力的宏观协调和平衡机制。
以养老保险为例，我国实行社会统筹和个人账户相结合的融资方式，尽管最初设立个人账户养老基金的目的是建立一定的储备，但实际上仍然属于现收现付制类型。当前养老金个人账户实际上是“空账”运行，只是记账的功能，而不是公积金的功能，现今大部分劳动者工资收入低，许多单位资金也常常紧缺，想通过增收保费来满足将来退休养老的需要是困难的，而且这样做必然会削弱人们近期的消费能力。劳动者本人和劳动者单位给劳动者上缴的劳保资金本来就较少，通货膨胀又会使劳保资金严重贬值。很显然，劳保局只用收上来的保费给退休人员开支，实际上是把通货膨胀的恶果转嫁给了劳动者，在迫使劳动者付出沉重代价的同时也必然会削弱社会购买力而重创经济。为了解决保费不足这个难题，为了克服消费不足，政府应当实施积极的财政政策，向劳保局大量注资，大幅度地提高劳保水平，不仅要消除通货膨胀所造成的恶果，而且还要使退休人员生活水平的提高与经济发展速度同步，在消费不足的时期退休人员的工资应增加的更多些。这就必须实行社保改革，实现社会统筹基金和个人账户基金管理，确保有效积累的个人账户，个人账户部分的“现实”，但当社会统筹基金和养老金支出需求之间必须有切实的解决渠道。因此，一旦“空帐”做实，必须寻求可行和可靠的养老资金来源。
再如，医疗保险，随着市场经济的发展，大量私有企业、个体工商户涌现，而私有企业员工普遍具有年龄层次低、流动性强的特点，这部分年轻的劳动力大部分不愿意投保医疗保险。积极投保医疗保险的人员基本为国有企业员工、留守城镇的老年人，这些人员大部分都在 45 岁以上，年龄层次高，已经进入重大多发年龄段，医保报销几率大。据统计，我国城乡居民医保参保率由 2009年的 92.60%，提高到 2010 年的 94.27%。全国城镇居民基本医疗保险基金补偿率为 75.39%，基本处在合理区间，但有的省份基金补偿率高达 294.31%，说明当年基金收不抵支，医疗保险参保率在高位运行，面临一定的支付风险7。
另外，目前中国正迈入老年化社会，生育率低，人口结构老化，社会福利服务需求增长，福利机构运营成本急剧增加。但增加资金少，主要是在几年前没有考虑人员增加、物价上涨等因素，导致福利机构基金和成本增加。根据湖南省的一项调查显示，在 2004 年的城镇居民人均消费支出 573.67 元/月，平均的生活成本和社会福利机构在孤残儿童只有 217.5 元/月，相当于平均消费支出的 37.9%，只有 35.7%的城市国家低于当地最低生活保障标准的居民。在这种情况下，福利机构不用说发展，实现社会职责都成问题。
人口老龄化是我国 21 世纪不可避免的问题，而人口老龄化对我国养老保险和医疗保险基金支出有较大影响，加之我国人口预期寿命不断增长，社会保险基金缺口将进一步扩大。
3.2.3 有效性不足、保障水平低
社会保障体系的基本目标在于实现对需求者的有效保障，而我国目前社会保障水平过低，制约了社会保障的有效性。例如: 广大农民工、城市流动人口、非国有企业员工，群体缺乏相应的社会保障。这类特殊群体，或是受自身经济条件限制未及时投保，或是受国家社保政策限制未适时参保。他们为经济发展和城市建设做出了巨大的贡献，但却处于市场和社会的边缘地位，享受不到经济发展的成果，不能得到相应的社会保障。
社会保险制度而言，由于养老保险制度的差异，构成了新的贫困人口来源，老龄化和当前养老保险制度存在难以适应现实问题的困难。失业保险等也有有效性不足的问题。虽然在 2002 年底城市居民接受人口从 1999 年的 266 万增加到2065 万人，但由于低水平的生活保障，一些相对贫穷的真正需要帮助的城市居民等不到相应的保障;农村养老保险年费仅有 150 元的人均水平，根据累积复利计息，12%的 60 岁退休后养老金金额只有 15 元一个月，强度明显过低，不利于满足需求的社会保障体系的有效性8。
在福利制度方面，残疾人康复服务仍然缺乏。社保系统福利制度建设无法满足人口老龄化的变化。社会组织或者个人兴办各种老年福利设施，如老年福利院、敬老院、老年公寓、老年医疗康复中心、老年人俱乐部、老年人文化活动中心等，但这些组织和个人均能力有限，必须依托国家政策扶持。此外，农村居民缺乏正常的社会保障，尤其是以农民工为主体的流动人口，政府还需考虑将他们纳入有效的社会保障体系。
在社会救助体系方面，还未能充分考虑穷人住房、疾病、医疗保健、儿童教育需求，等等，还有一些地区将下岗工人“虚拟收入”和困难企业职工不能按时收到实际收入工资的现象，部分低收入居民不能进入最低生活保障体系。大多数农村地区尚未建立有效的扶贫制度。自中国改革开放以来，贫困人口大幅减少，但仍有一部分社会成员未能摆脱贫困。在城市里，也有一部分社会成员不适应周围的变化，在新的利润分配制度下，处于弱势。如果在经济结构调整中，城市和农村贫困人口，包括失业、下岗工人和其他类型的困难人员出现聚集，全国社会保障援助将会面临困难。
3.2.4 责任不清、财政支持不够
人们认为，公共财政应该在社会保障制度上，支出以保证社会困难人员生存必要的生活费用。也有人认为，按照公共财政的要求，设立一个适应国有经济结构调整的基金，用来补充社会保障基金和企业的结构调整所分流的下岗工人的生活费用。当前，我国社会保障城镇职工养老保险和失业保险由劳动部门管，养老金和失业保险的员工由人事行政部门和机构管，农村养老保险和社会救济等由民政部门管，部分企业职工养老保险由人寿保险公司管，医疗保险、生育保险由卫生部门管。政出多门，内部分工合理，但制定和实施决策由外部协调，造成各部门间分工不清楚。这不仅延误社会保障政策的制定和实施，影响管理效率，并且劳动部门、人事部门、民政部门、卫生部门、保险公司监管自成一格，必然导致重叠的组织和人才的浪费，从而增加社会保障管理成本，不符合管理效益原则。
政府的财政责任包括社会保险补贴和分享社会保险缴费，同时政府有责任提供管理和运营资金，维护公共经济利益。在许多西方国家，政府的财政支出往往会拿出 40%以上用于社会保障、新兴国家也普遍达到 20%至 30%，我国现在基本上是 11%。众所周知，社会保障漏洞的主要原因在于 1997 年养老保险体制改革，政府没有承担相应的成本转换责任9。直到 1990 年，在国有企业和集体企业的员工没有支付一分钱的保险。越来越少的人支付社保费用，和越来越多的人员退休，出现较大的财政赤字。地方财政对社会保障的支持不到位，形成了责任“一步一步查找，找到中央”的情况。
目前我国社会保障收入差距变得越来越大，空账户操作严重，尤其是养老保险。财政部相关数据显示，到 2004 年底，全国养老保险空账户为 7000 亿元以上。
如果空账户继续，将会在未来若干年后养老保险支付危机。个人账户养老，这取决于“老人”和“新人”账户的资金来源。因为“老人”和“新人”在旧的系统没有付款，只能由企业将超额利润上缴国家，用作工人和劳动者的退休后的补偿。
社会保障改革资金不足的问题，不是真正的资金不足，是政府责任不清，财务还没有真正到位的表现。
3.2.5 立法滞后、体系不健全
社会保障体系是一个国家的社会经济体系的重要组成部分，必须有一系列的法律法规来规范和使用调整社会保障关系，在这一过程中建立健全的社会保障体系。在我国，到目前为止，超过 20 年的改革主要是基于“决定”，甚至地方政府国务院的规定。中国的社会保障法律体系不健全，缺乏依法行政和有效的监督机制。虽然我国的社会保障制度已被释放，但尚未形成一套完整的实施细则，从而影响了社会保障体系的进一步完善和落实。一般来说，立法和缺乏一个合理的想法，社会保障立法的机制和应用也成了问题。如由不同部门负责社会保险立法，由劳动和社会保障部承担起草，由民政部门负责社会救济，这不仅增加了很多部门的法律、法规限制，有时甚至不利于服务部门的本身利益。从另一个角度来看，对系统性能也很不确定，很容易导致意见的不统一问题。缺乏法律依据和基础，人们无法准确地预期社保过程中的国家责任和个人投入回报，政府和民间也没有办法合理分工，充分发挥他们的积极性。
任何体系只有通过法律调整摆脱纯粹的偶然性和随意性，社保体系也一样。
然而到目前为止，我们国家没有一个全面的能够用来依赖的社会保障法律，导致了仲裁机构和人民法院对社会保障争议案件的处理无据可依。其次，社会保障立法层次不高，到目前为止，涉及社会保障相关法律，既不是全国人民代表大会通过，也不是由国务院及相关部委发布的。都是以决定、意见、通知的形式，允许一些地市级以上地方政府根据当地情况来选择的，其结果是全国各省、市、自治区都能根据情况不同，做出不同的裁决。严重缺乏社会保障立法的权威和稳定。
3.2.6 社会保障基金保值、增值手段单一
中国资本市场还不成熟，当前社会保障基金通过银行或购买债券的方式也很难保证它的价值，对社会保障基金的使用，国家明确规定了，80%的基本养老金资产应该投资于国债和存入银行，20%可以用于其他投资。1977 年 6 月文件进一步限制了投资方向和调节基金除了储备相当于两个月支付，都应购买国债和存入专门账户，严格禁止其他业务和商业活动。我国社保基金运营的现状总的趋势是保守的，比较注重收入和注意资金的。社保基金价值有以下三个方面问题:
社保基金管理系统有缺陷，管理过于分散。一是社保基金分别由三个部门负责管理，形成了“带分裂”的社会保障基金管理。二是社会保障基金区域分类管理，由省、市、县 7000 多名当地社保机构(农民)基金管理机构分别管理，本级各部门社会保障基金的管理，成立了一个基金管理。管理主体的分散多元化，管理系统的分散，加大了社保基金管理的难度。与此同时，因为基金的平均尺寸很小，当事人缺乏有效的风险分担和限制机制，增加了投资风险的成本。三是大约一半的省市实施财政收入、社会保障问题纳税管理体系，缺乏部门与部门之间的沟通，不能真正实现社会保险费规定，导致隐形资金的损失。
社保基金投资运作范围窄，收益率很低。目前，中国的社保基金投资，在以市场效率为代价的基础上，以资金为原则的指导下，操作范围相对狭窄。社保基金投资工具的单一，投资回报率低，基金的价值是困难的，尤其是养老保险基金，具有大规模、长周期、高附加值的要求，计划作为一个长期的货币支付，投资回报率只能高于通货膨胀率和工资增长，虽然实现了实际升值，确保未来的支付能力，但导致了低效率，越来越不能适应社会保障基金价值的客观要求。同时这样回避高风险投资，却带来了资金贬值的风险和未来支付危机的存在。
社保基金的性和投资操作缺乏监管。目前，由人社部门建立了由中国人民银行、土地税收、财政、审计和监督报告，卫生和其他部门参与社会保险基金监督委员会，实现各种社会保险基金监管，但实际上仍然监督机制不健全，监督薄弱，功能非常有限。在实际监管中，社保基金通常被视为一个通用金融资本、监管职能将由各部门分散，形成了监管真空。因此会导致两个结果，一个是因为责任不清楚，一些部门不能真正行使监管权力。其次，缺乏外部约束，一些部门和个人滥用权力，腐败，多年来不断出现重大案件涉及社会保障基金，为我们敲响了警钟。在资金不完全的前提下，充分实现价值是不可能的。
